周華

國有資產(chǎn)屬于國家所有，亦即全民所有，是全體人民共同的寶貴財富。在國有資產(chǎn)的管理上，國務(wù)院代表國家行使權(quán)力;人民作為真正的所有者，享有充分意義上的監(jiān)督權(quán)，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會正是人民行使國家權(quán)力的機關(guān)。國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況是國有資產(chǎn)全民所有的實際體現(xiàn)，而其從制度建立到貫徹實行，亦是人民行使監(jiān)督權(quán)的不斷深入。

立標(biāo)準(zhǔn)、作依據(jù)的制度建立

2017年11月20日，習(xí)近平總書記主持召開十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議，會議提出“建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度”，并審議通過了《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟烦龔娬{(diào)國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的重要意義，明確其指導(dǎo)思想和基本原則外，更列明了國務(wù)院報告的方式及重點、全國人大常委會審議的程序和重點以及二者的組織保障。如此即闡明了對報告和審議雙方的要求，是對國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的全面推進(jìn)和具體部署。

國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度是對黨的十八屆三中全會關(guān)于加強人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的貫徹落實，亦是對十九大強調(diào)加強國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的有力回應(yīng)。而其最終得以成功落地，亦歸因于我國當(dāng)前已具備建立和實行國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的基礎(chǔ)。具體工作層面，經(jīng)過國務(wù)院及全國人大常委會多年來的持續(xù)努力，我國國有資產(chǎn)管理水平穩(wěn)步提升、監(jiān)督力度明顯加大。作為審議方的全國人大常委會不斷強化自身國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，多次赴各地調(diào)研國有資產(chǎn)管理情況、多番聽取國務(wù)院專項報告并審議。作為報告方的國務(wù)院則逐步加強國有資產(chǎn)管理，在助力產(chǎn)權(quán)明晰、理順管理機制、鞏固基礎(chǔ)工作等方面取得了長足的發(fā)展。應(yīng)習(xí)近平同志在十九大報告中提出的“加強對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)”，國務(wù)院新組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，前者即主要負(fù)責(zé)各類自然資源的確權(quán)登記、有償使用以及合理開發(fā)利用等，為開展國有自然資源的統(tǒng)計和報告提供了極大的便利。

法律建設(shè)層面，我國以《企業(yè)國有資產(chǎn)法》《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》為龍頭，以國務(wù)院國資委、財政部等部委制定公布的規(guī)章和規(guī)范性文件為主要內(nèi)容的國有資產(chǎn)監(jiān)管法律體系已經(jīng)基本形成，為我國建立和實行國務(wù)院報告國有資產(chǎn)管理情況制度創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。

從綜合性規(guī)定來看，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理于法有據(jù)，建立報告制度有法可依。

一是企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管立法日趨完善。早在2003年，國務(wù)院即頒布《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，為建立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制保駕護(hù)航，該條例于2011年進(jìn)行修訂。2008年，全國人大常委會通過《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，其專章論及國有資產(chǎn)監(jiān)督，并于第六十三條規(guī)定，各級人民代表大會常務(wù)委員會通過聽取和審議本級人民政府履行出資人職責(zé)的情況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理情況的專項工作報告。前者屬行政法規(guī)，不涉及金融企業(yè)，后者則為基本法律，將金融企業(yè)納入，由此企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管實現(xiàn)了立法位階和規(guī)制范圍上的升級，且首度以法律形式明確了國有資產(chǎn)管理情況的報告制度。金融企業(yè)監(jiān)管則不僅適用前述《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，同時亦受《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融類法律法規(guī)中特別規(guī)定的規(guī)制。

