涂青林 歐陽(yáng)穎戈 陳尚龍

《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》經(jīng)省十三屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議于去年11月29日審議通過(guò)，于今年1月1日起施行。制定出臺(tái)條例，對(duì)推動(dòng)我省進(jìn)一步提升新時(shí)代規(guī)范性文件備案審查工作的質(zhì)量和水平，保障憲法法律的實(shí)施和監(jiān)督具有重要的意義。

明確備案審查的新使命

條例第一條明確了立法目的。規(guī)范性文件備案審查是一項(xiàng)憲法性制度，是具有中國(guó)特色的憲法監(jiān)督制度。對(duì)規(guī)范性文件開(kāi)展備案審查，是黨中央作出的重要工作部署，是憲法法律賦予各級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)和履行法律監(jiān)督職責(zé)的一項(xiàng)重要工作。條例通過(guò)對(duì)備案和審查制度作出具體規(guī)定，確保各類規(guī)范性文件符合憲法法律精神，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一；通過(guò)對(duì)規(guī)范性文件審查的主體、方式、標(biāo)準(zhǔn)、程序等審查制度作出具體規(guī)定，為依法糾正規(guī)范性文件中與憲法法律相抵觸的內(nèi)容提供制度遵循，努力讓文本上的憲法法律“活起來(lái)”“落下去”，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。

明確三個(gè)實(shí)質(zhì)要件

條例第三條明確規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)包含三個(gè)實(shí)質(zhì)要件：一是主體上，規(guī)范性文件制定主體是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，由特定的國(guó)家機(jī)關(guān)按法定程序制定并對(duì)外公開(kāi)。二是內(nèi)容上，規(guī)范性文件規(guī)范不特定的公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)。三是效力上，規(guī)范性文件能在一定區(qū)域、較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)反復(fù)適用，并具有普遍約束力。根據(jù)上述界定，為便于各地開(kāi)展備案審查工作，條例第十一條第三款進(jìn)一步明確，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的內(nèi)部工作制度，人事任免、表彰，對(duì)具體事項(xiàng)作出處理決定，向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示、報(bào)告或者會(huì)議報(bào)告等，屬于不具有普遍約束力、反復(fù)適用性的文件，不予備案。

實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋

黨中央和全國(guó)人大常委會(huì)提出“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的工作要求，為備案審查工作提出了新任務(wù)、新要求。條例第四條規(guī)定，縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾的要求，依照法定權(quán)限和程序開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查工作。該規(guī)定既明確了開(kāi)展備案審查工作應(yīng)當(dāng)遵循的工作要求，也明確了工作目標(biāo)和方向，為實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋提供了法制保障。

構(gòu)建分工協(xié)作的工作機(jī)制

條例第六條對(duì)各有關(guān)單位的工作職責(zé)作了明確的規(guī)定。一是明確由人大常委會(huì)辦公廳（室）負(fù)責(zé)報(bào)送備案的規(guī)范性文件的接收、登記、分送、交辦和存檔工作。二是明確人大各專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)有關(guān)規(guī)范性文件的審查工作。三是明確人大常委會(huì)法工委或者負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的備案審查工作，包括備案登記、定期向社會(huì)公布備案的規(guī)范性文件目錄等備案工作，以及對(duì)所有備案的規(guī)范性文件開(kāi)展審查工作。四是規(guī)定法制委員會(huì)根據(jù)工作需要，與有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行聯(lián)合審查。上述規(guī)定，有利于發(fā)揮各委員會(huì)在備案審查工作中的作用，形成合力。

“一府兩院”制定的文件納入備案范圍

條例第八條、第九條對(duì)規(guī)范性文件備案的范圍作了全面的規(guī)定，為規(guī)范性文件的備案工作提供了指引。特別是根據(jù)新形勢(shì)的要求，在規(guī)定同級(jí)人民政府制定的規(guī)范性文件向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)備、下一級(jí)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)人大常委會(huì)報(bào)備的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大了備案范圍，實(shí)現(xiàn)“有件必備”。一是根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定和全國(guó)人大常委會(huì)的要求，將地方法院、檢察院制定或者由其會(huì)同有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。二是結(jié)合工作實(shí)際，將縣級(jí)以上人民政府以其辦公廳（室）名義發(fā)布的規(guī)范性文件納入備案范圍。

細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn) 明確審查程序

審查標(biāo)準(zhǔn)是開(kāi)展規(guī)范性文件審查工作的準(zhǔn)繩和度量衡。為統(tǒng)一審查尺度，條例第十三條在憲法和立法法、監(jiān)督法規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，具體規(guī)定了五項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)：一是是否同憲法、法律、行政法規(guī)、本省地方性法規(guī)，以及上級(jí)或者本級(jí)人大及其常委會(huì)的決議、決定相抵觸。二是是否超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利或者增加其義務(wù)，增加或者擴(kuò)充國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力或者縮減其責(zé)任，以及對(duì)法定權(quán)限以外的其他事項(xiàng)作出規(guī)定。三是是否違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制或者行政收費(fèi)。四是是否違反法定程序。五是是否有其他應(yīng)當(dāng)予以修改或者撤銷的不適當(dāng)情形。上述審查標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于準(zhǔn)確把握審查基準(zhǔn)、防止“同文不同審”、提升審查工作質(zhì)效，具有重要意義。

