熊淑娥

災(zāi)害主要是指由暴風(fēng)、臺(tái)風(fēng)、暴雨、暴雪、洪水、地震、海嘯、火山噴發(fā)及其他異常現(xiàn)象或大規(guī)?；馂?zāi)和爆炸等引起的，對(duì)人類(lèi)生命、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境造成破壞的現(xiàn)象或過(guò)程。日本是災(zāi)害大國(guó)，地震、海嘯、臺(tái)風(fēng)和暴雨等自然災(zāi)害頻發(fā)，嚴(yán)重影響日本人的正常生活和社會(huì)秩序。面對(duì)災(zāi)害的多發(fā)性和嚴(yán)重性，日本政府于1961年制定的《災(zāi)害對(duì)策基本法》，為開(kāi)展災(zāi)害治理確立了基本法律框架。根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》第9條第2款規(guī)定，內(nèi)閣府自1963年開(kāi)始發(fā)布《防災(zāi)白皮書(shū)》，截止2018年，《防災(zāi)白皮書(shū)》已經(jīng)累計(jì)發(fā)布56版。作為年度報(bào)告書(shū)，政府每年向國(guó)會(huì)報(bào)告上一年度防災(zāi)減災(zāi)政策實(shí)施情況和下一年度防災(zāi)減災(zāi)計(jì)劃，《防災(zāi)白皮書(shū)》為了解日本災(zāi)害治理綜合體系以及最新動(dòng)向等內(nèi)容提供了重要途徑。

2018年6月12日，內(nèi)閣府公布了2018年版《防災(zāi)白皮書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《白皮書(shū)》）。從體例結(jié)構(gòu)上看，2018年版《白皮書(shū)》與往年保持一致，由“專(zhuān)題報(bào)告”“2017日本的防災(zāi)政策”“2016年度防災(zāi)概況”“2018年度防災(zāi)計(jì)劃”和“附屬資料”五部分組成。其中，“專(zhuān)題報(bào)告”的主題是“氣象災(zāi)害的威脅：以九州北部暴雨災(zāi)害為中心”，對(duì)2017年9月5日至6日九州北部暴雨災(zāi)害發(fā)生后的受災(zāi)情況、中央和地方政府展開(kāi)救災(zāi)活動(dòng)的詳細(xì)過(guò)程進(jìn)行記錄，體現(xiàn)了日本政府的年度關(guān)注重點(diǎn)；“日本的防災(zāi)政策”全面介紹了2017年日本政府對(duì)防災(zāi)活動(dòng)、防災(zāi)體制、特大災(zāi)害應(yīng)對(duì)、國(guó)際防災(zāi)合作以及核災(zāi)害對(duì)策的政策理念、原則和成就；“2016年度防災(zāi)概況”和“2018年度防災(zāi)計(jì)劃”均包括法律制度、科學(xué)研究、災(zāi)害預(yù)防、國(guó)土保護(hù)和災(zāi)害復(fù)興四個(gè)部分，區(qū)別在于前者是2016年度已經(jīng)實(shí)施的項(xiàng)目及相應(yīng)的預(yù)算決算額度，后者是2018年度即將實(shí)施的項(xiàng)目及相應(yīng)的預(yù)算額度；“附屬資料”包括日本主要自然災(zāi)害、法律制度、防災(zāi)體制、預(yù)算等統(tǒng)計(jì)資料。

需要指出的是，日本的“災(zāi)害治理”概念中將“防災(zāi)、減災(zāi)”作為重要內(nèi)容，因?yàn)橄鳒p災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)防災(zāi)害發(fā)生比抗災(zāi)和救災(zāi)更能降低社會(huì)損失，日本政府上下重視災(zāi)害預(yù)防的原因也在于此。同時(shí)，“防災(zāi)”的對(duì)象除了自然災(zāi)害，還包括核災(zāi)害等。

一、日本災(zāi)害治理的最新動(dòng)向

（一）重點(diǎn)治理洪水災(zāi)害

在當(dāng)前全球氣候變暖的背景下，世界各地的氣象災(zāi)害頻發(fā)、重發(fā)趨勢(shì)明顯。根據(jù)世界氣象組織（WMO）測(cè)算，2017年世界各地災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失創(chuàng)下3,200億美元的歷史紀(jì)錄。[1]2017年世界平均氣溫比1918-2010年間平均值高出0.38攝氏度，是自1891年有觀測(cè)以來(lái)的第三高值。2017年世界陸地年降水量比1981-2010年間平均值高出49毫米，其中北半球高出54毫米、南半球高出37毫米。降水引發(fā)的洪水災(zāi)害在2017年世界氣象災(zāi)害中尤為突出，8月印度洪水和泥石流造成1200多人死亡，西非塞拉利昂共和國(guó)洪水、泥石流和塌方造成900多人遇難和失蹤。

2017年日本一共經(jīng)歷27次臺(tái)風(fēng)，全年降水量激增。2017年7月5日至6日，日本九州北部經(jīng)歷持續(xù)暴雨，有些地方的總降水量甚至超過(guò)500毫米。福岡縣朝倉(cāng)市24小時(shí)內(nèi)降水量達(dá)到545.5毫米，大分縣日田市達(dá)到370.0毫米，分別刷新了兩地觀測(cè)史上的最高紀(jì)錄。暴雨造成40人遇難、2人下落不明，1,600棟房屋損毀，水電、公路、鐵路中斷，超過(guò)2,000人不得不轉(zhuǎn)移避難。這次暴雨災(zāi)害是集合暴雨、洪水、泥石流的典型綜合水災(zāi)，造成嚴(yán)重災(zāi)害的原因主要包括：第一，強(qiáng)降雨引發(fā)大量高蓋度斜坡群滑，誘發(fā)泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，大量洪水、泥沙和山木等匯入河道，造成河道堵塞，附近房屋迅速浸水，人員困在房屋內(nèi)無(wú)法及時(shí)避難；第二，此次嚴(yán)重受災(zāi)地區(qū)的河流不在日本國(guó)土交通省的管理范圍之內(nèi)，加上財(cái)政預(yù)算原因，日常沒(méi)有做好應(yīng)對(duì)重大水災(zāi)的充分準(zhǔn)備，加劇了災(zāi)害損失；第三，氣象情報(bào)高度專(zhuān)業(yè)和過(guò)度細(xì)化，如“大雨特別警報(bào)”“預(yù)計(jì)發(fā)布警報(bào)的災(zāi)害信息”“泥石流災(zāi)害警戒信息”“某某河水泛濫危險(xiǎn)信息”等，[2]專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)過(guò)多、過(guò)于分散的信息對(duì)于普通人來(lái)說(shuō)難以理解，無(wú)法做出準(zhǔn)確及時(shí)的判斷。九州北部暴雨災(zāi)害的一個(gè)顯著特征是遇難者多發(fā)生在“室內(nèi)”，這與死者生前沒(méi)有及時(shí)離開(kāi)房屋避難有直接關(guān)系。

