王毓敏

摘 ? 要：由于沒有憲法的授權(quán)，美國直到1980年才建立了內(nèi)閣級的聯(lián)邦教育部。美國聯(lián)邦教育部在存在的30多年里，受到各種批評和質(zhì)疑，甚至面臨被取消和降級的局面。這反映了教育部因缺乏足夠的法定權(quán)力、行政能力和政治支持，而難以在全國實施聯(lián)邦政府教育目標的困境。盡管遭遇很多困難，聯(lián)邦教育部已成長為影響美國教育政策的主要力量，在當前美國的教育改革和發(fā)展中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

關(guān)鍵詞：聯(lián)邦教育部 美國教育 教育權(quán)

2018年6月21日，特朗普政府公布了新的聯(lián)邦行政機構(gòu)改革方案，依據(jù)這一方案，美國聯(lián)邦教育部將與勞工部合并，成立一個新的聯(lián)邦行政部——教育與勞動力部，現(xiàn)任聯(lián)邦教育部長貝齊·德沃斯（Besty DeVos）支持白宮的這一決定。實際上，內(nèi)閣級的美國聯(lián)邦教育部成立于1980年，但在其近40年的存在時間里，備受指責和質(zhì)疑，甚至有總統(tǒng)和國會議員提出取消這一部門。在人們公認的全世界教育領(lǐng)先的美國，居然有很多人反對設(shè)立全國性的教育行政機構(gòu)，而且在存在此類機構(gòu)后試圖將其取締，這不能不引起我們的關(guān)注。

一、聯(lián)邦教育部的建立與發(fā)展

美國獨立后，1787年制定的憲法沒有規(guī)定聯(lián)邦政府管理教育的權(quán)力，因此，各州政府、私人機構(gòu)和一些宗教群體承擔了教育的管理職能。然而，由于各州教育政策不一，經(jīng)濟發(fā)展狀況各異，造成民眾受教育機會不均等，各州教育水平也差距很大。在這種情況下，一些學者提出建立聯(lián)邦層級的教育部門，統(tǒng)一管理全國的教育事務(wù)。但在美國建國早期，民眾對強大的中央政府心存疑慮，教育權(quán)也被認為應(yīng)由地方政府行使，因此，成立聯(lián)邦教育機構(gòu)的建議雖呼聲不斷，但也遭到很多力量的反對。1867年，經(jīng)過長期的國會辯論，《聯(lián)邦教育部法案》得以通過。在美國第17任總統(tǒng)安德魯·約翰遜任內(nèi)，一個非內(nèi)閣級的聯(lián)邦教育部成立。

最初成立的聯(lián)邦教育部權(quán)限很小，包括部長在內(nèi)只有4名員工，每年預算只有1.5萬美元，其主要目的是收集全國學校的信息和統(tǒng)計數(shù)據(jù)。該部成立僅一年之后，由于擔心其會干預各州的學校事務(wù)，1868年便被降級為教育辦公室。此后，這一部門規(guī)模相對較小，負責人級別也較低，在不同的時期有不同的名稱，曾先后分屬內(nèi)政部、聯(lián)邦安全總署、聯(lián)邦衛(wèi)生教育和福利部。

20世紀50年代后，美國的一系列政治和社會變革導致聯(lián)邦教育經(jīng)費激增。冷戰(zhàn)刺激了聯(lián)邦的全面教育立法，1957年蘇聯(lián)人造衛(wèi)星的成功發(fā)射引發(fā)了美國全國性的恐慌，進而導致對科學教育項目援助的增加。20世紀60年代，聯(lián)邦教育基金的規(guī)模進一步擴大，林登·約翰遜總統(tǒng)的“向貧困宣戰(zhàn)”要求通過建立許多項目來提升貧困學生的教育水平。在1965年，隸屬于聯(lián)邦衛(wèi)生教育和福利部的教育辦公室已擁有2100多名員工，年度預算達到15億美元。20世紀70年代，隨著政府致力于幫助少數(shù)族裔、婦女、殘障人士和非英語學生獲得接受公平教育的機會，聯(lián)邦教育機構(gòu)的職能持續(xù)擴張。[1]

