徐 嵩 伍志堅

我國社會力量參與應(yīng)急救援的立法現(xiàn)狀

目前關(guān)于社會力量參與救援的相關(guān)規(guī)定多分散于突發(fā)事件應(yīng)對法、公益事業(yè)捐贈法、防震減災(zāi)法、氣象法等，具體政策則分散在國家防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和部門的規(guī)定之中。主要有2006年1月8日《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》確立“快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對”原則；2011年6月6日《國家防災(zāi)減災(zāi)人才發(fā)展中長期規(guī)劃（2010-2020年）》確立“政府主導，社會參與”原則。2015年10月8日民政部發(fā)布《關(guān)于支持引導社會力量參與救災(zāi)工作的指導意見》，著眼于社會力量參與救災(zāi)工作的全過程，強調(diào)堅持“政府主導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，鼓勵支持、引導規(guī)范，效率優(yōu)先、就近就便，自愿參與、自助為主”的基本原則，劃定社會力量參與救災(zāi)工作的重點范圍，明確支持引導社會力量參與救災(zāi)工作的主要任務(wù)，提出工作要求，一定程度上彌補了相關(guān)規(guī)定過于分散的不足。

2017年12月28日，由民政部指導，中國扶貧基金會聯(lián)合國內(nèi)相關(guān)具有救災(zāi)宗旨的基金會、救援救助類社會組織等共同制定的《社會力量參與一線救災(zāi)行動指南》發(fā)布，總結(jié)了近年來的經(jīng)驗和教訓，提煉出5條基本原則和18條具體行動指南，盡管《指南》不是政策法規(guī)，但其制定的過程彰顯了政府部門和社會組織的良性互動，是公共管理和社會治理相結(jié)合的一次成功的實踐。

在地方層面，以廣東省為例，2015年3月26日廣東省人大通過《廣東省社會力量參與救災(zāi)促進條例》，規(guī)定促進社會力量參與救災(zāi)的工作由縣級以上人民政府負責，民政部門則具體負責、協(xié)調(diào)。為了貫徹落實《指導意見》和條例，2016年12月12日省民政廳出臺《關(guān)于支持引導社會力量參與減災(zāi)救災(zāi)工作的實施意見》，要求以問題需求為導向，進一步加大政府支持力度，“制定政策措施、加快培育發(fā)展、搭建樞紐平臺、加強資金支持”，扎實推進社會力量有序參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)各項工作……至2019年構(gòu)建形成“政府主導、多方參與、協(xié)調(diào)聯(lián)動、有序參與、共同應(yīng)對”的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作格局。

社會力量參與應(yīng)急救援的立法不足

對社會力量的主體地位缺乏相應(yīng)具體的規(guī)定，仍以各級政府和有關(guān)職能部門為主體，只把社會力量作為參與救災(zāi)的建設(shè)對象，未將其作為參與主體納入規(guī)范體系，不適應(yīng)社會力量不斷發(fā)展壯大、救援形式愈加豐富多樣的現(xiàn)狀。社會力量的主體地位未被充分肯定，在應(yīng)急救援工作中只能被動響應(yīng)，行動效率、主觀能動性和創(chuàng)造性都大打折扣。

相關(guān)規(guī)定內(nèi)容過于原則，可操作性不強，以《指導意見》為例，要求“完善政策體系”“明確社會力量參與救災(zāi)的協(xié)調(diào)機制、研究制定的支持措施和監(jiān)督辦法、制定工作預(yù)案和操作規(guī)程”等，但協(xié)調(diào)機制、支持措施、操作規(guī)程等均未具體。《指導意見》還提到“通過政策保障、資金支持、完善服務(wù)、激勵表彰等方式，鼓勵和支持社會力量積極參與救災(zāi)工作”但如何保障？如何支持？如何激勵表彰？無論是全國范圍還是各地出臺的政策法規(guī)均未見具體規(guī)定。

