克勞茲 R. 昆斯曼

Klaus R. Kunzmann

1 引 言

規(guī)劃師是喜歡旅行的專業(yè)人士。在全球化和開放邊界的時代，他們希望了解其他國家在規(guī)劃方面取得的成就。規(guī)劃師在設計和實施宜居社區(qū)以及指導規(guī)劃過程以保護瀕危環(huán)境時，認識到了規(guī)劃的局限性。因此，他們很想知道，其他國家的規(guī)劃系統(tǒng)和條件是否為規(guī)劃師國內(nèi)面臨的挑戰(zhàn)提供了可轉(zhuǎn)移的解決方案。經(jīng)驗告訴我們，在出國旅行時，比起所訪問的國家，其實有更多機會加深對自己國家的了解。規(guī)劃師通過旅行很快意識到，不同國家的政治、行政背景不同，無法真正比較社會經(jīng)濟條件，歷史也是重要因素，所有這些都對不同國家各自的規(guī)劃文化產(chǎn)生影響。一般而言，大多數(shù)規(guī)劃師為了從另一個國家的規(guī)劃經(jīng)驗中獲益而進行的旅行是基于對該國規(guī)劃文化的膚淺見解。通常，視覺體驗占主導地位，除非在有組織的考察旅行或?qū)I(yè)國際會議和大會的背景下進行訪問，這種情況下當?shù)氐目疾炻眯谢蛞苿友杏憰芴峁┮恍└鼜V泛的背景信息。不過即便如此，許多見解往往仍然只停留在表面（除非這些見解能反映國內(nèi)的個人見解），很快就會發(fā)現(xiàn)在另一個國家看似可稱之為成功規(guī)劃的事，其實是受益于特定的政治機會窗口或不可模仿的單一人格作出的承諾。從失敗的規(guī)劃中學習甚至更加困難。這需要更深入地了解當?shù)鼗騾^(qū)域規(guī)劃背景。世界各地有各種各樣的制度和政治背景，而且不要忘記，政治文化也各不相同[1]。

關(guān)于不同的規(guī)劃文化和旅行知識的文章很多，例如桑亞爾（Sanyal）的《打破邊界：一個世界的教育規(guī)劃方法》（Breaking the Boundaries: A One World Approach to Planning Education）[2]；弗里德曼(Friedmann)的叛亂:規(guī)劃理論隨筆（Insurgencies: Essays in Planning Theory）[3]。雖然一些作者認為規(guī)劃是一個需要忽視特定內(nèi)生條件而采用全球視野的領(lǐng)域，但另一些人則表示在為一個國家或地區(qū)的人做規(guī)劃時，必須或多或少地考慮特定的區(qū)域背景[4-5]。大多數(shù)在比較不同規(guī)劃文化方面做的努力經(jīng)常失敗，原因是無法應對問題的復雜性。這就是為什么大多數(shù)比較兩個國家的努力最后變成只是描述另一個國家的規(guī)劃體系，或只是描述兩個不同國家的兩個項目。這樣的比較總是很有啟發(fā)性，但卻幾乎沒有就如何應對國內(nèi)的挑戰(zhàn)提供任何更深層次的提示。比較研究是一個困難的領(lǐng)域，規(guī)劃者很難掌握規(guī)劃系統(tǒng)的變化。市場驅(qū)動的發(fā)展主導著全球的規(guī)劃（資本主義和社會主義國家皆是如此）。這就是為什么空間規(guī)劃越來越多地回歸到當?shù)匾?guī)劃以指導當?shù)亟ㄔO，并緩解市場對人們生活空間、對“故鄉(xiāng)”的極端本地影響。

在已經(jīng)實現(xiàn)全球數(shù)字化信息訪問的時代，旅行中的規(guī)劃師可以通過多種方式了解其他國家/地區(qū)的規(guī)劃信息，盡管他們觀察得到的結(jié)論可能受到自身個人見解的影響?？茖W或?qū)＜衣眯姓呓柚谔峁┻x定信息的數(shù)字平臺，這些信息與展示其他國家的成功規(guī)劃案例的專業(yè)和學術(shù)期刊、外國演講者在研討會或會議上的介紹，以及旅行學者、同事和朋友的書面或口頭經(jīng)驗有關(guān)。一般而言，有關(guān)其他國家的規(guī)劃信息相當隨機且不穩(wěn)定。這取決于大眾媒體上好奇的編輯和作者，他們對于正在進行的項目相關(guān)活動進行報道，通常只針對短暫的事件，如奧運會、世界錦標賽、G20峰會或歐洲文化城計劃等，這在有限的時間內(nèi)引起了人們對城市和國家的關(guān)注，很大程度上依賴于盛行的“時代精神”、炒作或年度城市發(fā)展范式。