民主黨人詹姆斯·厄爾·卡特于1977年出任美國第39任總統(tǒng)。在競選活動中，卡特得到了美國最大的中小學教師聯(lián)盟——全國教育協(xié)會的支持，該協(xié)會致力于建立內(nèi)閣級的聯(lián)邦教育部。因此，卡特將創(chuàng)建聯(lián)邦教育部作為其競選綱領(lǐng)之一[2]。當選總統(tǒng)后，卡特逐漸推動建立聯(lián)邦教育部的立法工作。最終，美國《聯(lián)邦教育部法案》在1979年9月獲得國會兩院通過，10 月17日，卡特總統(tǒng)簽署了這一法案。1980年5月7日，內(nèi)閣級的美國聯(lián)邦教育部正式開始運作。[3]

成立之初的聯(lián)邦教育部首先致力于三個方面的目標：一是有效加強聯(lián)邦和州在教育方面的政治合作;二是不斷強調(diào)聯(lián)邦教育部不會通過實施限制性法規(guī)來取代地方對教育的控制權(quán);三是關(guān)注教育公平。這實際上為聯(lián)邦教育部此后幾十年的發(fā)展確定了基調(diào)。[4]

聯(lián)邦教育部成立不到一年，就遭遇了一次大的危機。1981年上臺執(zhí)政的共和黨人羅納德·里根將廢除聯(lián)邦教育部作為其執(zhí)政時期的優(yōu)先考慮事項。盡管直到里根的兩屆總統(tǒng)任期結(jié)束，聯(lián)邦教育部依然存在，但聯(lián)邦對教育的總體參與度下降，許多聯(lián)邦教育項目的資金被大幅縮減。

雖然聯(lián)邦教育部的職能和作用受到諸多質(zhì)疑，取消聯(lián)邦教育部的呼聲也一直存在，但其存在的價值卻逐漸得到認可。通過對1965年《初等和中等教育法》和《高等教育法》的不斷授權(quán)和修訂，再加上新的教育法案的通過，聯(lián)邦教育部的職能和權(quán)限穩(wěn)定增加。這個曾經(jīng)被白宮回避，并被抨擊為對國家教育系統(tǒng)工作不必要的干擾的機構(gòu)已經(jīng)成長為美國中小學和高等教育的主要政策力量。

美國聯(lián)邦教育部聲稱其主要目標如下：制定聯(lián)邦教育財政援助政策，分配和監(jiān)管教育基金;收集美國學校的數(shù)據(jù)并傳播研究成果;關(guān)注國內(nèi)的重要教育問題;禁止歧視，確保教育公平。當前，聯(lián)邦教育部擁有4400名員工，每年預算達到680億美元。[5]

二、對聯(lián)邦教育機構(gòu)的反對與批評

美國建立早期，沒有聯(lián)邦一級的教育部門。1867年出現(xiàn)了一個主要從事收集信息和資料工作的聯(lián)邦教育部，但該部門很快被降級，并長期作為一個可有可無的附屬機構(gòu)存在。1980年，美國獨立204年后，內(nèi)閣級的聯(lián)邦教育部才最終成立。在1979年國會對教育部法案進行審議時，美國的主流媒體，如《紐約時報》《華盛頓郵報》《華爾街日報》等主要報紙都反對這項法案，英國《泰晤士報》以“降低內(nèi)閣成本的高昂代價”為社論標題也對該法案提出批評。[6]

對于是否應(yīng)該保有聯(lián)邦教育機構(gòu)，美國國內(nèi)觀點對立，而對于這類機構(gòu)應(yīng)該發(fā)揮何種功能和作用更是意見不一。不同的黨派和利益團體基于自身的價值觀和利益考量往往采取不同的態(tài)度，使這一問題在美國表現(xiàn)出紛繁復雜的特點。

其一，建立聯(lián)邦教育機構(gòu)最主要的阻礙來自于美國憲法。1787年的美國憲法明確授予聯(lián)邦政府相應(yīng)的權(quán)限，而把沒有明示的權(quán)力賦予地方政府和人民，教育權(quán)就屬于此類。因此，在法理和傳統(tǒng)上，教育權(quán)不屬于聯(lián)邦政府管轄的范疇。這樣，任何聯(lián)邦教育機構(gòu)的建立都可能是對憲法精神的背離。