在全球氣候變暖、世界各地氣溫上升的情況下，作為以溫帶和亞熱帶季風(fēng)氣候?yàn)橹鞯娜毡?，夏季炎熱、容易發(fā)生臺(tái)風(fēng)暴雨，近年來(lái)日本水災(zāi)問(wèn)題日趨嚴(yán)峻。2014年8月廣島爆發(fā)泥石流災(zāi)害，包括由暴雨引發(fā)的泥石流災(zāi)害在內(nèi)全國(guó)水災(zāi)損失金額大約為2,900億日元，在過(guò)去10年間排在第6位。[3]2015年關(guān)東及東北地區(qū)遭遇暴雨，全國(guó)水災(zāi)損失金額約為3,900億日元，在過(guò)去10年間列第3位。[4]2016年10號(hào)臺(tái)風(fēng)獅子山（Lionrock）登陸東北地區(qū)，全國(guó)水災(zāi)受損金額達(dá)到4,660億日元，在過(guò)去10年間排在第2位。[5]2017年九州北部爆發(fā)暴雨，全國(guó)水災(zāi)損失金額約為5,310億日元，在過(guò)去10年間排在第2位，僅次于2011年“3·11大地震”。其中福岡縣、大分縣和秋田縣的受害金額分別創(chuàng)下自1961年統(tǒng)計(jì)以來(lái)的最高值。[6]特別是2017年，日本47個(gè)都道府縣都爆發(fā)泥石流災(zāi)害，全國(guó)一共發(fā)生1,514起災(zāi)害，比上一年增加1.4%，受害居民戶(hù)數(shù)達(dá)到701戶(hù)，兩者均創(chuàng)下過(guò)去10年新高。

根據(jù)日本國(guó)土交通省初步估算，截至2018年9月18日，2018年7月西日本洪水災(zāi)害已經(jīng)造成損失總額約為1.094萬(wàn)億日元，這是1961年水災(zāi)統(tǒng)計(jì)調(diào)查以來(lái)受損規(guī)模最大的一次，超過(guò)了1976年76號(hào)臺(tái)風(fēng)造成的8,884億日元損失。另外，還造成223人遇難、8人下落不明，20,663棟房屋損毀、29,766棟房屋灌水，262,322戶(hù)家庭遭遇停水，915,849戶(hù)家庭、20,007,849人接到緊急避難指示。防衛(wèi)省出動(dòng)33,100名自衛(wèi)隊(duì)員和28艘艦船、38架飛機(jī)參與救助。消防廳共派出23個(gè)縣的14,000名消防員和239飛機(jī)參與災(zāi)害救援。[7]巨大洪水災(zāi)害不僅嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉ睿樗l(fā)的泥石流造成高速公路、鐵路中斷，交通運(yùn)輸因此受阻。最近5年日本的洪水及泥石流災(zāi)害呈現(xiàn)水災(zāi)規(guī)模越來(lái)越大、受災(zāi)范圍越來(lái)越廣、造成的經(jīng)濟(jì)損失逐年上升的特點(diǎn)，日本面臨水災(zāi)治理形勢(shì)越發(fā)嚴(yán)峻。為此，日本從多方面開(kāi)展洪水災(zāi)害治理。

首先，政府全面支援洪水災(zāi)害治理。以2017年九州北部暴雨災(zāi)害為例，政府在災(zāi)害發(fā)生前的7月3日就迅速召開(kāi)“防災(zāi)相關(guān)省廳災(zāi)害警戒會(huì)議”，共享情報(bào)信息和對(duì)策，防災(zāi)擔(dān)當(dāng)相小此木八郎通過(guò)內(nèi)閣府網(wǎng)頁(yè)、推特等呼吁國(guó)民積極重視確保自身生命安全。災(zāi)害發(fā)生后政府立即召開(kāi)相關(guān)閣僚會(huì)議和“防災(zāi)相關(guān)省廳災(zāi)害警戒會(huì)議”，7月6日向?yàn)?zāi)區(qū)派遣政府調(diào)查團(tuán)，12日安倍晉三首相視察災(zāi)區(qū)，在一線(xiàn)指揮搶險(xiǎn)救災(zāi)。日本政府將這次暴雨災(zāi)害認(rèn)定為“特大災(zāi)害”，為增加救災(zāi)投入提高國(guó)庫(kù)補(bǔ)助率。為緩解受災(zāi)自治體對(duì)財(cái)政的擔(dān)憂(yōu)，早在8月8日內(nèi)閣決議正式通過(guò)之前，7月21日政府就對(duì)外表示計(jì)劃將本次災(zāi)害認(rèn)定為“特大災(zāi)害”，以便國(guó)土交通省的緊急派遣對(duì)策派遣隊(duì)（Technical Emergency Control Force，TEC-FORCE）、農(nóng)林水產(chǎn)省的農(nóng)業(yè)農(nóng)村災(zāi)害緊急派遣隊(duì)“水土里災(zāi)害派遣隊(duì)”前往災(zāi)區(qū)進(jìn)行技術(shù)支援。此外，政府還提供無(wú)人機(jī)、航拍等手段掌握受災(zāi)情況，全面支援受災(zāi)自治體迅速開(kāi)展災(zāi)情調(diào)查。

