王國振，卜崇峰，馮 偉

(1.中國科學(xué)院/水利部 水土保持研究所，陜西 楊凌 712100；2.西北農(nóng)林科技大學(xué) 水土保持研究所，陜西 楊凌 712100; 3.水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100053)

2006年，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)批復(fù)(國函〔2006〕10號)的精神，國家發(fā)改委、水利部啟動實施了丹江口庫區(qū)及上游水土保持工程(簡稱“丹治”工程)。2012年國務(wù)院以國函〔2012〕50號文件批復(fù)了《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃》，建立了由國家發(fā)展改革委、南水北調(diào)辦牽頭，河南、湖北、陜西三省人民政府和有關(guān)部門參加的部際聯(lián)席會議機制。

《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃》的實施，實現(xiàn)了南水北調(diào)中線工程2014年汛后如期保質(zhì)通水，取得了階段性成果。已經(jīng)實施的兩期(一期2007—2010年，二期2012—2015年)的“丹治”水保工程，是否發(fā)揮了水土流失有效控制、水質(zhì)情況顯著提高、水土資源高效利用、生態(tài)環(huán)境明顯改善、群眾脫貧致富等預(yù)期目標，要回答這個問題亟待開展科學(xué)的效果評估工作。2015年中國國際工程咨詢公司對“丹治”工程進行了較系統(tǒng)的評估，但是沒有提出一套具體的評估指標體系及相應(yīng)指標的獲取方法，評估結(jié)果存在條理不清、可靠性低等問題。為此，本課題針對“丹治”工程的特點和要求，結(jié)合對已有評估工作的系統(tǒng)分析和全面把握，構(gòu)建了適合庫區(qū)的水土保持工程實施效果評估指標體系，旨在為進一步加強國家水土保持重點工程建設(shè)管理，不斷提高項目決策水平和投資效益提供技術(shù)支撐。

1 數(shù)據(jù)獲取與分析方法

本部分的分析數(shù)據(jù)來源于中國知網(wǎng)(CNKI)，以特定術(shù)語“水土保持效果評估”“水土保持效益評價”作為主題詞進行檢索，剔除無效數(shù)據(jù)后，最后篩選整理出2007—2017年包括30個研究機構(gòu)和202名作者的120篇文獻，采用文件管理軟件EndNote進行數(shù)據(jù)分析，根據(jù)不同學(xué)者提出的重點工程效果評估指標、水土保持效益評價指標，合并意義相同但表述稍有差異的評價指標，并運用SPSS軟件通過聚類分析(表1)篩選出“最常用”“常用”“較常用”指標，這些出現(xiàn)頻率高的指標反映了我國學(xué)者對效果評估、效益評價的共性認識。

表1 聚類分析向量示意

注：表中數(shù)字1反映指標Vi存在于文獻j中，0反映指標Vi不存在于文獻j中。

2 水土保持工程的評估指標分析

水土保持工程評估大體經(jīng)歷了效益評價和效果評估兩個階段。效益評價工作主要針對小流域和一些小規(guī)模點狀治理工程，評價內(nèi)容主要包括生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益，這類工作強調(diào)水保工程帶來的直接效益；效果評估工作主要針對諸多大規(guī)模的國家重點工程開展，評估內(nèi)容除效益指標外，還包括工程建設(shè)、工程管理等多個方面，這類工作不僅關(guān)注水保工程的效益發(fā)揮，還強調(diào)項目的組織和執(zhí)行情況，評估內(nèi)容更加全面，評估結(jié)論具有更好的實踐指導(dǎo)意義。

2.1 水土保持工程實施效果評估指標體系

最近20年來，國內(nèi)外學(xué)者對水土保持工程評估開展了許多探索工作。為全面了解評估工作的研究現(xiàn)狀，通過文獻分析法，從研究工作角度對評估工作進行一個總體的梳理和了解。文獻分析表明，已有研究大多關(guān)注小流域及小規(guī)模水保工程的效益評價，也取得了非常多的可借鑒成果。針對諸多國家重點水保工程的實施效果評價研究，相關(guān)的工作不僅起步晚且數(shù)量少。查閱有限的研究文獻，對已有水保工程實施效果評估研究進展總結(jié)如下。

(1)“長治“項目評估指標。1988年經(jīng)國務(wù)院批準將長江上游列為全國水土保持重點防治區(qū)，1989年在金沙江下游及畢節(jié)地區(qū)、嘉陵江中下游、隴南陜南地區(qū)和三峽庫區(qū)4片首批啟動實施長江上游水土保持重點防治工程(以下簡稱“長治”工程)?！伴L治”工程堅持以大流域為依托，以小流域為單元，以解決群眾生產(chǎn)生活實際問題為著力點，以保護修復(fù)為主，以生態(tài)效益為主，結(jié)合經(jīng)濟效益，兼顧社會效益，實現(xiàn)水土流失標本兼治[1]?；诖酥笇?dǎo)思想和原則，“長治”工程評估時涉及了生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益、工程建設(shè)管理情況等4個方面的23項指標。