其二，聯(lián)邦教育機構(gòu)經(jīng)常被看作是對地方政府教育權(quán)的干涉。美國是一個比較典型的分權(quán)社會，聯(lián)邦與地方分權(quán)，教育權(quán)屬于地方政府。雖然聯(lián)邦行政部門承諾將致力于多元化和分權(quán)教育，但在一些人看來，聯(lián)邦教育部就是一種“后門方法”，確保華盛頓支持的教育政策成為整個國家的教育政策。如《聯(lián)邦教育部法案》在聽證期間，眾議院委員會報告宣稱“最擔心的是建立一個將導致聯(lián)邦對教育進行控制的部門”。有的學者把聯(lián)邦教育部稱作“殖民者”，把受到聯(lián)邦教育部權(quán)力影響的各州叫做“殖民地”。[8]

其三，對聯(lián)邦教育機構(gòu)行政能力和辦事效率的質(zhì)疑也是反對意見的一個重要方面?？刂普?guī)模、遏制官僚主義、精簡教育管理是這些反對者經(jīng)常提出的論點。正如密歇根州的民主黨眾議員約翰·康耶爾（John Conyer）所言：“雖然我不能肯定創(chuàng)建一個聯(lián)邦教育部門會對國家和地方各級的教育造成任何重要的危害，但我不能保證它在短期或長期內(nèi)會有任何實際的好處?！盵9]

其四，一些社會團體由于各自的訴求也對聯(lián)邦教育機構(gòu)持反對態(tài)度。如僅次于全國教育協(xié)會的美國第二大教師組織——美國教師聯(lián)合會，基于與全國教育協(xié)會競爭的需要，把聯(lián)邦教育部看作錯誤的組織——全國教育協(xié)會追求的錯誤目標。天主教的教育組織反對聯(lián)邦教育部的原因在于他們認為聯(lián)邦教育部有可能歧視私立學校，他們擔心聯(lián)邦教育部會干涉學校的自愿祈禱并參與墮胎行動。一些反對公民平等權(quán)的保守派組織擔心聯(lián)邦教育部會推動對學生進行種族融合的校車計劃，并在學生入學時實施種族配額。一些大學的校長由于聯(lián)邦教育部可能更偏向于中小學而不是高等院校，也持反對意見。

其五，對聯(lián)邦教育部的批評也摻雜著黨派紛爭與利益沖突?？ㄌ乜偨y(tǒng)推動建立聯(lián)邦教育部很大程度上是需要全國教育協(xié)會的選票。1976年總統(tǒng)選舉時，全國教育協(xié)會有大約180萬成員遍布各州，平均每個國會選區(qū)有4000名成員。該協(xié)會與其他大型工會有良好的關(guān)系，擁有長期的立法游說經(jīng)驗。在參加1976年民主黨總統(tǒng)候選人大會的3000名代表中，約有400人在全國教育協(xié)會的支持下當選。全國教育協(xié)會成員組成了大會中最大的單一集團，并為卡特提供了172張選票，是卡特最大的代表團。因此，為了兌現(xiàn)競選承諾并在1980年的總統(tǒng)選舉中再次得到全國教育協(xié)會的支持，卡特全力推動了聯(lián)邦教育部的建立[10]。 聯(lián)邦教育部的一個重要目標是尋求所謂的“教育公平”，以使低收入、少數(shù)族裔兒童和殘障兒童獲得上學的機會，這使得聯(lián)邦教育部的資助大多流向社會的中下層，而這些人傳統(tǒng)上是民主黨的選民基礎(chǔ)，因此民主黨一般傾向于支持聯(lián)邦教育部。向聯(lián)邦政府貢獻更多稅收的社會上層則大多屬于共和黨人，他們由于黨派和利益的原因很自然地加入到反對聯(lián)邦教育部的行列。