其次，各省廳分別出臺(tái)洪水災(zāi)害治理措施。2017年8月8日，農(nóng)林水產(chǎn)省公布了《對(duì)2017年梅雨期暴風(fēng)雨引發(fā)的農(nóng)林水產(chǎn)相關(guān)損失支援政策》，派遣農(nóng)林水產(chǎn)省職員前往災(zāi)區(qū)進(jìn)行技術(shù)支援，核定災(zāi)害等。國(guó)土交通省制定了《九州北部緊急治水對(duì)策項(xiàng)目》，計(jì)劃5年內(nèi)開(kāi)展河流治理等水防項(xiàng)目，提高治水能力，減少災(zāi)害損失。并且在對(duì)全國(guó)中小河流實(shí)施緊急檢查的基礎(chǔ)上開(kāi)展“中小河流緊急治水對(duì)策項(xiàng)目”，計(jì)劃3年內(nèi)在所有中小河流設(shè)置高效圍堵泥石流和漂流木的砂防堰堤,為減少房屋和重要設(shè)施灌水開(kāi)展河道清理,設(shè)置低成本的洪水專(zhuān)用水位計(jì)（危機(jī)管理型水位計(jì)）。林業(yè)廳也實(shí)施了《防止木材漂流災(zāi)害的緊急治山對(duì)策項(xiàng)目》，在全國(guó)1,203個(gè)地區(qū)設(shè)置防洪壩、砍伐不必要的木材，減少下流區(qū)域因木材漂流造成的損失。

第三，重視對(duì)洪水災(zāi)害治理的投資。2015年3月，聯(lián)合國(guó)防災(zāi)世界會(huì)議通過(guò)的《仙臺(tái)防災(zāi)減災(zāi)框架2015-2030》,確立了一項(xiàng)指導(dǎo)原則，即在掌握災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)基礎(chǔ)上，通過(guò)公共和民間投資應(yīng)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)，既可以減少對(duì)災(zāi)后應(yīng)急重建的經(jīng)費(fèi)依賴(lài)，也有利于可持續(xù)發(fā)展。從下圖可以看出，第二次世界大戰(zhàn)后日本每年風(fēng)災(zāi)、水災(zāi)的平均死亡人數(shù)與防洪壩建設(shè)數(shù)量呈反比關(guān)系，說(shuō)明對(duì)水防的投資有助于減少災(zāi)害帶來(lái)的人員死亡。

表1 戰(zhàn)后日本每年風(fēng)災(zāi)水災(zāi)平均死亡人數(shù)與防洪壩累計(jì)建設(shè)數(shù)量

此外，日本居民個(gè)人也出現(xiàn)了重視購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)降低水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)向。因?yàn)椴糠蛛U(xiǎn)種規(guī)定購(gòu)買(mǎi)人在遭遇海嘯災(zāi)害時(shí)可以從地震保險(xiǎn)中獲取賠付，遭遇洪水災(zāi)害則可以從火災(zāi)保險(xiǎn)中獲取水災(zāi)賠付，而水災(zāi)帶來(lái)的后發(fā)損失影響較大，一旦房屋被水淹沒(méi)損毀，維修和重建費(fèi)用數(shù)額相對(duì)較高，災(zāi)民僅僅依靠政府補(bǔ)貼和捐款往往不足以支付房屋重建的費(fèi)用。出于個(gè)人防災(zāi)的目的，日本人開(kāi)始積極自發(fā)購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，加入互助組織。

點(diǎn)線(xiàn)狀影響因子均具有擴(kuò)散性，其影響范圍不局限于本地塊的范圍內(nèi)，還對(duì)周邊的定級(jí)單元有著呈中心圓狀或平行線(xiàn)狀遞減影響。選取的因子中，土壤污染狀況、中心城鎮(zhèn)影響度、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)影響度、對(duì)外交通便利度四者為點(diǎn)狀影響因子。有田間道路、耕作距離和道路通達(dá)度三者為線(xiàn)狀影響因子。將所有定級(jí)單元圖斑的質(zhì)心作為代表點(diǎn)，點(diǎn)狀、線(xiàn)狀影響因子通過(guò)鄰域分析計(jì)算出各個(gè)影響距離，然后應(yīng)用于衰減法的計(jì)算。一般根據(jù)其因子的具體范圍選取指數(shù)衰減法或直線(xiàn)衰減法來(lái)確定其作用分值。

（二）提倡業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃

2011年“3·11”大地震導(dǎo)致一個(gè)汽車(chē)零部件工廠(chǎng)受損無(wú)法生產(chǎn)，繼而因?yàn)槿鄙倭悴考謱?dǎo)致整車(chē)生產(chǎn)線(xiàn)停產(chǎn)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)遭受重大考驗(yàn)。這一事件令日本認(rèn)識(shí)到災(zāi)害中供應(yīng)鏈保障的重要性，進(jìn)而開(kāi)始重視“業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃”(Business Continuity Plan,BCP)在災(zāi)害治理中的作用?！皹I(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃”，是一套基于業(yè)務(wù)運(yùn)行規(guī)律的管理體系和規(guī)章流程，使一個(gè)組織在面臨地震和洪水等自然災(zāi)害、傳染病、重大事故等突發(fā)事件面前，能夠在最短時(shí)間內(nèi)迅速反應(yīng)，以確保關(guān)鍵業(yè)務(wù)功能可持續(xù)的計(jì)劃?！皹I(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃”和災(zāi)害治理關(guān)系密切，災(zāi)害治理旨在保護(hù)組織成員的生命和財(cái)產(chǎn)安全，為了預(yù)防和減少災(zāi)害，需要考慮如地震、海嘯、洪水和山體滑坡等各類(lèi)災(zāi)害事件的風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)各類(lèi)災(zāi)害制定防災(zāi)計(jì)劃。相比之下，“業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃”是在組織遭遇重大突發(fā)事件后，以有限的資源保證持續(xù)生存的計(jì)劃，需要考慮每種措施的影響。

為了確保能在受災(zāi)情況下，最大程度保障組織的運(yùn)行能力，近年來(lái)日本政府大力提倡中央和地方行政機(jī)構(gòu)、私營(yíng)企業(yè)制定相關(guān)計(jì)劃。中央和地方政府制定計(jì)劃的目的是為了在災(zāi)害發(fā)生時(shí)可以繼續(xù)發(fā)揮行政機(jī)構(gòu)功能，私營(yíng)企業(yè)制定計(jì)劃的目的主要是保護(hù)企業(yè)重要營(yíng)運(yùn)過(guò)程不受重大災(zāi)難事故影響而中斷。日本政府地震調(diào)查委員會(huì)發(fā)布的資料顯示，日本30年內(nèi)首都圈直下型7.0級(jí)地震的發(fā)生概率為70%。2014年3月，日本內(nèi)閣決議通過(guò)《政府業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃（首都圈直下型地震對(duì)策）》，內(nèi)閣府據(jù)此對(duì)各省廳的BCP進(jìn)行評(píng)估。2017年9月和10月分別組織了“中央機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)所燃料供給模擬訓(xùn)練”和“在立川防災(zāi)基地周邊設(shè)置中央機(jī)構(gòu)災(zāi)害對(duì)策本部準(zhǔn)備訓(xùn)練”，確保首都圈發(fā)生地震時(shí)中央政府主要業(yè)務(wù)不受影響。