二是國有自然資源保護(hù)和利用制度初步建立。宏觀層面，自然資源保護(hù)已經(jīng)寫入根本大法，《憲法》于總綱中強調(diào)了自然資源的所有權(quán)性質(zhì)以及國家保障自然資源的合理利用，《節(jié)約能源法》將資源節(jié)約定位為基本國策，《刑法》更將破壞性采礦、盜采濫伐林木等嚴(yán)重破壞自然資源的行為入罪。微觀層面，為杜絕開發(fā)利用資源時的亂采濫挖等現(xiàn)象，避免自然資源的嚴(yán)重浪費及破壞，我國逐步在各單行立法中明確自然資源的保護(hù)，并開始實行自然資源的有償利用，《草原法》《森林法》《土地管理法》等就保護(hù)措施進(jìn)行了具體規(guī)定，列明了限制性及禁止性行為，《礦產(chǎn)資源法》《水法》《野生動物法》等以法律形式規(guī)定了有償使用制度，國務(wù)院則對土地資源使用的有償出讓及轉(zhuǎn)往以及漁業(yè)資源增值保護(hù)費等進(jìn)行了專門規(guī)定。

三是行政事業(yè)性單位國有資產(chǎn)監(jiān)管不斷規(guī)范，財政部先后發(fā)布《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等規(guī)章文件對其予以明確。

從具體性規(guī)定來看，國有資產(chǎn)監(jiān)管的配套制度已然建立且逐步完善。

一是國有資本經(jīng)營預(yù)算制度初步建立，人大預(yù)算審查制度不斷發(fā)展。針對中央文件提出的建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的要求，2005年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，國有資本預(yù)算經(jīng)營由此進(jìn)入實施階段，國家開始以所有者身份依法正式收取國有資本收益。2014年，《預(yù)算法》進(jìn)行修訂，從法律上確定了四本預(yù)算組成的全口徑預(yù)算體系、明確了五級預(yù)算的層級體系、細(xì)化了預(yù)算公開的具體事項等;在人大預(yù)算審查監(jiān)督方面，則強化了全過程監(jiān)督、完善了初步審查制度、明確了審查程序與重點、細(xì)化了對政府預(yù)算草案的要求，從而使得人大對預(yù)算審查的監(jiān)督不斷實化。

二是國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管等制度逐步完善。針對造成國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重的產(chǎn)權(quán)交易和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，國資委、財政部先后于2003年和2016年發(fā)布《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（2017年廢止）及《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，2009年出臺《金融企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，旨在為企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)增資以及企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為建立規(guī)范細(xì)則，明確監(jiān)督管理及法律責(zé)任。此外，配套制度還包括就企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記發(fā)布登記管理辦法及實施細(xì)則、就行政事業(yè)單位制定資產(chǎn)清查核實管理辦法及處置管理辦法等。

聚合力、破難題的首次報告

2018年10月24日，十三屆全國人大常委會第六次會議舉行第二次全體會議，其中一項引人注目的重要內(nèi)容即為審議國務(wù)院關(guān)于2017 年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告，這改變了以往國資委單就企業(yè)資產(chǎn)管理情況進(jìn)行報告的傳統(tǒng)模式，是國務(wù)院首次向全國人大常委會全面性地報告國有資產(chǎn)管理情況，被媒體廣泛譽為“全口徑、全覆蓋的曬家底”，標(biāo)志著我國國務(wù)院報告國有資產(chǎn)管理情況制度正式進(jìn)入實行層面。

整體觀之，此次報告無論形式抑或內(nèi)容上均依照《意見》執(zhí)行。報告形式上，采取了綜合報告與專項報告并舉、自主報告與委托報告擇一、書面報告和口頭報告相結(jié)合的方式。

一是綜合報告與專項報告并舉。根據(jù)《意見》提出的“國務(wù)院關(guān)于國有資產(chǎn)管理情況的年度報告采取綜合報告和專項報告相結(jié)合的方式”，本次會議上國務(wù)院提交了兩個報告，分別為2017年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告和關(guān)于2017年度金融企業(yè)國有資產(chǎn)的專項報告。