三、因教育部存“廢”問題引發(fā)的政治紛爭

1980年5月7日，美國聯(lián)邦教育部正式成立，洛杉磯一位沒有教育工作經(jīng)驗的聯(lián)邦法官雪莉·M. 赫夫斯特德勒（Shirley M. Hufstedler）被任命為第一任聯(lián)邦教育部長。然而，僅僅半年之后，在11月的大選中，共和黨總統(tǒng)候選人羅納德·里根獲得了勝利。里根明確表示將致力于廢除聯(lián)邦教育部，因為聯(lián)邦教育部是對地方和州教育控制權(quán)的一種侵犯。

1981年，里根任命特雷爾·貝爾（Terrel Bell）接替赫夫斯特德勒，出任第二任聯(lián)邦教育部長，并責成他負責解散聯(lián)邦教育部。里根時代的教育政策是使聯(lián)邦的教育功能回歸到19世紀，政府計劃逐漸轉(zhuǎn)移聯(lián)邦教育部負責發(fā)放的各類資助，最終徹底取消聯(lián)邦補助金，從而使聯(lián)邦教育部成為一個只負責收集統(tǒng)計數(shù)據(jù)的部門。

在里根的第一個總統(tǒng)任期，聯(lián)邦教育部的專項資金被縮減，聯(lián)邦對教育的參與度下降。但《初等和中等教育法》《高等教育法》的一些內(nèi)容再次被授權(quán)，國家教育研究所等有爭議的研究項目也得以保留。1983年，聯(lián)邦教育部發(fā)布了《危機中的國家》（A Nation at Risk）報告，它宣稱，美國社會的教育基礎(chǔ)目前正受到“平庸的浪潮”的侵蝕，美國學生在國際上競爭力低下，國民教育水平下降，學校教育失敗。該報告雖然沒有產(chǎn)生直接的立法行動，但它促使聯(lián)邦政府從此開始了教育改革。一些學者認為此報告使聯(lián)邦教育部擺脫了可能被解散的長期威脅。1984年，里根政府預算削減的討論不再提及聯(lián)邦教育部，這在當時被認為是白宮政策的一個重大變化。隨著聯(lián)邦政府在教育中的作用越來越重要，里根也逐漸傾向于保留聯(lián)邦教育部。到貝爾任期結(jié)束時，不僅解散聯(lián)邦教育部的想法被擱置，而且聯(lián)邦教育部依然是內(nèi)閣的固定成員。

1985年2月-1988年9月，威廉·貝內(nèi)特（William Bennett）出任美國第三任聯(lián)邦教育部長。貝內(nèi)特最重要的貢獻在于他把以西方思想為基礎(chǔ)的核心課程理念引入了各級學校，但他也認為沒有必要設(shè)立一個內(nèi)閣級的教育機構(gòu)，他試圖削減學生援助計劃的開支，對聯(lián)邦教育部改革持保守立場，極力限制聯(lián)邦教育部在國民教育體系中發(fā)揮作用。

1988年，時任副總統(tǒng)老布什成為共和黨的總統(tǒng)候選人。出于競選策略的考慮，老布什聲稱他將成為“教育總統(tǒng)”。1989年就任總統(tǒng)后，老布什參加了當年舉行的全國州長協(xié)會教育峰會。老布什政府時期的聯(lián)邦教育部支持家長的擇校權(quán)，反對為少數(shù)族裔設(shè)立特定的獎學金。在共和黨執(zhí)政的12年間，里根從最初取消聯(lián)邦教育部的立場，轉(zhuǎn)而采取保留聯(lián)邦教育部，但限制其作用的辦法。老布什任總統(tǒng)時，做法更為實用，把聯(lián)邦教育部看作一種實現(xiàn)其政策目標的工具。

1993年，民主黨的威廉·杰斐遜·克林頓就任總統(tǒng)。在8年的執(zhí)政期內(nèi)，克林頓政府加強了對聯(lián)邦教育項目的支持力度，增加了聯(lián)邦教育經(jīng)費支出。聯(lián)邦教育部制定了《2000年目標》計劃，標志著聯(lián)邦教育政策向注重成果和問責制的轉(zhuǎn)變。在1994年，國會中的共和黨人再次試圖取締聯(lián)邦教育部，他們嘗試通過立法，把勞工部和教育部合并，但其努力最終以失敗告終。在1997年的國情咨文中，克林頓總統(tǒng)重申了聯(lián)邦政府對教育的承諾。