BCP也日益受到地方政府重視。根據(jù)日本內(nèi)閣府和總務(wù)省消防廳的調(diào)查，截止2017年6月1日，都道府縣制定BCP的比例為100%，市町村制定BCP的比例為64%，比上一次調(diào)查提高22%?？紤]到市町村在遇到重大災(zāi)害時(shí)難以獨(dú)立實(shí)現(xiàn)救災(zāi)任務(wù)，內(nèi)閣府在2017年3月制定《地方公共團(tuán)體接受災(zāi)害援助體制指針》，規(guī)定地方政府除了制定BCP，還有必要就如何接受?chē)?guó)家、私營(yíng)企業(yè)和自愿者團(tuán)體的災(zāi)害援助等制定計(jì)劃，以確保地方行政重點(diǎn)功能。

“3·11”大地震后，一些私營(yíng)企業(yè)將BCP作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略的重要組成部分，納入事業(yè)持續(xù)管理（Business Continuity Management,BCM）。在內(nèi)閣府制定的“國(guó)土恢復(fù)行動(dòng)計(jì)劃2017”中，提出在2020年前實(shí)現(xiàn)100%的大型企業(yè)和50%的中型企業(yè)制定BCP的目標(biāo)。2018年3月實(shí)施的“2017年度企業(yè)業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃及防災(zāi)活動(dòng)相關(guān)情況調(diào)查”中，已經(jīng)制定BCP的大企業(yè)占64.0%、中型企業(yè)占31.8%，正在制定的大企業(yè)占17.4%、中型企業(yè)占14.7%。大中型企業(yè)在回答為什么制定或計(jì)劃制定BCP問(wèn)題時(shí)，答案最多的是“為了預(yù)防近年來(lái)頻發(fā)的自然災(zāi)害”，其次是“過(guò)去有過(guò)受災(zāi)經(jīng)歷”，說(shuō)明私營(yíng)企業(yè)制定BCP具有明顯的防災(zāi)動(dòng)機(jī)。在回答B(yǎng)CP在災(zāi)害發(fā)生時(shí)是否能夠發(fā)揮作用時(shí)，認(rèn)為“可以發(fā)揮作用”的大企業(yè)占59.0%、中型企業(yè)占46.1%，認(rèn)為完全不起作用的大企業(yè)占1.4%、中型企業(yè)為0%，可見(jiàn)BCP在災(zāi)害治理中的效果受到大多數(shù)企業(yè)認(rèn)可。

對(duì)于企業(yè)而言，BCP的重要性在于：第一，可以減少災(zāi)害給企業(yè)帶來(lái)的沖擊。災(zāi)難或重大事故發(fā)生后個(gè)人和組織都會(huì)受到巨大沖擊，然而，管理者依然需要做出重要決定。如果企業(yè)提前制定BCP，可以減輕管理者的心理沖擊，做出適當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)決策，降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)損失。第二，切實(shí)履行企業(yè)在供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)中的職責(zé)。供應(yīng)鏈的維系事關(guān)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展，企業(yè)是其關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第三，幫助宣傳企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。企業(yè)可以把BCP作為企業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告的一部分對(duì)社會(huì)公開(kāi)展示，樹(shù)立良好的企業(yè)形象，有利于消除投資者對(duì)日本企業(yè)投資的風(fēng)險(xiǎn)顧慮。

（三）關(guān)照防災(zāi)弱勢(shì)群體

2016年8月21日，第10號(hào)臺(tái)風(fēng)“獅子山”途徑四國(guó)地區(qū)北上抵達(dá)關(guān)東地區(qū)，最終在東北巖手縣登陸。10號(hào)臺(tái)風(fēng)不僅是日本氣象廳從1951年開(kāi)始觀測(cè)以來(lái)首次觀測(cè)到從東北地區(qū)太平洋一側(cè)登陸的臺(tái)風(fēng)，而且在登陸后加速通過(guò)東北地區(qū)和日本海，形成了獨(dú)特的臺(tái)風(fēng)路徑。臺(tái)風(fēng)帶來(lái)的暴雨在短時(shí)間內(nèi)襲擊了東北和北海道地區(qū)，因臺(tái)風(fēng)死亡和下落不明者達(dá)到27人。其中，巖手縣巖泉町一家接收老年癡呆患者的養(yǎng)老院“樂(lè)樂(lè)”受到臺(tái)風(fēng)侵襲，入住的9名老人全部死亡。[8]

盡管政府及時(shí)發(fā)布了臺(tái)風(fēng)避難勸告，但是對(duì)于老年人而言，即使收到避難信息，僅僅依靠自身能力難以實(shí)現(xiàn)迅速避難。特別是對(duì)患有老年癡呆癥的人群而言，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)無(wú)法理解外界信息，只能在原地等待救援。如果救援力量不足或未能及時(shí)抵達(dá)，老年人很有可能遭遇事故。如何照顧和救助災(zāi)害事故中的弱勢(shì)群體問(wèn)題，引起了日本社會(huì)的重視。為此，日本政府在2017年修訂《防災(zāi)基本計(jì)劃》時(shí)，考慮到老年人群在防災(zāi)減災(zāi)中的困難，規(guī)定災(zāi)害發(fā)生時(shí)要明確避難對(duì)象，簡(jiǎn)化避難指示內(nèi)容。在發(fā)布避難指示時(shí)，針對(duì)不同人群發(fā)布單易懂的避難指示。針對(duì)需要支援的老年人群，在災(zāi)害預(yù)防和事前準(zhǔn)備階段制定援助名單，災(zāi)害發(fā)生后明確發(fā)布“避難指示（緊急）”和“避難準(zhǔn)備：老年人等開(kāi)始避難”的信息，指示老年人群以及相關(guān)人員幫助老年人迅速避難。