社會力量參與應(yīng)急救援的國外立法經(jīng)驗借鑒

德國：《聯(lián)邦民事保護和災(zāi)難救助法》明確了民間力量參與應(yīng)急管理的法律地位和權(quán)益保障

肯定社會力量的主體地位，規(guī)定“特別適合參與合作的救援組織有工人撒馬利亞聯(lián)盟，德國水上救援協(xié)會，德國紅十字會，圣約翰救濟機構(gòu)和德國國際馬爾特援助組織”?！皣H法地位”部分規(guī)定“德國紅十字會作為公認國際紅十字會國家組織以及其他符合人道主義國際法的志愿者救助團體及其工作人員的地位不受本法影響”。對私人組織進行培訓，在“聯(lián)邦支持作為民事保護和災(zāi)難保護基礎(chǔ)的志愿者系統(tǒng)”部分規(guī)定了聯(lián)邦對私人組織應(yīng)急培訓的資助內(nèi)容。制定一系列措施提高志愿者的積極性，例如適齡青年須服8個月以上的兵役，但如果參加6年的志愿者服務(wù)即可免服兵役。以及突發(fā)事件中志愿者使用時間每3個月不允許超過10個工作日等。

日本：明確志愿組織進入災(zāi)區(qū)的對接機制

日本《災(zāi)害對策基本法》中“志愿緊急配備制度”部分規(guī)定災(zāi)區(qū)該如何接納各種志愿組織，以及相應(yīng)的工作職責，有效防止災(zāi)后志愿者在災(zāi)區(qū)盲目行動。

美國：通過稅收減免鼓勵社會力量參與救援和捐贈

聯(lián)邦政府對非政府組織慈善捐款豁免所得稅，對企業(yè)和個人則實行減稅，每年由此損失稅收達445億美元，換取全國民間公益捐贈總值2010年就達2 910億美元。

社會力量參與應(yīng)急救援的立法完善建議

明確社會力量參與應(yīng)急救援的法律主體地位?，F(xiàn)階段吸納民間力量參與應(yīng)急管理工作的差異性大、隨意性大，導致社會力量難以建立合理有效的工作機制，缺乏持續(xù)培育和訓練，救援的專業(yè)水平和能力有待提高。借鑒經(jīng)驗，在堅持政府及相關(guān)職能部門起主導作用的同時，針對不同社會力量，明確其參與應(yīng)急救援工作時在法律上的主體地位，以及在此基礎(chǔ)上不同的響應(yīng)機制。唯如此社會力量才能放開手腳在法律的規(guī)定范圍內(nèi)，圍繞既定目標和方向，積極開展人員招募、專業(yè)培訓以及相關(guān)經(jīng)費物資的籌集和使用等活動，更好地發(fā)揮主觀能動性，提高救援的專業(yè)能力和效率。

注重社會力量參與應(yīng)急救援相關(guān)機制的操作性。政府如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，如何給予社會力量資金等方面的支持，社會力量何時、以怎樣的程序介入應(yīng)急救援等缺乏明確操作規(guī)定。這些弊端在近年來多次重大自然災(zāi)害應(yīng)急救援中都有體現(xiàn)和反映。例如由于缺乏相應(yīng)的信息統(tǒng)籌和傳遞機制，導致出現(xiàn)一定程度上的無序、混亂，救災(zāi)人員和資源的投入與當?shù)氐男枨蟛黄ヅ涞取?/p>

提高社會力量參與應(yīng)急救援的積極性。作為危機事件的可能受害者，在危機時刻將承擔不可預(yù)計的犧牲和損失。有必要出臺相關(guān)法律法規(guī)保障社會力量在參與救災(zāi)時的合法權(quán)益不受損害以及在受損之后的相應(yīng)補償制度，以及社會組織的責任邊界。此外，需要更加具體的激勵措施，以稅收減免為例，《廣東省社會力量參與救災(zāi)促進條例》第十五條、十七條、十八條鼓勵社會力量捐贈、設(shè)立幫扶項目、提供志愿服務(wù)、援建受災(zāi)人員住房等。但是由于地方權(quán)限所限，只能原則規(guī)定，難以起到切實的激勵作用。建議在國家層面的立法中，制定符合國情切實可行的激勵措施。

綜上，我國有關(guān)社會力量參與應(yīng)急救援的制度建設(shè)和立法工作還處在起步階段，發(fā)展完善還有很長的路要走。相信隨著實踐經(jīng)驗日益豐富，相關(guān)立法日趨完善，社會力量將在應(yīng)急救援中發(fā)揮更大的作用。■