圖1 / Figure 1聯(lián)邦制Federalism

對于規(guī)劃成就的好奇心沒有全球影響力。只有少數(shù)幾個國家一直是那些渴望從其他國家規(guī)劃中學習的規(guī)劃師持續(xù)關(guān)注的焦點。語言顯然限制了好奇心。英語作為通用語是選擇國際文獻和國際交流的決定性標準，然而英語只在以英語為母語的國家才能影響公民參與。法語、西班牙語、俄語和德語甚至日語、中文和阿拉伯語都不是全球規(guī)劃界用于跨國交流和學習的語言。這就是為什么英美規(guī)劃界始終處于關(guān)注的焦點，無論是關(guān)于汽車對空間發(fā)展的影響，還是英美規(guī)劃界對城市和區(qū)域發(fā)展的干預模式，或者公民社會為了彌補遲遲無法對市場和開發(fā)商主導的發(fā)展進行干預而不斷進行的斗爭。像紐約、洛杉磯或倫敦這樣的全球城市引起了特別的關(guān)注，通常更多的關(guān)注點在于使旅游項目合法化和成立，而不是更多地了解創(chuàng)新的地方項目和成功的城市發(fā)展政策。就英國大倫敦的發(fā)展而言，花園城市和新城鎮(zhèn)正在引起人們的興趣。法國巴黎、西班牙巴塞羅那、荷蘭阿姆斯特丹和奧地利維也納都是旅行規(guī)劃師的目標，可能這些地方更多是作為探索規(guī)劃歷史的地方，而不是教授在后工業(yè)時代如何實現(xiàn)創(chuàng)新和全面可持續(xù)城市規(guī)劃的城市。荷蘭和比利時的規(guī)劃得到了一些宣傳，原因是荷蘭和比利時的規(guī)劃師和地理學家以及在這些國家的大學里做研究的國際學者，正在國際期刊中廣泛傳播有關(guān)規(guī)劃的成果。其他原因有建筑和城市設計質(zhì)量很高以及城市和區(qū)域規(guī)劃利益相關(guān)者，在長達十年內(nèi)作出的把私人和公共利益相結(jié)合的努力取得了成功。其他國家則被忽視，瑞士的規(guī)劃幾乎不為人知。對于歐洲北部、南部甚至東部和東南地區(qū)國家的規(guī)劃，國際上沒有多少交流的信息。語言能力是英美視角的主要原因，對規(guī)劃教育缺乏海外導向是另一個原因。

圖2 / Figure 2地方自治政府Local Self Government

在國際學術(shù)界，除了在了解如何實施可持續(xù)的城市發(fā)展方面[6]，德國算不上是一流的城市規(guī)劃者。在英文出版物中有關(guān)德國規(guī)劃的成功和成就的論述并不多見。另一個原因，事實上由于語言限制，只有極少數(shù)外國學生在德國學習城市和區(qū)域規(guī)劃，并了解該國的規(guī)劃系統(tǒng)。國際規(guī)劃師在社會中缺乏德國學者的貢獻（可能會有例外情況）還可能導致無法更好地促進國際利益的最大化。

用德語編寫的城市規(guī)劃入門手冊解釋了城市規(guī)劃系統(tǒng)、監(jiān)管環(huán)境和行政程序，不過這些手冊僅為德國讀者編寫，這些讀者通過其受到的普通學校教育，對德國背景有一些了解，例如阿爾博（Albers）的《城市規(guī)劃：一條實際的路線》（Stadtplanung: Eine praxisorientierte Einführung）[7]；格勞爾（Grauel）和Schwochlow的《德國理解 》（Deutschland verstehen）[8]，2012年；沙法爾（Sch?fers）瓦米爾（Zapf）的《德國社會手冊》（Handw?rterbuch zur Gesellschaft Deutschlands）[9]；Weber/Henkel，2008 年；ARL，2011年；Henkel等人，2010年；Strubelt/Briesen，2015年；阿爾博（Albers）和魏克爾（Wekel）的《圖解城市規(guī)劃》（Stadtplanung.Eine illustrierte Einführung）[10]。這些手 冊 不是為外國人寫的，而且將其翻譯成英語或其他外語并沒有什么真正的意義。語言很重要。關(guān)于規(guī)劃理論的、可向人們介紹德國規(guī)劃情況的德國書籍很少。這些書幾十年前就已在德國寫過，但在第二次世界大戰(zhàn)之后，很少有規(guī)劃師敢于將他們的見解傳達給城市規(guī)劃界并出版這類書籍，例外的情況有阿爾博（Albers）的《城市規(guī)劃：一條實際的路線》（Stadtplanung:Eine praxisorientierte Einführung）[10]； 博 克 曼（B?kemann）的《空間設計導論》（Theorie der Raumplanung）[11]，1998年； 司碧哲（Spitzer）的《首要空間規(guī)劃》（Einführung in die r?umliche Planung）[12]，1995年；弗里克（Frick）的《都市發(fā)展理論》（Theorie des St?dtebaus）[13]。

本文的目的不是系統(tǒng)地描述德國的規(guī)劃體系，這在其他一些出版物中已經(jīng)用英文完成[14-15]。本文目的是提供一些介紹性的背景信息，以了解21世紀初德國城市和區(qū)域規(guī)劃的更廣泛背景。為了限制文章篇幅，本文不包括地圖、圖形和圖像，盡管這些內(nèi)容會增加更多的視覺信息。德國聯(lián)邦建筑、城市和空間規(guī)劃研究院（BBSR）提供了廣泛的信息圖（參見參考資料）。