除了老年人群，日本近年關(guān)注的災(zāi)害弱勢(shì)群體還包括在日短暫逗留的外國(guó)人員。由于日本政府大力提倡“觀光立國(guó)”，訪(fǎng)日游客人數(shù)不斷攀升。外國(guó)游客在日期間，也有可能遭遇突發(fā)災(zāi)害。災(zāi)害發(fā)生時(shí)，外國(guó)游客可能會(huì)因?yàn)榇嬖谡Z(yǔ)言、地形和心理等障礙無(wú)法及時(shí)避難。如何有效引導(dǎo)外國(guó)游客避難和保障游客回國(guó)的交通等就成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

因?yàn)樾鼙拘芎托鼙境堑阮H受外國(guó)游客歡迎的熊本縣，在2016年4月14日晚上9點(diǎn)26分后發(fā)生地震，造成熊本城瞭望樓頂瓦片跌落，所幸沒(méi)有游客傷亡。但是，日本內(nèi)閣府工作小組報(bào)告指出，在發(fā)生嚴(yán)重地震災(zāi)害時(shí)如何引導(dǎo)外國(guó)游客迅速避難并保證游客及時(shí)回國(guó)是日本災(zāi)害治理需要面臨的新問(wèn)題。[9]根據(jù)2018年版《白皮書(shū)》數(shù)據(jù)，日本總務(wù)省為了促進(jìn)災(zāi)害發(fā)生時(shí)與在日本逗留外國(guó)人的溝通，2016年投入1.26億日元用于開(kāi)發(fā)多語(yǔ)言翻譯機(jī)器和翻譯應(yīng)用軟件。日本政府及地方自治體都加強(qiáng)了針對(duì)在日外國(guó)人的防災(zāi)引導(dǎo)工作，例如，在酒店前臺(tái)為外國(guó)游客提供多國(guó)語(yǔ)言的避難手冊(cè)，在地鐵、電車(chē)等公共場(chǎng)所為外國(guó)游客提供免費(fèi)無(wú)線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)，以便在災(zāi)害發(fā)生時(shí)及時(shí)發(fā)布災(zāi)害信息，并通過(guò)多國(guó)語(yǔ)言的避難廣播,切實(shí)做好防災(zāi)信息傳播，減少不必要的人員損失。

二、日本災(zāi)害治理的基本特點(diǎn)

（一）重視災(zāi)害立法工作

雖然日本重大災(zāi)害事故不斷，但是災(zāi)害應(yīng)急工作基本平穩(wěn)有序，首先得益于完備的法律制度保障。每當(dāng)遭遇重大災(zāi)害事故后，日本政府都迅速出臺(tái)災(zāi)害相關(guān)法律，并且根據(jù)實(shí)際情況不斷修訂和完善，從法律制度上保障災(zāi)害治理的有序進(jìn)行。1961年出臺(tái)的《災(zāi)害對(duì)策基本法》是日本災(zāi)害治理的基本法律，它的出臺(tái)源于1959年的伊勢(shì)灣臺(tái)風(fēng)災(zāi)害。臺(tái)風(fēng)中遇難和失蹤的人員多達(dá)5,098人，對(duì)戰(zhàn)后日本國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生重大影響。這部法律明確了中央和地方政府、國(guó)民等各主體的責(zé)任及義務(wù)。

1995年阪神大地震造成6,437人員傷亡和大量房屋受損。因?yàn)槿毡緦?shí)行土地私有制，房屋屬于居民私產(chǎn)，根據(jù)當(dāng)時(shí)法律在地震中受損的房屋無(wú)法獲得政府補(bǔ)助進(jìn)行維修，暴露了法律的局限性。對(duì)此，日本政府在1998年通過(guò)了《受災(zāi)居民生活重建援助法》，將向受災(zāi)居民發(fā)放部分住宅維修費(fèi)用納入法律，政府可以依法向受災(zāi)居民提供政府住房補(bǔ)貼。1999年9月30日，東京東北部的東海村發(fā)生了核臨界①“核臨界”是指核反應(yīng)釋放出中子，從而使核裂變反應(yīng)達(dá)到持續(xù)進(jìn)行連鎖反應(yīng)的狀態(tài)。事故，日本又出臺(tái)了《原子力災(zāi)害對(duì)策特別措置法》。2011年“3·11”大地震受害者達(dá)到19,689人，[10]當(dāng)年6月日本制定了《東日本大地震復(fù)興基本法》，專(zhuān)門(mén)設(shè)置復(fù)興廳，并且不斷修改《災(zāi)害對(duì)策基本法》?！稏|日本大地震復(fù)興基本法》的目標(biāo)不僅是“恢復(fù)重建”，還要在恢復(fù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)振興。

《災(zāi)害對(duì)策基本法》第34條第1款規(guī)定，由中央防災(zāi)會(huì)議制定的政府防災(zāi)政策基本計(jì)劃?！斗罏?zāi)基本計(jì)劃》根據(jù)災(zāi)害種類(lèi)制定相應(yīng)對(duì)策，按照時(shí)間順序分為災(zāi)害預(yù)防、事前準(zhǔn)備、災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策、災(zāi)害復(fù)興等內(nèi)容，明確了國(guó)家、地方自治體、市民等各主體的防災(zāi)責(zé)任及具體對(duì)策，是都道府縣和市町村政府編制防災(zāi)計(jì)劃的依據(jù)。自1963年6月制定以來(lái)，日本不斷根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、災(zāi)害和防災(zāi)需要的變化，修訂和完善《防災(zāi)基本計(jì)劃》，2017年4月的修訂，在于前一年的熊本地震和臺(tái)風(fēng)等給災(zāi)害治理提出了新問(wèn)題。熊本地震共造成228人遇難、2,753人受傷,[11]盡管各地政府設(shè)置了855個(gè)避難點(diǎn)為18.4萬(wàn)人提供避難，但是地震后出現(xiàn)了許多受災(zāi)居民沒(méi)有入住避難點(diǎn)而是睡在汽車(chē)中的新情況，還出現(xiàn)了政府沒(méi)能及時(shí)掌握避難點(diǎn)內(nèi)群眾需要和物資配送的情況。

