涂青林 歐陽穎戈 陳尚龍
《廣東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》經(jīng)省十三屆人大常委會第七次會議于去年11月29日審議通過,于今年1月1日起施行。制定出臺條例,對推動我省進(jìn)一步提升新時代規(guī)范性文件備案審查工作的質(zhì)量和水平,保障憲法法律的實施和監(jiān)督具有重要的意義。
條例第一條明確了立法目的。規(guī)范性文件備案審查是一項憲法性制度,是具有中國特色的憲法監(jiān)督制度。對規(guī)范性文件開展備案審查,是黨中央作出的重要工作部署,是憲法法律賦予各級人大常委會的一項重要職權(quán)和履行法律監(jiān)督職責(zé)的一項重要工作。條例通過對備案和審查制度作出具體規(guī)定,確保各類規(guī)范性文件符合憲法法律精神,維護(hù)憲法法律權(quán)威,維護(hù)國家法制統(tǒng)一;通過對規(guī)范性文件審查的主體、方式、標(biāo)準(zhǔn)、程序等審查制度作出具體規(guī)定,為依法糾正規(guī)范性文件中與憲法法律相抵觸的內(nèi)容提供制度遵循,努力讓文本上的憲法法律“活起來”“落下去”,維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。
條例第三條明確規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)包含三個實質(zhì)要件:一是主體上,規(guī)范性文件制定主體是有關(guān)國家機(jī)關(guān),由特定的國家機(jī)關(guān)按法定程序制定并對外公開。二是內(nèi)容上,規(guī)范性文件規(guī)范不特定的公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)。三是效力上,規(guī)范性文件能在一定區(qū)域、較長時間內(nèi)反復(fù)適用,并具有普遍約束力。根據(jù)上述界定,為便于各地開展備案審查工作,條例第十一條第三款進(jìn)一步明確,有關(guān)國家機(jī)關(guān)制定的內(nèi)部工作制度,人事任免、表彰,對具體事項作出處理決定,向上級機(jī)關(guān)請示、報告或者會議報告等,屬于不具有普遍約束力、反復(fù)適用性的文件,不予備案。
黨中央和全國人大常委會提出“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作要求,為備案審查工作提出了新任務(wù)、新要求。條例第四條規(guī)定,縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會按照有件必備、有備必審、有錯必糾的要求,依照法定權(quán)限和程序開展規(guī)范性文件備案審查工作。該規(guī)定既明確了開展備案審查工作應(yīng)當(dāng)遵循的工作要求,也明確了工作目標(biāo)和方向,為實現(xiàn)備案審查全覆蓋提供了法制保障。
條例第六條對各有關(guān)單位的工作職責(zé)作了明確的規(guī)定。一是明確由人大常委會辦公廳(室)負(fù)責(zé)報送備案的規(guī)范性文件的接收、登記、分送、交辦和存檔工作。二是明確人大各專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)有關(guān)規(guī)范性文件的審查工作。三是明確人大常委會法工委或者負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的備案審查工作,包括備案登記、定期向社會公布備案的規(guī)范性文件目錄等備案工作,以及對所有備案的規(guī)范性文件開展審查工作。四是規(guī)定法制委員會根據(jù)工作需要,與有關(guān)的專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)對規(guī)范性文件進(jìn)行聯(lián)合審查。上述規(guī)定,有利于發(fā)揮各委員會在備案審查工作中的作用,形成合力。
條例第八條、第九條對規(guī)范性文件備案的范圍作了全面的規(guī)定,為規(guī)范性文件的備案工作提供了指引。特別是根據(jù)新形勢的要求,在規(guī)定同級人民政府制定的規(guī)范性文件向本級人大常委會報備、下一級人大及其常委會制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)向上一級人大常委會報備的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步擴(kuò)大了備案范圍,實現(xiàn)“有件必備”。一是根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定和全國人大常委會的要求,將地方法院、檢察院制定或者由其會同有關(guān)國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。二是結(jié)合工作實際,將縣級以上人民政府以其辦公廳(室)名義發(fā)布的規(guī)范性文件納入備案范圍。
審查標(biāo)準(zhǔn)是開展規(guī)范性文件審查工作的準(zhǔn)繩和度量衡。為統(tǒng)一審查尺度,條例第十三條在憲法和立法法、監(jiān)督法規(guī)定的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn),具體規(guī)定了五項審查標(biāo)準(zhǔn):一是是否同憲法、法律、行政法規(guī)、本省地方性法規(guī),以及上級或者本級人大及其常委會的決議、決定相抵觸。二是是否超越法定權(quán)限,限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利或者增加其義務(wù),增加或者擴(kuò)充國家機(jī)關(guān)的權(quán)力或者縮減其責(zé)任,以及對法定權(quán)限以外的其他事項作出規(guī)定。三是是否違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制或者行政收費(fèi)。四是是否違反法定程序。五是是否有其他應(yīng)當(dāng)予以修改或者撤銷的不適當(dāng)情形。上述審查標(biāo)準(zhǔn),對于準(zhǔn)確把握審查基準(zhǔn)、防止“同文不同審”、提升審查工作質(zhì)效,具有重要意義。