2 德國規(guī)劃和政策的成功案例

德國以其經(jīng)濟實力、工程能力和出口業(yè)而聞名全球，主要以汽車和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)。

眾所周知，德國背負著可怕的政治歷史[16-19]。自奧托·馮·俾斯麥（Otto von Bismarck）于1883年在該國引入福利制度以來，德國也成為福利國家的杰出成員，人民享有很多社會保障。在社會市場經(jīng)濟（Soziale Marktwirtschaft）的標簽下，該國旨在使市場原理與國家支持的福利要求達到平衡。在這種社會政治背景下，德國的空間規(guī)劃（3個規(guī)劃和決策層級的城市和區(qū)域規(guī)劃）對在357,000km2的領(lǐng)土范圍內(nèi)為8,200萬人口維持環(huán)境以及城市、地區(qū)生活質(zhì)量發(fā)揮著重要作用。任何對成功的評估都是相對和主觀的。以下選取的成功規(guī)劃案例簡短精煉而又具有啟發(fā)性。該評估借鑒了40年來德國及其他地區(qū)所有規(guī)劃和決策層級的規(guī)劃活動。本文的作用僅限于為進一步深入探索各自的領(lǐng)域打開窗口。

重建戰(zhàn)爭拆毀城市：1945年，第二次世界大戰(zhàn)后，德國大部分城市遭到嚴重破壞。英美空軍轟炸了城市，打擊了工業(yè)。柏林、德累斯頓、科隆和紐倫堡等城市是轟炸的主要目標，但卡塞爾、維爾茨堡和奧格斯堡等許多中小城市也遭到了嚴重轟炸。成千上萬的居民喪生或失去了家園。這些城市看起來像1945年8月核襲擊之后的日本廣島市。戰(zhàn)爭結(jié)束后立即開始了重建工作。當局必須在盟軍的監(jiān)督下為幸存的居民和來自東歐前德國領(lǐng)土的1,000多萬難民提供住所。在重建的頭幾年，女性勞動起了至關(guān)重要的作用。在戰(zhàn)爭期間，男人要么被殺，要么被保留為戰(zhàn)俘，并在德國以外的俄羅斯、美國、法國和英國的難民營中強迫勞動。在幾年之內(nèi)，遭到嚴重破壞的城市得到了重建，其中一些保持了原來的物理形狀，一些（如埃森、多特蒙德和卡塞爾）遵循雄心勃勃的計劃，根據(jù)為汽車移動性做準備的新城市重建范式實現(xiàn)城市現(xiàn)代化。名為功能上有組織且結(jié)構(gòu)松散的城市（Die gegliederte und aufgelockerte Stadt）的范式在希特勒政權(quán)期間就已經(jīng)概念化了。此次重建為備受贊譽的德國經(jīng)濟奇跡（Wirtschaftswunder）奠定了基礎(chǔ)，并為此做出了很大貢獻。

保護歷史遺產(chǎn)：在二戰(zhàn)后重建期間，由于幸存者渴望抓住城市現(xiàn)代化的機會，加之在此方面的建筑野心，導致拆除的歷史建筑數(shù)量比由炸彈和隨后的火災風暴造成的更多。然而，這種經(jīng)歷產(chǎn)生了另一種影響，那就是使公民意識到歷史建筑對維護當?shù)厣矸菡J同的重要性。這逐漸導致有能力和高效的公共行政管理機制建立，以遵循嚴格的規(guī)定來管理遺產(chǎn)保護。公共和私人支持活動不斷發(fā)展。私人開發(fā)商可以從所得稅中扣除保護建筑歷史維度的成本。德國歷史遺產(chǎn)保護基金會（Deutsche Stiftung Denkmalschutz）是一個主要由民間社會支持的私人基金會，該基金會已成為促進和共同資助歷史建筑保護的主要利益相關(guān)者。

城市均衡發(fā)展：與歐洲其他國家（法國、英國、丹麥、匈牙利）形成鮮明對比的是，德國城市體系中并沒有占主導地位的大都市。只有4個城市的人口超過100萬（柏林、漢堡、慕尼黑和科?。?。這源于該國的聯(lián)邦歷史，并受到聯(lián)邦憲法的保障。《德國基本法》第72條要求德國政府保證全國范圍內(nèi)的生活條件平等。這項義務在德國空間發(fā)展法案《German Raumordnungsgesetz》中有進一步詳細說明。然而，聯(lián)邦政府可用于實現(xiàn)這一目標的權(quán)力和手段有限。一般而言，區(qū)域發(fā)展仍然基于中心位置理論，該理論定義了場所以及公共和私人服務的層次結(jié)構(gòu)。2015年，27%的德國人生活在均勻分布在全國各地的中小城市。比起以組建更大的實體為目的進行的地方政府合并，地方政府更傾向于在非正式但以行動為導向的城市網(wǎng)絡中進行合作。城市、半城市和農(nóng)村地區(qū)的生活條件差別不大。通常，具有各種學術(shù)和專業(yè)資格的人都能找到工作（參見有關(guān)高等和雙重教育的章節(jié)）?？梢酝ㄟ^汽車或公共交通工具在合理的距離內(nèi)獲得大多數(shù)公共服務（如教育和健康）。不過全球化和市場主導的優(yōu)先事項也有其優(yōu)點。全球經(jīng)濟力量有助于大城市地區(qū)的經(jīng)濟資本集中。這反過來導致農(nóng)村向城市遷移的增長，并導致在大都市地區(qū)以外人口較少的農(nóng)村地區(qū)昂貴的公共服務逐漸減少。