(2)黃土高原世行項目評估指標。陜西省黃土高原水土保持世行貸款二期項目從1999年12月開始實施，2001年8月對原定項目實施方案做了適當調(diào)整。經(jīng)過6年的艱苦努力，完成水土流失治理面積121 551.26 hm2，占計劃任務(wù)的101.72%。昔日的窮山惡水，如今已逐漸變得山綠、水清、人富，并逐步走上了人與自然和諧相處的可持續(xù)發(fā)展之路，被世行和水利部譽為生態(tài)和扶貧的樣板項目[2]。

基于項目目標、要求，黃土高原世行項目共涉及土壤性質(zhì)改善、基本農(nóng)田增產(chǎn)、土地利用率、建設(shè)任務(wù)完成情況、還貸能力等29項指標。

(3)革命老區(qū)項目績效評價指標。國家水土保持重點建設(shè)工程(革命老區(qū)項目)，自1983年開始已連續(xù)實施四期。2013年，水利部、財政部啟動新一期工程，進一步擴大了實施范圍和規(guī)模，計劃治理面積為6 570 km2，至2015年，中央財政已累計安排補助資金54億元。

設(shè)計評價框架時，評價小組確定相關(guān)性、效率、效果、可持續(xù)性四個維度為評價準則。圍繞四個評價維度，選定了包含項目目標與國家和地區(qū)水土保持戰(zhàn)略的吻合度、治理水土流失面積按計劃完成率、預(yù)計流域植被覆蓋率變化量、項目管護主體是否落實等總計25項指標的架構(gòu)。通過對已有重點工程相關(guān)文獻的梳理發(fā)現(xiàn)，評估既包含了生態(tài)、經(jīng)濟、社會方面的指標，反映了工程帶來的直接效益，也包含了工程建設(shè)、工程管理等方面的指標，評估較全面。但也存在一些問題，如某些指標的名稱不規(guī)范、一些相關(guān)指標沒有合并顯得冗余等問題，為我們接下來的工作提供前車之鑒。通過對已有重點工程指標體系研究工作的分析、歸納、聚類分析，我們發(fā)現(xiàn)已有重點工程實施效果評估常用的指標包括14項(表2)。

表2 重點工程實施效果評估常用的14項指標

上述分析表明，“長治”項目共涉及23項指標，黃土高原世行項目共涉及29項指標，革命老區(qū)項目共涉及25項指標。通過歸納總結(jié)，已有重點工程實施效果評估常用指標體系包含2個部分(效益評估、工程建設(shè)管理)，其中效益評估部分常用指標為10個，工程建設(shè)管理常用指標為4個。存在問題較明顯，如指標的選取不全面，不能全面反映項目區(qū)情況，指標名稱、分類不規(guī)范等。

建設(shè)管理類指標多與工程實施情況有關(guān)，具有很好的通用性，可以為“丹治”工程指標體系構(gòu)建提供直接參考。經(jīng)歸納總結(jié)認為，已有重點工程評估常用的10項效益指標也同樣具有很好的普適性，但效益評價指標因項目區(qū)獨有特色而有差異，且效益評價又是重點工程實施效果評估指標體系的重要組成部分，因此有必要對效益評價工作進行系統(tǒng)分析、梳理，為構(gòu)建更加科學(xué)、合理的重點工程實施效果評估指標體系奠定基礎(chǔ)。

2.2 水土保持工程效益評價指標體系

水土保持效益評價指標主要包括生態(tài)、經(jīng)濟、社會三大方面。針對三大效益，趙建民等對2007年以前的文獻進行了回顧，總結(jié)發(fā)現(xiàn)常見水土保持效益評價有67個指標，并通過聚類分析提出13個最為常用的評價指標(表3)[3]。

表3 13個水土保持效益評價常用指標

但相關(guān)專家也指出，隨著社會發(fā)展階段、環(huán)境訴求目標的不同，有關(guān)污染物排放、水質(zhì)狀況、大氣質(zhì)量等其他指標也應(yīng)被納入水土保持效益評價指標體系中。

2007年以來，許多學(xué)者以諸多小流域為研究對象，對水土保持工程效益評價進行了探討。不少學(xué)者因地制宜地結(jié)合項目區(qū)實際情況選用適當指標對項目區(qū)水土保持工程實施效益進行了客觀、科學(xué)評價[4-12]。由于不同作者建立評價體系的出發(fā)點和目的不同，所以不同評價內(nèi)容簡繁、評價指標選取有較大差異，通過聚類分析篩選出常用指標9項(表4)，這些指標反映了我國學(xué)者對水土保持綜合效益的共性認識。

表4 9個最常用的水土保持效益評價指標

通過對比發(fā)現(xiàn)，相對于趙建民等提出的13個最為常用的指標，表4中的9項指標更側(cè)重于生態(tài)效益和社會效益的評價，像資金產(chǎn)投比、投資回收期等經(jīng)濟指標逐漸被弱化或不再作為效益評估的指標。