2000年的共和黨競選決策會議也提出取消聯(lián)邦教育部，但2001年小布什執(zhí)政后不僅未實施這一主張，反而加大了聯(lián)邦的教育投入。從小布什第一任期開始，共和黨在其綱領(lǐng)中增加了一個教育綱領(lǐng)，小布什甚至稱教育是他議程中最重要的項目。小布什任職第一年增加的教育預算是聯(lián)邦教育經(jīng)費最大的單一年度增長。2001年通過的《不讓一個孩子掉隊法》成為美國21世紀最重要的教育立法。[11]

曾有一些共和黨總統(tǒng)候選人的競選綱領(lǐng)中包含廢除聯(lián)邦教育部的內(nèi)容，如1996年的鮑勃·多爾，2008年的約翰·麥凱恩等，但他們都沒有贏得大選的勝利，因此其政策無從實踐。2014年11月的中期選舉導致共和黨控制了國會兩院，共和黨承諾在各種政策領(lǐng)域，特別是在教育領(lǐng)域，減少聯(lián)邦活動，控制聯(lián)邦教育部的權(quán)力。在2016年大選之前參與黨內(nèi)初選的很多共和黨總統(tǒng)候選人也表示，如果當選的話，他們將積極采取行動，減少聯(lián)邦政府對公共教育的權(quán)力，其中一些人呼吁徹底廢除聯(lián)邦教育部。

2018年6月，特朗普政府提出一項議案，準備把美國勞工部和教育部合并，組建新的教育與勞動力部。此次政府機構(gòu)改組的目的在于精簡政府部門，試圖解決機構(gòu)臃腫、政府開支過高的問題，而不是徹底否定聯(lián)邦的教育功能。由于該改革方案中的多項內(nèi)容須得到國會批準，而在2018年的中期選舉中民主黨贏得眾議院的多數(shù)席位，因此此方案能否最終付諸實施令人懷疑。

四、聯(lián)邦教育部存在的意義與前景

當前美國的各級教育支出估計為1.15萬億美元，其中絕大部分來自州、地方和私營部門，這些非聯(lián)邦來源的資金大約占92%，聯(lián)邦的教育支出約占總支出的8%，包含了聯(lián)邦教育部、衛(wèi)生和公共服務(wù)部以及農(nóng)業(yè)部的相關(guān)開支，其中教育部預算為680億美元，其支出占全美教育費用的比例不到6%。雖然聯(lián)邦教育部在美國教育資金總額中所占的份額相對較小，但它宣稱要把納稅人提供的資金用在最需要的地方。這反映了聯(lián)邦在教育方面實際上發(fā)揮的是所謂“應(yīng)急響應(yīng)機制”的作用，這是一種當國家出現(xiàn)重大需求時填補州和地方對教育的支持缺口的辦法。

盡管聯(lián)邦政府在教育領(lǐng)域的作用日益增強，但聯(lián)邦教育部始終保持了其最初的官方任務(wù)，即通過培養(yǎng)卓越的教育和確保平等的入學機會，促進學生的成功，為全球競爭力做好準備。聯(lián)邦聯(lián)邦教育部主要以兩種方式完成其任務(wù)。第一，聯(lián)邦教育部力爭在如何改善教育體系的全國性討論中發(fā)揮領(lǐng)導作用。為此聯(lián)邦教育部開展了一些活動，如提高國家和社區(qū)對全國面臨的教育挑戰(zhàn)的認識，傳播在教學和學習中行之有效的最新發(fā)現(xiàn)，以及幫助社區(qū)解決困難的教育問題等。第二，聯(lián)邦教育部通過管理各個領(lǐng)域的教育項目，這些項目涵蓋了從學前教育到博士后研究的每個階段，以達到獲取機會和成功的雙重目標。