對(duì)此，日本政府迅速應(yīng)對(duì)，在充分總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，于2019年4月修訂了《防災(zāi)基本計(jì)劃》，主要修訂內(nèi)容包括：第一，開(kāi)展針對(duì)性培訓(xùn)，提高地方自治體的防災(zāi)能力。要求對(duì)地方自治體首長(zhǎng)和干部職員實(shí)施防災(zāi)培訓(xùn)，而且在災(zāi)害發(fā)生后要根據(jù)地區(qū)和災(zāi)害特點(diǎn)派遣相關(guān)職員進(jìn)行災(zāi)害支援，切實(shí)提高行政組織的防災(zāi)能力。第二，導(dǎo)入最新的信息共享技術(shù)，官民共享防災(zāi)信息。日本政府提倡自助、共助和公助的防災(zāi)理念，強(qiáng)調(diào)居民個(gè)人、社區(qū)、企業(yè)、非營(yíng)利組織和政府共同參與防災(zāi)。不同防災(zāi)主體之間的信息不透明既可能影響救災(zāi)效率，也可能會(huì)錯(cuò)失救災(zāi)時(shí)機(jī)，在應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害時(shí)信息共享顯得尤為必要。為此，日本政府導(dǎo)入最新信息共享技術(shù)（Information and Communication Technology，ICT），制定了中央和地方政府、民間企業(yè)和組織之間共享信息的方法、時(shí)間等規(guī)則，并在此基礎(chǔ)上建立“災(zāi)害情報(bào)中心”。

針對(duì)近年頻繁爆發(fā)特大災(zāi)害，2017年12月21日中央防災(zāi)會(huì)議通過(guò)了在災(zāi)害平息1周內(nèi)對(duì)特大災(zāi)害進(jìn)行認(rèn)定的決定，以緩解受災(zāi)地方政府的財(cái)政緊張，順利開(kāi)展災(zāi)害復(fù)興工作。同時(shí)，中央防災(zāi)會(huì)議還通過(guò)了《特大地震和海嘯災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策處置方針》，制定政府應(yīng)對(duì)方針，確定特大災(zāi)害后1個(gè)月內(nèi)的應(yīng)對(duì)時(shí)間表；規(guī)定國(guó)土交通省的緊急災(zāi)害對(duì)策派遣隊(duì)對(duì)警察、消防和自衛(wèi)隊(duì)的救災(zāi)活動(dòng)進(jìn)行支援，劃分各防災(zāi)機(jī)構(gòu)的職責(zé)；明確接受海外支援資金、物質(zhì)和人員的相關(guān)規(guī)定。如上所述，每當(dāng)嚴(yán)重的臺(tái)風(fēng)、地震、核電等災(zāi)害爆發(fā)后，為保證搶險(xiǎn)救災(zāi)和災(zāi)后復(fù)興有法可依，日本政府都會(huì)迅速制定法律或修改相關(guān)法律，填補(bǔ)災(zāi)害立法空白，日本的災(zāi)害立法具有明顯的事后立法特征。

（二）推行全民防災(zāi)教育

日本政府強(qiáng)調(diào)自助、共助和公助協(xié)作的重要性，致力于提高每個(gè)人的防災(zāi)意識(shí)。消防、警察和自衛(wèi)隊(duì)是戰(zhàn)后日本專(zhuān)業(yè)災(zāi)害救援的三大組織，三者職能各有不同?！断澜M織法》第一條規(guī)定消防的任務(wù)是利用消防組織和人員保護(hù)國(guó)民生命、身體及財(cái)產(chǎn)不受火災(zāi)侵害，預(yù)防和消除水災(zāi)、火災(zāi)和地震等災(zāi)害，減少災(zāi)害損失和運(yùn)送災(zāi)害受傷人員?！毒旆ā返诙l規(guī)定警察的任務(wù)是保護(hù)個(gè)人生命、身體及財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、鎮(zhèn)壓及搜查犯罪，逮捕嫌疑人，管制交通及維持公共安全和秩序。2012年日本設(shè)立警察災(zāi)害派遣隊(duì)，負(fù)責(zé)收集情報(bào)、通信聯(lián)絡(luò)、引導(dǎo)避難、辨別移交遺體、搜救人員、維持治安和發(fā)布災(zāi)害信息等。搜索救援中的海事救援由國(guó)土交通省管轄的海上保安廳負(fù)責(zé)，山地救援由消防和警察聯(lián)合負(fù)責(zé)，必要時(shí)會(huì)請(qǐng)求自衛(wèi)隊(duì)協(xié)助搜救。此外，專(zhuān)門(mén)搶救傷員的災(zāi)害派遣醫(yī)療組同各防災(zāi)組織合作開(kāi)展醫(yī)療活動(dòng)。

但是，重大災(zāi)害發(fā)生后，受災(zāi)地區(qū)對(duì)消防、醫(yī)療救助、人員搜救和維持治安的公共服務(wù)需求急劇上升，而且災(zāi)害規(guī)模越大，公共救助服務(wù)越有可能無(wú)法滿(mǎn)足實(shí)際求援需求。1995年阪神大地震救援主體的調(diào)查結(jié)果顯示，34.9%的人依靠自救獲生、31.9%的人依靠家人獲救、28.1%的人依靠朋友和鄰居獲救，依靠救援隊(duì)獲救的僅有1.7%。阪神大地震后，日本社會(huì)開(kāi)始形成一種共識(shí)，即必須依靠本人和家人的力量來(lái)保障生命財(cái)產(chǎn)安全的“自助”，依靠鄰居互助及民間組織、志愿者團(tuán)體等力量互相幫助、共同進(jìn)行救助救援活動(dòng)的“共助”，和由國(guó)家、都道府縣、市町村、行政相關(guān)組織等公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)行救助救援活動(dòng)的“公助”必須協(xié)同一致，發(fā)揮合力，才能將災(zāi)害損失降低到最小范圍。[12]

阪神大地震以前，國(guó)家、地方自治體等的公共救助是《災(zāi)害對(duì)策法》的主要內(nèi)容，后來(lái)為了最大限度地減輕災(zāi)害損失，民間組織的“共助”和國(guó)民個(gè)人的“自助”也被納入法律中成為一種義務(wù)。此后，日本政府把應(yīng)對(duì)大規(guī)模災(zāi)害，提高國(guó)民在暴雨侵襲、火山爆發(fā)等災(zāi)害時(shí)的“自助”和“公助”意識(shí)當(dāng)成一項(xiàng)緊急任務(wù)，各個(gè)層面開(kāi)展不同活動(dòng)。2015年聯(lián)合國(guó)防災(zāi)世界會(huì)議發(fā)表了《仙臺(tái)防災(zāi)減災(zāi)框架2015-2030》，規(guī)定各國(guó)對(duì)開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)的市民、企業(yè)、志愿者、社區(qū)、學(xué)術(shù)界等相關(guān)組織和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。為此，由安倍晉三首相擔(dān)任會(huì)長(zhǎng)的中央防災(zāi)會(huì)議設(shè)立“防災(zāi)推進(jìn)國(guó)民會(huì)議”，以此為中心在全社會(huì)繼續(xù)開(kāi)展多項(xiàng)提高國(guó)民“自助”“公助”意識(shí)的防災(zāi)教育活動(dòng)。