控制城市擴張：德國城市擴張的控制非常成功。為了引導其領(lǐng)土范圍內(nèi)的空間發(fā)展，并遵循《聯(lián)邦建筑法》（German Baugesetzbuch），所有地方政府都有義務批準土地使用規(guī)劃。這些規(guī)劃必須涵蓋整個轄域。遏制城市發(fā)展和減少處女地消耗的嚴格規(guī)則，以及對可持續(xù)性的一般政治意識正在指導制定當?shù)赝恋乩靡?guī)劃。經(jīng)地方議會批準后，土地使用規(guī)劃（通常期限設為15年）對所有的土地所有者和公共利益相關(guān)者采取的發(fā)展措施進行指導和約束。土地使用規(guī)劃沒有戰(zhàn)略性城市發(fā)展計劃的特征，而是告知私人和公共土地所有者其土地用途（住房、混合土地使用、工業(yè)用地、公園等）。顯然，如果不支持市中心混合土地利用發(fā)展，不推廣有效的公共交通，就不能嚴格控制城市發(fā)展。

除了指導區(qū)域基礎(chǔ)設施建設，保護自然環(huán)境發(fā)展外，防止城市擴張也是區(qū)域規(guī)劃的主要目標之一。盡管不存在自上而下的規(guī)劃，但當?shù)赝恋乩糜媱澲械目臻g土地利用規(guī)范不能與區(qū)域規(guī)劃中的規(guī)范相矛盾。鑒于德國要求相互協(xié)調(diào)規(guī)劃目標一反當前的規(guī)劃原則，區(qū)域規(guī)劃部門必須與地方政府達成共識。

在20世紀的最后幾十年中，德國城市的城市發(fā)展和城鎮(zhèn)擴張主要由私人開發(fā)商和房屋建筑商以及公共部門（公共住房協(xié)會和住房合作社）完成。僅在最近幾年，國際開發(fā)商才進入德國的住房市場。上述情況、綠色行動團體和媒體的交流能力以及人們對可持續(xù)發(fā)展的普遍意識，是城市外圍擴張得到相對良好的控制的原因。

圖3 / Figure 3平衡的城市系統(tǒng)A Balanced Urban System

《敏感、溫和或細致的城市重建》（Behutsame Stadterneuerung）：一直到20世紀70年代末，德國的城市重建重點在于拆除破舊的城市社區(qū)，并用現(xiàn)代建筑取而代之。地方政府本著開發(fā)商精神，以實踐的方法在20世紀80年代被廢除，取而代之的是更加以人為本的城市重建方法。其轉(zhuǎn)折點是柏林的68名學生組織的革命，隨后，出現(xiàn)了非法占用，并且柏林國際建筑展（IBA）在1974～1978年嘗試改變方法并證明其社會和經(jīng)濟上的有效性和合法性。在柏林克羅伊茨貝格的示范項目制定時并應用了12項細致的城市重建原則，表明以市民為主導的重建方法比開發(fā)商主導的城市重建更加合理。這種方法的主要原則包括早期信息收集和與居民的公開交流、如何維護建筑物、保持地區(qū)的特征、建筑物對現(xiàn)代要求的合理調(diào)整、緩慢的實施過程、逐步改善附近的公共服務以及新形式的轉(zhuǎn)型管理。這種方法得到廣泛傳播，多年來成為德國各地城市重建的模板。

社交城市（Soziale Stadt），名為“具有特殊發(fā)展需求的城市區(qū)——社會一體化城市”的聯(lián)邦城市發(fā)展計劃解決了被忽視的城市地區(qū)的社會問題和貧困問題。該計劃于1999年由德國政府發(fā)起，旨在促進與社區(qū)相關(guān)的整合戰(zhàn)略。啟動和參與該計劃取得成功的領(lǐng)域主要在市政府中建立了中級水平的有效現(xiàn)場社區(qū)管理的地區(qū)。事實證明，社區(qū)管理對于鼓勵啟動和參與計劃至關(guān)重要——基層專家一直以來的支持以及現(xiàn)場辦公室的設立是建立溝通、信任關(guān)系和參與者網(wǎng)絡不可或缺的先決條件。

可持續(xù)城市發(fā)展：德國很重視資源保護和可持續(xù)的城市發(fā)展，其根本原因包括德國人的本性是深深扎根于自然，綠色政黨的存在和政治認可度（其在整個德國政府的所有層級都參與政治），致力于并積極投身于可持續(xù)發(fā)展的活躍公民社會，對土地利用規(guī)劃和分區(qū)的強有力城市控制監(jiān)管以及德國工業(yè)對開發(fā)和出口環(huán)境技術(shù)的促進作用。決定退出核能生產(chǎn)并轉(zhuǎn)向可再生（主要是太陽能和風能）能源是該國面向未來的環(huán)境政策的結(jié)果之一。其他更明顯的推論是城市中的許多（可持續(xù)性維度起著至關(guān)重要的作用的）區(qū)域，在許多城市都可以找到相關(guān)的例子，弗萊堡和蒂賓根是最突出、最常見的例子。