如今，聯(lián)邦教育部的項目涵蓋了美國教育的各個領(lǐng)域和不同層級。聯(lián)邦教育部的中小學項目每年向1.82萬個學區(qū)和5000多萬學生提供服務(wù)，這些學生就讀于9.8萬所公立學校和3.2萬所私立學校。聯(lián)邦教育部項目還為超過1200萬的高中學生提供助學金、貸款和工作學習援助。

盡管近年以來，聯(lián)邦教育部的計劃與職責大幅增加，但聯(lián)邦教育部的員工人數(shù)并沒有大的增長?，F(xiàn)在聯(lián)邦教育部職員人數(shù)為4400名左右，是美國15個內(nèi)閣機構(gòu)中工作人員最少的，但聯(lián)邦教育部自由支配的預算卻在內(nèi)閣部門中排第三位，僅次于國防部和衛(wèi)生與公眾服務(wù)部。此外，聯(lián)邦教育部每年還提供超過1500億美元的新貸款和合并貸款。[12]

近年由《美國教育周刊》教育研究中心發(fā)布的一項調(diào)查報告指出，在過去10年對美國教育政策產(chǎn)生重大影響的研究項目中，列第一位的是聯(lián)邦教育部管理的項目;在最具影響力的機構(gòu)中，聯(lián)邦教育部名列第二位，其影響力僅次于美國國會;在最有影響的信息源中，聯(lián)邦教育部列第五位，但排名第一的全美教育進步測驗報告和排名第三的全美教育統(tǒng)計中心都是隸屬于聯(lián)邦教育部;在最有影響力的個人中，前13位公眾人物中包含有3位聯(lián)邦教育部長。聯(lián)邦教育部在美國教育改革與發(fā)展中的作用非常突出。[13]

自1980年聯(lián)邦教育部成立以來，美國的教育政策經(jīng)歷了重大的轉(zhuǎn)變。聯(lián)邦政府推動各州采用以標準、測試、問責制和選擇為中心的學校改革模式。作為聯(lián)邦教育政策的主要解釋者和實施者，聯(lián)邦教育部在這一轉(zhuǎn)變中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。盡管聯(lián)邦政府在教育中的作用越來越大，管理能力越來越強，但有時并不能產(chǎn)生更好的教育效果。聯(lián)邦與地方的分權(quán)機制，以及聯(lián)邦政府缺乏國家憲法權(quán)力直接將學校改革強加給各州，使得美國的教育政策制定變得非常復雜，聯(lián)邦政府只能通過每年的撥款間接追求學校改革的目標。聯(lián)邦教育部也必須依靠州教育機構(gòu)作為聯(lián)邦教育支出的渠道，并在學區(qū)內(nèi)作為聯(lián)邦政策的執(zhí)行者。為了使州政府有效遵守聯(lián)邦教育政策，聯(lián)邦教育部需要有足夠的法定權(quán)力、行政能力和政治支持。然而，在聯(lián)邦教育部近40年的歷史中，這些資源一直缺乏。[14]

沒有憲法的授權(quán)，行政效率受到質(zhì)疑，因黨派或其他原因不時遭受被取消或降級的威脅，這些都困擾著聯(lián)邦教育部。然而，總統(tǒng)們對教育的興趣卻在穩(wěn)步上升，在過去的幾十年里，白宮和聯(lián)邦教育部在涉及國家教育議程問題上的合作越來越成熟，總統(tǒng)們越來越多地參與了教育計劃的再授權(quán)。如今，聯(lián)邦政府仍然是美國教育支出的較小財政貢獻者，但是，聯(lián)邦教育部的發(fā)展歷程表明，聯(lián)邦的支持和領(lǐng)導對于美國教育是不可或缺的。

參考文獻：

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[13]王曉陽.近十年來影響美國教育政策的研究項目、機構(gòu)、個人和信息源[J]. 比較教育研究，2009（5）：7-12.

[14]PATRICK M. Schooling the State： ESEA and the Evolution of the U.S. Department of Education[J]. The Russell Sage Foundation Journal of the Social Sciences， 2015（12）：91.

編輯 王亭亭 ? 校對 ?朱婷婷