2017年11月26-27日，“防災(zāi)推進(jìn)國(guó)民會(huì)議”與由不同防災(zāi)組織組成的“防災(zāi)推進(jìn)協(xié)議會(huì)”，在宮城縣仙臺(tái)市共同召開(kāi)了“防災(zāi)推進(jìn)國(guó)民大會(huì)2017”，大會(huì)的題目是“預(yù)防大規(guī)模災(zāi)害——共同協(xié)作全力防災(zāi)”，明確了推動(dòng)全民協(xié)作共同防災(zāi)的會(huì)議目標(biāo)。2017年12月8日，第3屆“防災(zāi)推進(jìn)國(guó)民會(huì)議”在首相官邸召開(kāi)，安倍首相代表主辦方致辭時(shí)表示“日本特別容易發(fā)生災(zāi)害，為了克服災(zāi)害，需要同廣大國(guó)民共享防災(zāi)減災(zāi)理念，全面提高國(guó)民防災(zāi)意識(shí)，必須保護(hù)每一個(gè)國(guó)民的生命安全?！?/p>

除了宣傳全面防災(zāi)的重要性之外，各級(jí)防災(zāi)責(zé)任主體每年還定期開(kāi)展各種防災(zāi)演練，通過(guò)訓(xùn)練加強(qiáng)防災(zāi)教育。2017年內(nèi)閣府制定了《2017年度綜合防災(zāi)訓(xùn)練大綱》，根據(jù)大綱要求，9月1日“防災(zāi)日”舉行了“首都圈直下型地震模擬演練”，安倍首相及全部?jī)?nèi)閣成員徒步到首相官邸集合參加演練，并對(duì)部分媒體公開(kāi)了演練內(nèi)容。同日在神奈川縣小田原市還舉行了九縣聯(lián)合防災(zāi)演練，安倍首相從官邸搭乘直升飛機(jī)抵達(dá)演練現(xiàn)場(chǎng)，與當(dāng)?shù)刈o(hù)理學(xué)校學(xué)生共同參加噴水滅火演練。

全民防災(zāi)教育有效地提高了日本社會(huì)的防災(zāi)意識(shí)，加深了國(guó)民對(duì)于自助和共助重要性的認(rèn)識(shí)。2002年內(nèi)閣府實(shí)施的“自助、共助和公助中應(yīng)該重點(diǎn)實(shí)施的防災(zāi)對(duì)策”輿論調(diào)查結(jié)果顯示，24.9%的人回答應(yīng)該重點(diǎn)實(shí)施“公助”，但是在2017年調(diào)查中這項(xiàng)回答減少了6.2%。另一方面，回答“自助”的人從2002年的18.6%提高到了2017年的39.8%，同期回答“共助”的人從14.0%提高大了24.5%。在2017年的調(diào)查中，18-29歲的人群回答“自助”的占25.0%，回答“共助”的占31.0%，而在70歲以上人群中，回答“自助”的占51.2%，回答“共助”的占22.3%。這項(xiàng)調(diào)查結(jié)果也表明不同年齡群對(duì)“自助”和“公助”的重要性認(rèn)識(shí)有所不同，年齡越大越重視“自助”。

（三）構(gòu)建綜合防災(zāi)體系

日本的災(zāi)害治理不僅重視完善相關(guān)法律制度，提高國(guó)民的防災(zāi)意識(shí)，還重視從組織上加強(qiáng)建設(shè)，構(gòu)建綜合防災(zāi)體系。

第一，建立各級(jí)綜合防災(zāi)中心。由于重大自然災(zāi)害的發(fā)生往往是“禍不單行”，各類(lèi)災(zāi)害之間有著直接或間接的因果關(guān)系。因此，日本各級(jí)政府都建立了跨部門(mén)、跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的綜合防災(zāi)減災(zāi)中心，協(xié)調(diào)政府各部門(mén)和動(dòng)員社會(huì)力量，為開(kāi)展科學(xué)減災(zāi)和加強(qiáng)重大災(zāi)害緊急救助能力提供組織保證。

第二，實(shí)施防災(zāi)會(huì)議制度。從中央到地方建立起嚴(yán)密的防災(zāi)組織體系，形成了規(guī)范的由政府負(fù)責(zé)的防災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。國(guó)家層面有“中央防災(zāi)會(huì)議”，首相擔(dān)任會(huì)長(zhǎng)，成員包括全體內(nèi)閣成員、公共團(tuán)體負(fù)責(zé)人和專(zhuān)家學(xué)者。地方層面有“地方防災(zāi)會(huì)議”，防災(zāi)會(huì)議是日常決策機(jī)構(gòu)，災(zāi)害發(fā)生后或可能發(fā)生時(shí)中央和地方政府臨時(shí)設(shè)置“緊急對(duì)策本部”，是應(yīng)急決策機(jī)構(gòu)。涉災(zāi)業(yè)務(wù)部門(mén)作為相應(yīng)防災(zāi)會(huì)議成員，不僅負(fù)責(zé)提供本部門(mén)的相關(guān)信息，而且直接參與防災(zāi)政策的制定，保障災(zāi)害信息能夠有限轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)防災(zāi)能力。

第三，制定防災(zāi)基本計(jì)劃。中央制定防災(zāi)基本計(jì)劃，地方制定地方防災(zāi)計(jì)劃，涉及災(zāi)害治理的部門(mén)制定防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃，上下分工明確、責(zé)任清晰、相互銜接、多方協(xié)作。另外，日本的綜合防災(zāi)體系是一個(gè)高效信息采集、處理的產(chǎn)業(yè)，每個(gè)環(huán)節(jié)都致力于實(shí)現(xiàn)信息化。實(shí)現(xiàn)全社會(huì)災(zāi)害信息共享，對(duì)政府的災(zāi)害治理決策、各級(jí)部門(mén)的災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)以及全民的迅速有效防災(zāi)至關(guān)重要。

