祝云柳

摘 ?要：2018年開(kāi)始了事業(yè)機(jī)構(gòu)改革，檔案局和檔案館最初的局館合一體制逐漸演變?yōu)闄n案局行使行政職能，檔案館行使檔案管理利用職責(zé)。該文介紹了原有的“局館合一”模式存在的問(wèn)題以及全國(guó)各省檔案局機(jī)構(gòu)改革的規(guī)定，并分析了局館分立的優(yōu)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)改革 ?管理體制 ?局館分立 ?局館合一

中圖分類(lèi)號(hào)：G27 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1672-3791（2019）05（a）-0227-02

第十九次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告指出，必須進(jìn)一步強(qiáng)化公共事業(yè)機(jī)關(guān)改革，“強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、管辦分離”。如何深化繼續(xù)留在事業(yè)單位范疇中的公益類(lèi)機(jī)構(gòu)的公益性質(zhì)，將是真正觸及事業(yè)單位核心、進(jìn)入“深水區(qū)”的改革[1]。因此，各地檔案局、檔案館近幾年也逐步開(kāi)始進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，加快“局館分立”，以適應(yīng)時(shí)代的要求。

1 ?“局館合一”模式存在的問(wèn)題

根據(jù)《檔案法》和有關(guān)文件的規(guī)定：檔案館是黨和國(guó)家的科學(xué)文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，是永久保存檔案的基地，是科學(xué)研究和各方面工作利用檔案史料的中心。中國(guó)大部分檔案館統(tǒng)一保管黨和政府機(jī)關(guān)檔案，所以它既是黨機(jī)關(guān)，又是國(guó)家機(jī)構(gòu)。

1993年，我國(guó)對(duì)檔案管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革同步。我國(guó)檔案工作與檔案管理機(jī)構(gòu)按照中央辦公廳《中央檔案館、國(guó)家檔案局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制方案》的安排，將國(guó)家檔案局和檔案館進(jìn)行合并，共同行使檔案行政職能和檔案管理利用職能，兩個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)外掛“兩套牌子”，實(shí)際上是一套人馬。自此開(kāi)始，全國(guó)上下真正形成“局館合一”的檔案管理體制。

將行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位合并，名義上是政府的直屬機(jī)關(guān)，實(shí)際上變?yōu)橹睂偈聵I(yè)單位，同時(shí)又由政府序列調(diào)整到黨委序列。但是這種將行政機(jī)關(guān)和公益性事業(yè)單位合并的做法，卻與我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革中“政事分開(kāi)”的要求相違背[2]。這次機(jī)構(gòu)改革的初心是為了精兵簡(jiǎn)政，提高效率，方便檔案部門(mén)更好地找到自己的職能，理清局館之間的關(guān)系，但現(xiàn)實(shí)結(jié)果卻背道而馳，加深了局館關(guān)系的混亂。

檔案局是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，但檔案館是公益性的科學(xué)文化事業(yè)單位，在本質(zhì)上兩者就大相徑庭[3]。檔案管理局，簡(jiǎn)稱“檔案局”，是我國(guó)檔案行政管理部門(mén)，國(guó)家檔案行政管理部門(mén)主管全國(guó)檔案事業(yè)，享有和行使國(guó)家檔案行政管理的權(quán)力。檔案館是科學(xué)文化事業(yè)單位，是收集、保管檔案的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、征集、管理檔案和開(kāi)展檔案利用等。“局館合一”體制將檔案局和檔案館兩種截然不同的機(jī)構(gòu)合并，使其不僅具有行政管理權(quán)力，還得承擔(dān)收集管理、提供利用檔案的服務(wù)，這兩種職能交織在一起，造成檔案職能越來(lái)越行政化，弱化了檔案館本身的事業(yè)職能，導(dǎo)致其定位不明確、法律責(zé)任不清，這違背了我國(guó)依法治檔的理念，不利于檔案界的長(zhǎng)久發(fā)展。并且，檔案館失去了原有文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的公益性特點(diǎn)，反而將更多的時(shí)間和精力投入到黨政機(jī)關(guān)的工作中，使其行政化加重，弱化甚至扭曲了事業(yè)職能，造成了政事不分、職責(zé)不明[4]。

2 ?“局館分立”的現(xiàn)狀

傳統(tǒng)的局館合一體制的弊端漸漸暴露出來(lái)，這時(shí)我國(guó)事業(yè)單位改革被提上了日程，顯得迫在眉睫。2018年3月21日，中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，其中規(guī)定“省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)改革方案要在2018年9月底前報(bào)黨中央審批，在2018 年年底前機(jī)構(gòu)調(diào)整基本到位”，從而為省級(jí)機(jī)構(gòu)改革的落地框定了時(shí)間范圍，做出了路線規(guī)劃[5]。檔案局（館）已經(jīng)從過(guò)去同時(shí)承擔(dān)行政管理和檔案保管利用兩種職能的事業(yè)單位，逐漸演變?yōu)閮蓚€(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，檔案局承擔(dān)行政職能，檔案館承擔(dān)自己的檔案保管利用職能。

近期，31個(gè)省級(jí)黨政機(jī)構(gòu)改革方案陸續(xù)發(fā)布，其中檔案部門(mén)改革方案也紛紛出臺(tái)。2018年各地檔案機(jī)構(gòu)改革中，大部分省檔案局的行政職能劃入省委辦公廳，對(duì)外加掛省檔案局牌子，而省檔案館成為省委直屬正廳級(jí)事業(yè)單位。