這9項效益指標與已有重點工程常用效益指標相比，兩者高度契合的有蓄水能力、保土能力、植被覆蓋率、糧食增產(chǎn)、人均純收入等指標，再次證實部分水土保持效益評價指標具有很好的普適性，也反映了我國學(xué)者對水土保持效益評價的共性認識，為“丹治”工程效益評價部分指標體系選取提供有力支撐。依據(jù)之前國家重點工程指標體系構(gòu)建的4個模塊及其暴露出的問題，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了“丹治”工程指標體系。

3 “丹治”工程實施效果評估指標體系構(gòu)建

3.1 研究區(qū)概況

“丹治”工程區(qū)地處秦巴土石山區(qū)腹地，地薄坡陡，水土流失嚴重。特別是汛期洪水攜帶大量泥沙和坡面物質(zhì)進入漢江，對丹江口庫區(qū)水源保護形成了潛在威脅。項目區(qū)覆蓋漢江、丹江兩條河流,人口居住相對集中,人類活動頻繁，對水源水質(zhì)及周邊環(huán)境污染量增大，如不重點保護和防治，將直接影響進入丹江口水庫水質(zhì)(圖1)。

圖1 研究區(qū)地理位置

“丹治”工程是我國的一項重大工程，在該地區(qū)實施水土保持重點防治工程建設(shè)，不但可以有效地控制水土流失、攔截大量泥沙，保護和有效利用土地資源，改善生態(tài)環(huán)境，促進當?shù)厝罕娒撠氈赂?而且能夠保證丹江口庫區(qū)水源的水質(zhì)安全及數(shù)量，滿足南水北調(diào)中線工程調(diào)水的需求，為下游地區(qū)多輸送安全的水資源。

3.2 指標體系構(gòu)建原則及方法

基于對已有效益評價和評估研究進展的系統(tǒng)分析、總結(jié)，針對“丹治”工程項目區(qū)特點，考慮針對性、全面性、實用性、可操作性四大原則，依據(jù)指標選取原則及三大效益指標內(nèi)涵的闡述，借鑒之前學(xué)者的研究成果和《水土保持綜合治理效益計算方法》(GB/T 15774—2008)[13]中的評價指標，采用聚類分析法及專家選取法，構(gòu)建了具有“丹治”工程特色的指標體系。

3.3 指標體系構(gòu)建結(jié)果

在資料收集、典型調(diào)查和專家咨詢研討的基礎(chǔ)上，按照指標選取原則，最終確定了“丹治”工程實施效果評估指標體系，共包括26項指標(表5)。

表5 “丹治”工程實施效果評估指標體系

“丹治”工程是國家水土保持重點工程指標體系的一個重要案例，其中的工程建設(shè)情況、建設(shè)管理情況指標是重點工程考核方案要求的；由于項目多在貧困山區(qū)，經(jīng)果林及坡改梯等工程可以增加農(nóng)民的收入，因此土地利用結(jié)構(gòu)變化、經(jīng)果林增收、土地利用變化被列入評估范圍；“多輸水，輸好水”是工程的主要目的，較少土壤N、P、K流失量是保證水質(zhì)的關(guān)鍵所在，該指標正是依據(jù)項目區(qū)特色選取的；其余效益指標反映了專家學(xué)者的共性認識。

4 討論與結(jié)論

4.1 效果評估與效益評價指標體系研究現(xiàn)狀

已有重點工程效果評估包括常用指標14項，其中包含10項效益類指標和4項建設(shè)管理類指標，這些指標不僅關(guān)注水保工程的效益發(fā)揮，還強調(diào)項目的組織和執(zhí)行情況。其中，“長治”項目評估從社會、經(jīng)濟、生態(tài)、工程建設(shè)管理4個方面進行，共涉及23項指標；黃土高原世行項目從實施效果、社會、經(jīng)濟、生態(tài)、保土、保水效益5個方面進行了評估，共涉及29項指標；革命老區(qū)項目評估則從相關(guān)性、效率性、效果性、可持續(xù)性4個方面開展，共涉及25項指標。2007年以來開展的效益評價工作，基本是從生態(tài)、經(jīng)濟、社會三方面入手，最常用的指標包括9項，生態(tài)效益逐漸被重視。

4.2 “丹治”工程實施效果評估指標體系構(gòu)建

針對“丹治”工程保證水質(zhì)的目標和“多攔沙，輸好水”的特點，結(jié)合已有研究成果，經(jīng)過專家咨詢論證，最終確定了“丹治”工程實施效果評估指標體系共26項指標。其中，工程建設(shè)情況包含7項指標、三大效益部分包括13項指標、建設(shè)管理情況包含6項指標。后續(xù)將采用這些指標探討“丹治”工程是否發(fā)揮了“多攔沙、多輸水、輸好水”的顯著生態(tài)效益。