重新統(tǒng)一后改建軍事基地：1990年，由于德國重新統(tǒng)一，俄羅斯、美國、英國、法國、加拿大、比利時、東德和西德在德國的軍事力量大大減少。在很短的時間內(nèi)，這些軍隊的數(shù)量從大約800,000人減少到大約200,000人。其結(jié)果是許多軍營、機場和其他軍事場所閑置，可用于新用途。聯(lián)邦政府的房地產(chǎn)機關(guān)——這片土地的合法所有者，鼓勵地方政府提出改造這些場所的想法。根據(jù)涉及公民和當?shù)乩嫦嚓P(guān)者的預定程序和原則，許多地方政府啟動了新的公共或公私合作項目，將這些場所變成了經(jīng)濟適用房區(qū)（例如奧格斯堡謝里登公園、海德堡、菲爾特、班貝格）或其他功能用地以及作為大學，如呂內(nèi)堡大學校園。

IBA方法：德國城市政策的一個成功特征是IBA綜合城市發(fā)展方法。IBA是Internationale Bauausstellung（國際建筑展）的首字母縮寫，雖然其范圍不僅包括創(chuàng)新建筑的展覽。受到達姆施塔特（1901年）和斯圖加特（1927年）舉辦的現(xiàn)代建筑展覽，以及在巴黎和芝加哥舉辦的更早的世界博覽會啟發(fā)，1957年IBA在柏林啟動，以展示應如何構(gòu)思和實施重建工作以面向未來的城市發(fā)展。在柏林的IBA（1984～1987年）已經(jīng)把克羅伊茨貝格（Kreuzberg）這一城市重建區(qū)域的單一建筑概念擴展到更加綜合的社區(qū)發(fā)展概念。國際上備受贊譽的魯爾IBA埃姆舍公園成為一個區(qū)域性活動地點，可以在這里重新設想衰落的工業(yè)區(qū)，并展示該地區(qū)的工業(yè)遺產(chǎn)如何得到保護并被重新用作城市創(chuàng)造力的中心[5]。從那時起，啟動IBA已經(jīng)成為當?shù)匾?guī)劃師愿望清單上一個備受推崇的項目。他們了解到，只有地方或次區(qū)域?qū)用娴拿襟w報道事件才能在地方對應的州一級層面為綜合城市發(fā)展提供政治支持和財政承諾。與此同時，更多的城市和地區(qū)（包括漢堡、巴塞爾和維也納以及薩克森—安哈爾特和圖林根）正在利用這種方法進行創(chuàng)新的城市和區(qū)域發(fā)展。

市中心的行人專用區(qū)和城市有軌電車的復興：德國的一些大城市和大多數(shù)中型城市逐漸限制私家車進入市中心區(qū)域。起初，在商業(yè)社區(qū)、員工和市中心居民的質(zhì)疑中，該政策很快成為提高多功能市中心吸引力的主流方法。與在地下結(jié)構(gòu)中提供公共和私人停車場以及改善公共交通可達性和頻率的措施相比，該政策大大提高了城市質(zhì)量。這項政策的成功與德國有軌電車的復興密切相關(guān)。在大多數(shù)德國城市，有軌電車經(jīng)歷了引人注意的復興。在德國的大多數(shù)大城市，密集的有軌電車網(wǎng)絡是公共交通的主干（即使一些城市已經(jīng)建成了幾條地鐵線路）。雖然住宅區(qū)的密度相對較低，但有軌電車是更加經(jīng)濟的公共交通方式。越來越多的城市也通過將速度限制在30 km/h來緩解住宅區(qū)的交通。這些措施不僅提高了兒童和老年人的安全，而且有助于實現(xiàn)更加可持續(xù)的城市發(fā)展。

我們要讓村莊更加美麗（Unser Dorf muss sch?ner werden）：在德國鄉(xiāng)村都可以看到反映了特定地區(qū)文化和身份認同的村莊。通常這些村莊密集地分布在白色或紅色的教堂塔樓周圍。村莊里的私人農(nóng)舍布置了美麗的鮮花裝飾，這些村莊是農(nóng)村居民引以為豪的“Heimat”（家鄉(xiāng)），他們享受農(nóng)村地區(qū)普遍較高的生活質(zhì)量。這些村莊的物理轉(zhuǎn)型和擴張很大程度上受到規(guī)劃和建設監(jiān)管的控制。此外，還出臺了政策以提高村民對傳統(tǒng)、房屋建筑工藝和建筑美感的認識。自1961年以來，德國正在努力強化農(nóng)村身份認同和提高農(nóng)村生活質(zhì)量。根據(jù)略有改寫的口號“Unser Dorf hat Zukunft”（我們的村莊有未來），德國的鄉(xiāng)村正在全國范圍內(nèi)爭當年度最美麗和最面向未來的村莊。此次競賽由德國農(nóng)業(yè)部發(fā)起，旨在提高村莊設計質(zhì)量意識、增強自信心、促進鄉(xiāng)村旅游并鼓勵村社團聯(lián)合行動，加強社區(qū)發(fā)展。自2007年以來，該競賽的重點是阻止農(nóng)村村莊持續(xù)衰退這一特殊挑戰(zhàn)，村莊的衰退是由于農(nóng)業(yè)老齡化、結(jié)構(gòu)變化、外遷和公共服務減少導致的。為此目的，已經(jīng)采取措施來維持公共服務和穩(wěn)定農(nóng)村地區(qū)。在一些風景更優(yōu)美的地區(qū)（例如巴伐利亞州、勃蘭登堡州、梅克倫堡—前波莫瑞州、石勒蘇益格—荷爾斯泰因州或萊茵河、摩澤爾河和易北河谷），失去了主要經(jīng)濟功能的村莊已經(jīng)成為更富裕的第二任業(yè)主最愛的目標。在這些地區(qū)，都市人投資傳統(tǒng)房屋，在周末和節(jié)假日放松身心。這種農(nóng)村住宅高檔化雖然能夠保護文化遺產(chǎn)，但并不能阻止經(jīng)濟逐漸衰退。