三、日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)災(zāi)害治理的啟示

災(zāi)害是全世界的共同課題，存在許多共性。我國(guó)是世界上災(zāi)害損失最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，洪澇、地震、干旱、臺(tái)風(fēng)、低溫冷凍和病蟲(chóng)害等自然災(zāi)害，礦山災(zāi)害、火災(zāi)等事故災(zāi)害相當(dāng)頻繁。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和國(guó)民財(cái)富積累的增加，災(zāi)害可能造成的損失規(guī)模也相應(yīng)擴(kuò)大。因此，提升災(zāi)害治理能力和加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)工作的重要性日益突出。總的來(lái)說(shuō)，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比我國(guó)的防災(zāi)減災(zāi)制度建設(shè)起步較晚，需要完善乃至填補(bǔ)空白的地方還有很多。災(zāi)害大國(guó)日本在災(zāi)害治理方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可為我國(guó)的防災(zāi)減災(zāi)工作提供一定的啟示和借鑒。

（一）制定災(zāi)害治理基本法規(guī)

我國(guó)與防災(zāi)減災(zāi)工作有關(guān)的立法工作，是從1980年代后期開(kāi)始逐步開(kāi)展起來(lái)的，先后制定了《水法》《水土保持法》《防洪法》《防震減災(zāi)法》《消防法》《氣象法》等，這些法律多為單一災(zāi)害法律。從建立災(zāi)害治理法律體系的角度來(lái)看，我國(guó)還缺少災(zāi)害治理基本法。災(zāi)害治理基本法應(yīng)當(dāng)成為制度建設(shè)的重要綱領(lǐng)和基礎(chǔ)，如各級(jí)政府、社會(huì)組織和公民在防災(zāi)減災(zāi)中的意識(shí)、責(zé)任和義務(wù)，防災(zāi)減災(zāi)的基本原則、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策、災(zāi)害防御預(yù)算、災(zāi)害財(cái)政金融措施等，這些根本問(wèn)題必須有法可依才能行之有效。面對(duì)日益嚴(yán)峻的自然災(zāi)害和事故災(zāi)害，應(yīng)當(dāng)盡快進(jìn)行相關(guān)法律及制度建設(shè)。

（二）構(gòu)建多元主體參與機(jī)制

鑒于我國(guó)國(guó)土面積廣闊、氣候和地質(zhì)條件較為復(fù)雜，以及人口眾多等基本國(guó)情，僅僅依靠中央和地方政府設(shè)立的專(zhuān)門(mén)防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)，不足以充分應(yīng)對(duì)全國(guó)各地發(fā)生的災(zāi)害。在這一點(diǎn)上，可以日本為鑒，突出中央政府統(tǒng)籌指導(dǎo)的作用，明確地方政府部門(mén)的主體責(zé)任，除軍隊(duì)、武警和消防等減防力量之外，鼓勵(lì)民間企業(yè)、志愿者團(tuán)體等社會(huì)力量廣泛參與防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)工作，構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)的多元主體參與機(jī)制。

（三）保障災(zāi)害治理財(cái)政預(yù)算

災(zāi)后重建是災(zāi)害治理的重要內(nèi)容，除了制度、組織、人員保障之外，財(cái)政預(yù)算也是災(zāi)后復(fù)興工作能否順利開(kāi)展的重要條件。日本的《災(zāi)害對(duì)策基本法》中專(zhuān)門(mén)有“財(cái)政金融措施”的章節(jié)，對(duì)各種情況下中央和地方政府的經(jīng)費(fèi)支出義務(wù)、災(zāi)害應(yīng)對(duì)的財(cái)政措施和金融措施等做出了詳盡的規(guī)定，是對(duì)防災(zāi)減災(zāi)投入最根本的制度保障。在我國(guó)的災(zāi)害治理中，也有必要明確規(guī)定各級(jí)政府的支出義務(wù)和支出方式，從制度上保障對(duì)災(zāi)害治理的投入。

（四）重視防災(zāi)宣傳科普教育

人類(lèi)在災(zāi)害面前非常渺小，防災(zāi)減災(zāi)事關(guān)每一個(gè)人的生命和財(cái)產(chǎn)安全。民眾對(duì)于災(zāi)害具備必要的科學(xué)常識(shí)和自護(hù)、自救知識(shí)，對(duì)于減少災(zāi)害造成的損失有著重要作用。日本關(guān)防災(zāi)減災(zāi)的宣傳教育內(nèi)容豐富、形式多樣，每年的消防日人們有義務(wù)參加消防訓(xùn)練和演習(xí)。1995年阪神大地震和2011年“3·11”大地震時(shí)日本人能保持相對(duì)鎮(zhèn)定有序、合理避難，減少了人為的次生災(zāi)害，與政府加強(qiáng)科普宣傳、提高國(guó)民防災(zāi)意識(shí)有密切關(guān)系。其中，孩子是防災(zāi)的重點(diǎn)對(duì)象和弱勢(shì)群體，可以在中小學(xué)教育中盡快普及自我防護(hù)教育。另外，地震和消防等部門(mén)具有專(zhuān)門(mén)的防災(zāi)知識(shí)和救助能力，防災(zāi)宣傳普及應(yīng)該成為其日常工作內(nèi)容。

（五）加強(qiáng)災(zāi)害治理科學(xué)研究

每當(dāng)國(guó)內(nèi)外發(fā)生重大災(zāi)害時(shí)，日本的災(zāi)害科學(xué)研究人員會(huì)盡可能在第一時(shí)間奔赴現(xiàn)場(chǎng)，獲取第一手資料，撰寫(xiě)詳細(xì)的分析報(bào)告。對(duì)此，我們可以借鑒其經(jīng)驗(yàn)，在科研經(jīng)費(fèi)安排上統(tǒng)籌考慮，重視災(zāi)害治理的科學(xué)研究工作。如同沒(méi)有洪水風(fēng)險(xiǎn)分布圖就難以建立洪水保險(xiǎn)制度，沒(méi)有包含社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息的地理信息系統(tǒng)就難以開(kāi)展重大自然災(zāi)害對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的評(píng)估一樣，加強(qiáng)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，共享共用災(zāi)害信息也有利于有效開(kāi)展災(zāi)害治理工作。