改革后有21個(gè)省份的檔案行政職能劃入到黨委辦公廳的，19個(gè)省的改革方案中規(guī)定省委辦公廳加掛檔案局牌子，檔案館作為省委直屬事業(yè)單位的有13個(gè);由省委辦公廳設(shè)立檔案局，檔案館作為檔案局所屬事業(yè)單位的有2個(gè)，分別為遼寧省檔案館、云南省檔案館?？傮w上，各省級(jí)檔案局、館職能基本實(shí)現(xiàn)了“局館分離”，檔案館成為黨委或黨委辦公廳系統(tǒng)的事業(yè)機(jī)構(gòu)[6]。

3 ?局館分立的優(yōu)勢(shì)

3.1 明晰各自職能，實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)

檔案局是同級(jí)人民政府的負(fù)責(zé)檔案行政管理事務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，全權(quán)行使行政區(qū)劃內(nèi)的檔案行政管理職能。檔案館是事業(yè)單位，其主要職能就是檔案的安全保管和開(kāi)發(fā)利用，接受檔案局的領(lǐng)導(dǎo)與業(yè)務(wù)指導(dǎo)。將檔案局和檔案館分開(kāi)設(shè)立，檔案局制定政策，就重大問(wèn)題做出決策，保障檔案服務(wù)的公平性。我們必須處理好檔案局和檔案館的關(guān)系，理清檔案局和檔案館各自的權(quán)利和職責(zé)，這樣才能處理好因?yàn)榫逐^合一體制造成的服務(wù)效率低下、業(yè)務(wù)混亂等問(wèn)題。

3.2 明確各自法律責(zé)任

《檔案法》明確規(guī)定了檔案行政管理部門(mén)是國(guó)家檔案行政管理權(quán)力的享有者和行使者，行使行政權(quán)力，履行行政管理職能，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。檔案館是文化事業(yè)單位，其主要職能就是提供檔案保管和利用?！熬逐^合一”模式在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，沒(méi)有明確的法律責(zé)任承擔(dān)者容易造成行政主體的法律責(zé)任不清。實(shí)行“局館分立”，避免了在遇到要承擔(dān)法律責(zé)任的問(wèn)題時(shí)，檔案局和檔案館互相推脫責(zé)任，都不愿承擔(dān)后果的現(xiàn)狀，使檔案局和檔案館在行使自己各自的職能和權(quán)利的同時(shí)，也能承擔(dān)起自己相應(yīng)的法律責(zé)任和義務(wù)。

3.3 加強(qiáng)了檔案館的公益性質(zhì)

檔案館存在的意義就是為了收集管理檔案，做好檔案的開(kāi)放和利用工作，以保存社會(huì)記憶，滿足公民和社會(huì)的需求。局館分立使檔案館可以更加專注于公益事業(yè)的發(fā)展，并且盡可能實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。施行局館分開(kāi)，不僅有利于檔案館克服自身行政化傾向的影響，努力做好檔案服務(wù)工作，從檔案館的深宅大院里走出來(lái)，從政府大院里走出來(lái)，此外，還能有效規(guī)避由“局館合一”所帶來(lái)的職能目標(biāo)不清晰、人員配備不完善以及經(jīng)費(fèi)劃撥困難等實(shí)際工作問(wèn)題。

檔案館既然是文化事業(yè)單位，就應(yīng)該在思想上劃清和行政機(jī)構(gòu)的界限，工作制度和管理方法應(yīng)該有所轉(zhuǎn)變，樹(shù)立“為黨管檔，為國(guó)守史，為民服務(wù)”的理念，走向社會(huì)、面對(duì)市場(chǎng)、服務(wù)大眾。

綜上所述，在各地進(jìn)行局館分立的機(jī)構(gòu)改革之后，我們要做的不僅僅只是將檔案局和檔案館分開(kāi)設(shè)立，而是要進(jìn)一步思考各自在工作模式和服務(wù)方式上的轉(zhuǎn)變，局館分立不只是一場(chǎng)機(jī)構(gòu)改革，也是管理模式，思想觀念的改革和創(chuàng)新。我們應(yīng)該通過(guò)學(xué)習(xí)和借鑒其他國(guó)家地區(qū)的檔案機(jī)構(gòu)管理的實(shí)踐，徹底劃清我國(guó)檔案館和檔案局的界限，徹底分開(kāi)兩者在機(jī)構(gòu)、人事、財(cái)務(wù)上的關(guān)系，區(qū)分權(quán)利和義務(wù)。局館分立不是目的，只是實(shí)現(xiàn)檔案現(xiàn)代化、促進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展的方式，讓檔案館更好地為社會(huì)公眾服務(wù)，改頭換面，站得更高看得更遠(yuǎn)，不再固步自封。有朝一日，檔案館或許能成為真正的以服務(wù)人民為宗旨的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)。

參考文獻(xiàn)

[1] 韓鳳芹，李婕.正確認(rèn)識(shí)公益屬性推進(jìn)事業(yè)單位體制機(jī)制改革[J].財(cái)政科學(xué)，2018（6）：70-79.

[2] 游昌財(cái).對(duì)機(jī)構(gòu)改革與理順基層檔案管理體制的思考[J].辦公室業(yè)務(wù)，2018（20）：123-124.

[3] 王鳳娟.論我國(guó)“局館合一”的檔案管理體制[J].城建檔案，2015（5）：46-48.

[4] 滕樹(shù)運(yùn).新形勢(shì)下檔案事業(yè)體制發(fā)展[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2016（33）：182-183.

[5] 徐擁軍.省級(jí)檔案機(jī)構(gòu)改革的特點(diǎn)、影響與展望[J].求索，2019（2）：74-80.

[6] 張曉培.現(xiàn)行檔案行政管理模式存在的問(wèn)題與解決之道[J].檔案管理，2016（2）：54-55.