3 了解德國的城市發(fā)展和城市政策

我們必須謹慎看待上面簡要概述的德國規(guī)劃成就，這些成就可能無法完全適用于德國所有地區(qū)。相關(guān)工作20世紀取得了一些成就，而這些成就在經(jīng)濟危機和對國際和民粹主義挑戰(zhàn)的政治反應的壓力下正在逐漸削弱。例如，在21世紀的第二個十年期間，來自非洲和中東的規(guī)劃之外的移民流入對當?shù)亟?jīng)濟適用房市場產(chǎn)生了很大影響。

德國的城市和區(qū)域規(guī)劃也面臨著諸多挑戰(zhàn)，例如人口老齡化的影響，對移民的包容，大城市缺乏經(jīng)濟適用房，農(nóng)村地區(qū)公共和私人服務的減少，大城市地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的集中及其對勞動力流動的影響，家族企業(yè)的逐漸衰落，數(shù)字化的后果，特別是電子購物的影響和消費者偏好的變化以及對傳統(tǒng)商業(yè)和貿(mào)易商不斷增長的物流服務。需要另寫一篇文章才能對這些挑戰(zhàn)進行全面的分析。然而，有許多德語書籍描述了這些挑戰(zhàn)[20]。只有在考慮到該國更廣泛的規(guī)劃背景時，才能理解德國城市（和區(qū)域）規(guī)劃取得的所有上述“成功”。更廣泛的背景能夠解釋所有國家的規(guī)劃成功與失敗。以下12組敘述旨在深入了解上述成功故事所基于的背景前提條件。

3.1 聯(lián)邦制和多層次治理

德國是一個聯(lián)邦國家，該國基于舊的憲法傳統(tǒng)（該憲法在1949年由“基本法”更新），以包括3個城邦（柏林、漢堡和不來梅）在內(nèi)的16個聯(lián)邦州的強大文化和經(jīng)濟區(qū)域主義為特點。聯(lián)邦制度是延續(xù)了一千年的封建國家和強大城邦國家的遺產(chǎn)。這些國家的邊界經(jīng)常變化。1945年以后，盟軍對西德Laender（聯(lián)邦州）施加了邊界變化，此后一直維持至今。這些國家得到部分重組，但也終結(jié)了。普魯士被故意分割成碎片，以此廢除了德國“帝國”權(quán)力的象征。一塊名為北萊茵—威斯特法倫的新土地得以創(chuàng)建，這是德國人口最多的州。將萊茵河畔城市（波恩、科隆、杜塞爾多夫）與魯爾（德國的工業(yè)中心）、東威斯特伐利亞和南威斯特伐利亞的鄉(xiāng)村地區(qū)相結(jié)合，名為萊茵蘭-普法爾茨的新土地誕生。此外，在1952年，一次人民公投結(jié)果決定把之前的州巴登和符騰堡合并。1990年，在統(tǒng)一后，另外5個新的聯(lián)邦州（勃蘭登堡州、梅克倫堡—前波莫瑞州、薩克森—安哈爾特州、薩克森州和圖林根州）從前德意志民主共和國的歷史省份發(fā)展而來。這16個地區(qū)的規(guī)模、人口和功能強度差異很大。出于政治原因，迄今為止，為鞏固領(lǐng)土、減少州數(shù)量以及將較小的聯(lián)邦州合并為更大的領(lǐng)土單位而進行的若干政治努力已經(jīng)失敗。區(qū)域傳統(tǒng)和區(qū)域文化身份認同比行政效力標準更強大。

德國的規(guī)劃和決策是在三級政府中進行的：聯(lián)邦一級、聯(lián)邦州一級以及地方政府（城市和縣）一級。聯(lián)邦一級的空間規(guī)劃并不十分強大。聯(lián)邦空間規(guī)劃的責任經(jīng)常在部門間轉(zhuǎn)移。原因包括對空間規(guī)劃的政治興趣低，缺乏指導該國空間規(guī)劃的工具，以及政策領(lǐng)域沒有項目實施預算這一事實，除了有一小筆預算用于研究、溝通和試點項目以探索新政策走廊的緊迫性。按照憲法規(guī)定的原則，聯(lián)邦空間規(guī)劃的總體目標是在德國各地保證和維持平等的生活條件（gleichwertige Lebensbedingungen）。然而，市場主導的經(jīng)濟發(fā)展政策不斷忽視這一目標（這些政策正在應對數(shù)字化全球化的挑戰(zhàn)，并有利于提高大城市地區(qū)的競爭力）。