二是自主報告與委托報告擇一。根據(jù)《意見》精神，國務(wù)院在是否自主報告上有選擇空間，可以由國務(wù)院負(fù)責(zé)同志自主進(jìn)行報告，也可以委托有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志報告，而本次會議上關(guān)于金融企業(yè)國有資產(chǎn)的專項報告即選取了委托報告的方式，由財政部長劉昆接受國務(wù)院委托進(jìn)行報告。

三是書面報告與口頭報告并舉?！兑庖姟犯鶕?jù)所屬年份在每屆全國人大常委會任期內(nèi)的不同，對書面報告和口頭報告的要求亦有所不同，若屬于屆末年份，國務(wù)院須向全國人大常委會提交書面綜合報告并口頭報告;但若屬其他年份，則在提交書面綜合報告的同時就一個專項情況進(jìn)行口頭報告。2018年是本屆全國人大常委會任期的起始年，顯然并非屆末年份，故而本次會議上國務(wù)院關(guān)于2017年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告是以書面形式提交全國人大常委會審議，而就金融企業(yè)國有資產(chǎn)的管理情況則進(jìn)行了口頭報告。

報告內(nèi)容上相較于以往國資委的報告亦有大幅度的拓展深化。在國務(wù)院關(guān)于2017年國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告中，對于國有資產(chǎn)總體情況和管理工作的陳述從過往的僅限于企業(yè)國有資產(chǎn)，擴(kuò)展到包含企業(yè)國有資產(chǎn)、金融企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源四個類目，且都匯總中央和地方情況，分項列明數(shù)據(jù)措施。這種模式的采用，正是來源于《意見》中國有資產(chǎn)涵蓋“企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、金融企業(yè)國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源等”的指導(dǎo)性陳述。而在報告各類國有資產(chǎn)的具體情況上，亦根據(jù)《意見》所提出“突出報告重點”的要求，針對資產(chǎn)性質(zhì)和管理目標(biāo)，確定了報告重點。對于企業(yè)國有資產(chǎn)和金融企業(yè)國有資產(chǎn)，統(tǒng)計了二者的資產(chǎn)總額、負(fù)債總額、資本及權(quán)益總額、境外資產(chǎn)等，行政事業(yè)性單位資產(chǎn)主要涉及資產(chǎn)總額、負(fù)債總額和凈資產(chǎn)統(tǒng)計，國有自然資源方面則集中于國有土地面積、內(nèi)水領(lǐng)海面積以及天然氣剩余技術(shù)可采儲量的統(tǒng)計。對于無法歸入四類的文物，則進(jìn)行了單列。

而在報告體例上，本次國務(wù)院報告進(jìn)行了第一次有益嘗試。關(guān)于國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告采取了三段式的體例結(jié)構(gòu)，第一部分論及國有資產(chǎn)總體情況的匯總，涵蓋范圍廣、涉及數(shù)據(jù)翔實;第二部分對國有資產(chǎn)的管理工作進(jìn)行了回顧總結(jié)，充分肯定了既有國有資產(chǎn)管理體制改革的成效;最后對下一步工作進(jìn)行了總體規(guī)劃和部署安排，體現(xiàn)了新時代新發(fā)展的理念。前二者均依照四類國有資產(chǎn)分類展開。關(guān)于金融企業(yè)國有資產(chǎn)管理情況的專項報告亦采取了類似體例，稍有不同的是將綜合報告中的第二部分管理工作和改革成效予以拆分，呈四段式分布。

盡管我國國有資產(chǎn)種類多、范圍大且管理分散、數(shù)據(jù)薄弱，但財政部牽頭依舊在短期內(nèi)保質(zhì)保量地完成了報告，在工作機制上依靠的是縱橫合力，充分體現(xiàn)了國務(wù)院及其部委間的協(xié)調(diào)配合、中央地方各級人民政府的上下貫通。國有資產(chǎn)報告部際協(xié)調(diào)機制是為橫向之力，財政部聯(lián)同自然資源部、人民銀行、審計署、國資委、統(tǒng)計局等部門和單位多次召開會議，成立國有資產(chǎn)報告部際協(xié)調(diào)機制，促進(jìn)中央各部門間的協(xié)同合作，實現(xiàn)國有資產(chǎn)報告工作的整體推進(jìn)。