審查程序是開展規(guī)范性文件審查工作的程序保障。條例規(guī)定了依申請審查、主動審查和專項審查三種審查方式和相應(yīng)的審查工作程序。關(guān)于依申請審查,規(guī)定提出審查要求和審查建議的主體以及要求,明確審查要求或者審查建議的接收登記機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)辦理機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的工作程序,規(guī)定對不屬于本級人大常委會備案審查范圍情形的告知程序,切實增強(qiáng)可操作性。關(guān)于主動審查,明確規(guī)定縣級以上人大有關(guān)的專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)依法對備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動審查,推動落實主動審查職責(zé)。關(guān)于專項審查,明確規(guī)范性文件涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局、重大政策調(diào)整、人民群眾切身利益和社會普遍關(guān)注的重大問題的,涉及的法律、法規(guī)作出重要修改的,落實上級、本級人大及其常委會的決議、決定和本級人大常委會的監(jiān)督工作計劃要求的,可以集中開展專項審查,以推動貫徹黨中央及省委重大決策部署,配合重要法律修改,回應(yīng)社會關(guān)注熱點(diǎn)。
條例明確了審查處理工作環(huán)節(jié)的程序,規(guī)定人大有關(guān)委員會認(rèn)為規(guī)范性文件有不適當(dāng)情形的,向制定機(jī)關(guān)提出研究、審查意見;制定機(jī)關(guān)按照審查意見對規(guī)范性文件進(jìn)行修改或者廢止的,審查終止;未對有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行修改或者廢止的,啟動撤銷程序。同時,為進(jìn)一步完善審查處理程序,規(guī)定了法院、檢察院對違法的規(guī)范性文件不予修改的,有關(guān)的委員會應(yīng)當(dāng)向常委會會議報告。此外,還規(guī)定了根據(jù)工作需要將審查情況反饋和向社會公開。這些規(guī)定將進(jìn)一步促進(jìn)審查工作的規(guī)范化。
為全面保障新時代備案審查工作順利開展,條例規(guī)定了九項制度機(jī)制。一是建立常委會會議聽取審議備案審查工作報告制度,促進(jìn)常委會積極履行備案審查職責(zé)、加強(qiáng)備案審查工作領(lǐng)導(dǎo),推動社會各界了解認(rèn)識和支持備案審查工作,促使制定機(jī)關(guān)提高規(guī)范性文件制定質(zhì)量,切實提高監(jiān)督實效。二是建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,要求縣級以上人大常委會加強(qiáng)對備案審查工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和隊伍建設(shè),協(xié)調(diào)解決備案審查工作中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。三是建立備案督促和通報機(jī)制,督促制定機(jī)關(guān)履行報備職責(zé),主動落實“有件必備”的要求。四是建立信息共享機(jī)制,加強(qiáng)常委會法制工作機(jī)構(gòu)與人大有關(guān)的專門委員會、常委會其他工作機(jī)構(gòu)以及制定機(jī)關(guān)的聯(lián)系,促進(jìn)備案審查信息共享,推動形成分工協(xié)作、各有側(cè)重、相互配合的工作局面,增強(qiáng)審查合力。五是建立意見征集機(jī)制,明確規(guī)范性文件審查研究過程中,可以征求相關(guān)單位、專家學(xué)者或者利害關(guān)系人意見,增強(qiáng)審查工作的科學(xué)性、民主性和精準(zhǔn)性。六是建立引導(dǎo)社會各方面有序參與備案審查工作機(jī)制,暢通提出審查要求和審查建議的渠道,充分聽取提出審查要求的國家機(jī)關(guān)、審查建議的有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。七是建立委托參與研究機(jī)制。委托有條件的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、智庫等對規(guī)范性文件進(jìn)行研究,充分發(fā)揮其作用。八是建立縣級以上人大常委會與同級黨委、政府、法院、檢察院以及下一級人大常委會銜接聯(lián)動工作機(jī)制,加強(qiáng)信息交流共享和工作協(xié)作,實現(xiàn)備案審查全覆蓋,切實保證國家法制統(tǒng)一。九是建立信息化保障機(jī)制,建設(shè)使用全省統(tǒng)一的備案審查信息平臺,構(gòu)建互聯(lián)互通、上下聯(lián)動的備案審查工作格局,提高工作效能。
為確保備案審查工作順利開展,條例設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任:一是針對備案審查工作實踐中容易出現(xiàn)的未按規(guī)定報備的問題,規(guī)定縣級以上人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通知制定機(jī)關(guān)限期報送或者補(bǔ)充報送;逾期仍不報送的,給予通報,并責(zé)令其限期改正;拒不改正的,應(yīng)當(dāng)提出處理意見,經(jīng)常委會主任會議決定后,建議其對相關(guān)責(zé)任人員依法給予處分。二是針對制定機(jī)關(guān)未按審查意見糾正的問題,明確規(guī)定由常委會依法撤銷后給予通報。通過建立健全責(zé)任追究機(jī)制,強(qiáng)化制度剛性,增強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)威,確保備案審查制度規(guī)范有效執(zhí)行,切實提升備案審查工作實效。■