除了負責更新聯(lián)邦規(guī)劃立法外，責任部門最重要的成果是監(jiān)督聯(lián)邦空間規(guī)劃報告（Raumordnungsbericht），該報告每隔幾年出版一次，令人遺憾的是僅以德文出版。本報告是根據(jù)德國聯(lián)邦建筑、城市和空間規(guī)劃研究院（BBSR）提供的全面空間相關(guān)信息編制的。本報告提供了該國空間發(fā)展的最佳概況，是聯(lián)邦和聯(lián)邦州級所有行業(yè)部門空間相關(guān)信息的重要來源。

德國憲法賦予了聯(lián)邦州許多權(quán)力。聯(lián)邦州在文化事務上擁有完全的自主權(quán)。沒有任何聯(lián)邦政府的文化部門可以對聯(lián)邦州施加權(quán)力。除此之外，聯(lián)邦州還負責教育和高等教育（少數(shù)例外，如兩所軍事大學或德國行政科學大學）。根據(jù)聯(lián)邦立法，空間、區(qū)域和城市發(fā)展由各自的聯(lián)邦州部門指導，而這些部門又反過來負責監(jiān)督地方政府。聯(lián)盟和聯(lián)邦州部門負責空間規(guī)劃的常設會議一年中會對空間政策進行若干協(xié)調(diào)。幾十年前，當基礎(chǔ)設施規(guī)劃（特別是高速公路和鐵路線）在政治議程中占據(jù)重要位置時，聯(lián)邦州一級的空間規(guī)劃（區(qū)域規(guī)劃，更近期的是國家規(guī)劃）在德國達到了鼎盛時期。北萊茵威斯特伐利亞和巴伐利亞以其高效的州發(fā)展規(guī)劃而聞名。近年來，更多的行政控制職能取代了積極行動的發(fā)展職能。州政府發(fā)布的州發(fā)展報告（Landesent wicklungsprogramme）是平衡可持續(xù)發(fā)展和保護環(huán)境的目標目錄，其中包括區(qū)域—地方合作實施聯(lián)邦州政府計劃的指導方針。

3.2 地方自治政府的權(quán)力

作為公民自由的表達方式，地方自治政府在德國有著悠久的傳統(tǒng)，可以追溯到賦予城鎮(zhèn)特權(quán)，以使其擺脫封建農(nóng)奴制：“Stadtluft macht frei”（城市空氣讓人自由）。在中世紀，自由城市擁有很大的權(quán)力。這些城市作為貿(mào)易和手工業(yè)中心，舉辦市場和集市，并建立城市網(wǎng)絡，以促進政治獨立和促進貿(mào)易。1808年出臺的市政條例保障了德國城市的自治。雖然由于歷史原因，市政憲法因州而異，但是全國各地的地方行政實踐基本相同。每個社區(qū)都自行管理所有地方事務，只受該地區(qū)法律的控制。這些事務包括城市規(guī)劃、當?shù)毓步煌?、地方道路建設、電力、水和天然氣、公共（經(jīng)濟適用）住房、廢物處置、公共安全建筑、公立小學和中學的維護、劇院、博物館、醫(yī)院、體育設施、公共浴場、成人教育以及社會福利和移民融合。如何為所有這些當?shù)仨椖刻峁┏渥阗Y金一直是政治討論的中心（見第6和第8節(jié)）。地方政府實施聯(lián)邦和州法律。地方政府是國家最小的政治實體，其獨立和民主的運作是政府和社會自由和正義的先決條件。

一般而言，地方議會中不同政黨的聯(lián)盟討論和決定地方發(fā)展事務。由當?shù)刈h會選出的市長對如何處理當?shù)厥聞掌鸬街匾饔?。除市長和地方議會外，其他有影響力的利益相關(guān)者還有當?shù)鼗虻貐^(qū)的商會及貿(mào)易和手工業(yè)商會、城市公用事業(yè)公司、教會代表、當?shù)谺UND（Bund Umwelt und Naturschutz Deutschland（德國環(huán)境及自然保護聯(lián)盟））和當?shù)氐墓种C構(gòu)。地方自治使所有公民都有機會發(fā)揮自己的作用并產(chǎn)生控制性影響。公眾參與機制已經(jīng)確立。公民社會是強大的地方行動者。有爭議的大型基礎(chǔ)設施建筑和標志性建筑經(jīng)常引發(fā)地方政治沖突。