中央地方聯(lián)動機制是為縱向之力，年初，財政部向各地方、各中央單位印發(fā)特急函《關(guān)于開展2018年國有資產(chǎn)報告工作有關(guān)事項的通知》，開啟國有資產(chǎn)報告機制的上下聯(lián)動。年中，組織召開全國財政廳（局）負(fù)責(zé)人座談會和全國財政金融工作會議，對國有資產(chǎn)年度報告工作進(jìn)行具體部署。同時開展相關(guān)各類報表及報告編報培訓(xùn)工作，確保國有資產(chǎn)年度報告的嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)與規(guī)范。年末，則在匯總各方提交的企業(yè)國有資產(chǎn)管理情況基礎(chǔ)上，充分征求意見建議，并最終完成報告的撰寫。

常態(tài)化、規(guī)范化的發(fā)展思路

國務(wù)院向全國人大常委會就國有資產(chǎn)管理情況所作的首次報告，使得2018年成為貫徹落實國務(wù)院報告國有資產(chǎn)管理情況制度的開局之年。這一步的邁出是艱辛的，更是具有開創(chuàng)意義的。本次報告過后，地方各級政府迅速作出回應(yīng)，2018年11月至12月間，湖南、遼寧、甘肅等地先后召開會議，進(jìn)行了省政府向本級人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的首次嘗試，而其編制的綜合報告與國務(wù)院綜合報告在體例模式上如出一轍。為了更系統(tǒng)全面地反映國有資產(chǎn)管理情況，提升和加強監(jiān)管實效，也為給地方各級政府提供更為科學(xué)合理的藍(lán)本，未來國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度應(yīng)當(dāng)順勢而為，謀求常態(tài)化、規(guī)范化發(fā)展模式。

首先，應(yīng)補充完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的法律體系。誠然，我國涉及國有資產(chǎn)監(jiān)管的法律體系已基本形成，但其中仍不可避免地存在諸多不盡合理、涵蓋有限之處，有待進(jìn)一步補充和完善。目前涉及國有資產(chǎn)監(jiān)管的立法主要集中于國有企業(yè)，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的頒布將法律位階從行政法規(guī)上升到基本法律，調(diào)整范圍從排除金融機構(gòu)國有資產(chǎn)到將其涵蓋。但涉及行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的立法《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》等仍停留在由財政部頒發(fā)的部委規(guī)章層面，對此亟待逐步將其予以提升，現(xiàn)階段可先由國務(wù)院訂立行政法規(guī)，之后再視條件制定法律，循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)。自然資源的監(jiān)管方面，盡管國務(wù)院機構(gòu)改革中已經(jīng)新組建了集中管理的自然資源部，但法律層面顯然還未能跟上，目前我國涉及自然資源監(jiān)管的立法存在明顯的碎片化，基本都散見于《水法》《草原法》《土地管理法》等單行立法中，缺乏對自然資源監(jiān)管進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定的基本法律，而《憲法》雖為統(tǒng)一立法，卻因法律屬性的限制只能做原則性規(guī)定，無法就具體規(guī)則予以深入和細(xì)化。因此，制定系統(tǒng)性、統(tǒng)一性的“自然資源基本法”迫在眉睫，以此為自然資源部的集中監(jiān)管提供明確的法律依據(jù)，而關(guān)于自然資源的確權(quán)和登記，亦急需統(tǒng)一辦法和標(biāo)準(zhǔn)的出臺。在金融企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)管上，同樣面臨著加快制定國有金融資本管理條例、建立國有金融資本統(tǒng)一出資人制度的現(xiàn)實需求。即使是在日臻成熟的企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管立法上，依然存在大量的立、改、廢、釋工作有待完成，如企業(yè)國有資產(chǎn)流失條例的制定、企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督規(guī)定的修訂和完善等。