在聯(lián)邦法律法規(guī)（Bundesbaugesetzbuch，BauGB）范圍內(nèi)，地方一級的城市發(fā)展以土地使用規(guī)劃、分區(qū)（Fl?chennutzungsplanung）和詳細的建筑法規(guī)（Bauleitplanung）為指導。城市和規(guī)劃部門來負責規(guī)劃、控制土地使用和發(fā)放建筑許可證。這些部門聘請規(guī)劃師為公務員，規(guī)劃師一般需要在從空間規(guī)劃、城市發(fā)展甚至建筑學專業(yè)取得研究生學位后通過國家城市規(guī)劃師考試。多年來，填補這些職位的更多是在大學規(guī)劃院系接受培訓的規(guī)劃師，而不是建筑師—城市規(guī)劃師。較小的城鎮(zhèn)將規(guī)劃任務委托給規(guī)劃顧問。當?shù)亟?jīng)濟的利益相關(guān)者對與當?shù)匾?guī)劃和建設過程相關(guān)官僚主義（繁文縟節(jié)）的增加有諸多抱怨。事實上，獲得建筑許可證是一個繁瑣的過程。建筑商必須遵守從安全法規(guī)到可持續(xù)規(guī)范的大量法規(guī)。

所有德國城市也分為兩個市民協(xié)會，一個針對大城市（Deutscher St?dtetag），一個針對小城市和縣（St?dte-und Gemeindebund）。這兩個由會員費資助的協(xié)會都是維護州和聯(lián)邦一級地方自治理念的監(jiān)督機構(gòu)。德國建筑文化（Baukultur）基金會致力于促進城市和縣的建筑和城市設計質(zhì)量。

3.3 均衡的城市體系

一系列原因?qū)е碌聡某鞘畜w系非常平衡，主要包括無數(shù)封建領(lǐng)土的城市發(fā)展史、自治精神、有關(guān)平衡區(qū)域發(fā)展的憲法相互作用。與法國、英國、奧地利和匈牙利形成鮮明對比的是，德國的城市體系并不是由大都市主導的。這源于其兩千年的城市歷史。羅馬人在德國建立了第一批城市（如特里爾、施派爾、科隆、雷根斯堡）作為殖民地據(jù)點。后來在中世紀，位于貿(mào)易路線十字路口的其他城市興起，這些城市成為了貿(mào)易樞紐中心（如法蘭克福、紐倫堡、漢堡、呂貝克、萊比錫、不萊梅）或教會權(quán)力中心（如奧格斯堡、班貝格和沃爾姆斯）。封建帝王建立了新的居住城市（如卡爾斯魯厄、曼海姆、慕尼黑、波茨坦和德累斯頓），并在這些地方建立了新的大學。19世紀的工業(yè)化導致小城鎮(zhèn)或農(nóng)村工業(yè)村發(fā)展成為大型工業(yè)城市（如埃森、波鴻、杜伊斯堡、哈勒、開姆尼茨）。第二次世界大戰(zhàn)后，新的工業(yè)城市在沃爾夫斯堡、薩爾茨吉特、施韋特和艾森胡滕施塔特發(fā)展。每個聯(lián)邦州都由一個作為該地區(qū)政治、行政和經(jīng)濟中心的城市管理。這表明，幾個世紀以來，全國各地都發(fā)展了廣泛的具有鮮明地方特色的大中城市。11,000個地方政府容納了大部分德國人口。自治政府的傳統(tǒng)阻礙了地方政治家合并小地方政府，建立更大的行政實體，以提高發(fā)展效率。

一般而言，城市和農(nóng)村地區(qū)的宜居性沒有太大差異。城市和農(nóng)村都設有中小學、學院和高等教育機構(gòu)，還有醫(yī)院和其他公共服務以及銀行。鑒于該國人口密度高，30min或50km之內(nèi)就可以獲取大多數(shù)服務。對服務的制度質(zhì)量進行排名不是德國關(guān)注的問題。生活在較大城市或較小城鎮(zhèn)基于個人選擇決定，這些選擇可能與家庭傳統(tǒng)、住房偏好、工作選擇、娛樂機會、環(huán)境條件和對汽車的依賴以及是否能親近自然有關(guān)。州政策和法規(guī)負責保障各州的服務質(zhì)量大致相等。聯(lián)邦州政府遵循中心地理論的原則，支持在州內(nèi)所有地區(qū)提供公共和私人服務。

德國大多數(shù)地區(qū)和城鎮(zhèn)為高素質(zhì)勞動力以及半熟練和非熟練勞動力提供廣泛的就業(yè)機會。家族企業(yè)的傳統(tǒng)（見第7節(jié)）和完善的雙重教育制度（見第8節(jié)）是相對平衡的區(qū)域勞動力市場的支柱。農(nóng)業(yè)仍然掌握在家庭農(nóng)場的手中。工業(yè)化農(nóng)業(yè)逐步增加，雖然尚未在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中占據(jù)主導地位。

注釋

Notes

1 www.bbsr.bund.de/BBSR/EN/ The portal of the federal German Research Institute of Urban and Regional Planning.

2 www.arl-net.de > Grundri? der Raumordnung und Raumentwicklung. Compendium of Spatial Planning (in German).

3 www.staedtetag.de > The portal of the German Association of Cities.

4 www.tatsachen-ueber-deutschland.de/en, Facts about Germany. The portal with up-to-date statistics, facts and information about Germany.

5 www.denkmalschutz.de.

6 www.shop.arl-net.de/media/direct/pdf/ssd_7.pdf.