審查程序是開(kāi)展規(guī)范性文件審查工作的程序保障。條例規(guī)定了依申請(qǐng)審查、主動(dòng)審查和專項(xiàng)審查三種審查方式和相應(yīng)的審查工作程序。關(guān)于依申請(qǐng)審查，規(guī)定提出審查要求和審查建議的主體以及要求，明確審查要求或者審查建議的接收登記機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)辦理機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的工作程序，規(guī)定對(duì)不屬于本級(jí)人大常委會(huì)備案審查范圍情形的告知程序，切實(shí)增強(qiáng)可操作性。關(guān)于主動(dòng)審查，明確規(guī)定縣級(jí)以上人大有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)依法對(duì)備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查，推動(dòng)落實(shí)主動(dòng)審查職責(zé)。關(guān)于專項(xiàng)審查，明確規(guī)范性文件涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局、重大政策調(diào)整、人民群眾切身利益和社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題的，涉及的法律、法規(guī)作出重要修改的，落實(shí)上級(jí)、本級(jí)人大及其常委會(huì)的決議、決定和本級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作計(jì)劃要求的，可以集中開(kāi)展專項(xiàng)審查，以推動(dòng)貫徹黨中央及省委重大決策部署，配合重要法律修改，回應(yīng)社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)。

規(guī)范糾正反饋公開(kāi)工作

條例明確了審查處理工作環(huán)節(jié)的程序，規(guī)定人大有關(guān)委員會(huì)認(rèn)為規(guī)范性文件有不適當(dāng)情形的，向制定機(jī)關(guān)提出研究、審查意見(jiàn)；制定機(jī)關(guān)按照審查意見(jiàn)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行修改或者廢止的，審查終止；未對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行修改或者廢止的，啟動(dòng)撤銷程序。同時(shí)，為進(jìn)一步完善審查處理程序，規(guī)定了法院、檢察院對(duì)違法的規(guī)范性文件不予修改的，有關(guān)的委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)會(huì)議報(bào)告。此外，還規(guī)定了根據(jù)工作需要將審查情況反饋和向社會(huì)公開(kāi)。這些規(guī)定將進(jìn)一步促進(jìn)審查工作的規(guī)范化。

建立健全九項(xiàng)制度機(jī)制

為全面保障新時(shí)代備案審查工作順利開(kāi)展，條例規(guī)定了九項(xiàng)制度機(jī)制。一是建立常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取審議備案審查工作報(bào)告制度，促進(jìn)常委會(huì)積極履行備案審查職責(zé)、加強(qiáng)備案審查工作領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)社會(huì)各界了解認(rèn)識(shí)和支持備案審查工作，促使制定機(jī)關(guān)提高規(guī)范性文件制定質(zhì)量，切實(shí)提高監(jiān)督實(shí)效。二是建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，要求縣級(jí)以上人大常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)備案審查工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和隊(duì)伍建設(shè)，協(xié)調(diào)解決備案審查工作中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。三是建立備案督促和通報(bào)機(jī)制，督促制定機(jī)關(guān)履行報(bào)備職責(zé)，主動(dòng)落實(shí)“有件必備”的要求。四是建立信息共享機(jī)制，加強(qiáng)常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)與人大有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)其他工作機(jī)構(gòu)以及制定機(jī)關(guān)的聯(lián)系，促進(jìn)備案審查信息共享，推動(dòng)形成分工協(xié)作、各有側(cè)重、相互配合的工作局面，增強(qiáng)審查合力。五是建立意見(jiàn)征集機(jī)制，明確規(guī)范性文件審查研究過(guò)程中，可以征求相關(guān)單位、專家學(xué)者或者利害關(guān)系人意見(jiàn)，增強(qiáng)審查工作的科學(xué)性、民主性和精準(zhǔn)性。六是建立引導(dǎo)社會(huì)各方面有序參與備案審查工作機(jī)制，暢通提出審查要求和審查建議的渠道，充分聽(tīng)取提出審查要求的國(guó)家機(jī)關(guān)、審查建議的有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。七是建立委托參與研究機(jī)制。委托有條件的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、智庫(kù)等對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行研究，充分發(fā)揮其作用。八是建立縣級(jí)以上人大常委會(huì)與同級(jí)黨委、政府、法院、檢察院以及下一級(jí)人大常委會(huì)銜接聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，加強(qiáng)信息交流共享和工作協(xié)作，實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋，切實(shí)保證國(guó)家法制統(tǒng)一。九是建立信息化保障機(jī)制，建設(shè)使用全省統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)，構(gòu)建互聯(lián)互通、上下聯(lián)動(dòng)的備案審查工作格局，提高工作效能。

“問(wèn)題文件”不自行修改廢止將撤銷并通報(bào)

為確保備案審查工作順利開(kāi)展，條例設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任：一是針對(duì)備案審查工作實(shí)踐中容易出現(xiàn)的未按規(guī)定報(bào)備的問(wèn)題，規(guī)定縣級(jí)以上人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通知制定機(jī)關(guān)限期報(bào)送或者補(bǔ)充報(bào)送；逾期仍不報(bào)送的，給予通報(bào)，并責(zé)令其限期改正；拒不改正的，應(yīng)當(dāng)提出處理意見(jiàn)，經(jīng)常委會(huì)主任會(huì)議決定后，建議其對(duì)相關(guān)責(zé)任人員依法給予處分。二是針對(duì)制定機(jī)關(guān)未按審查意見(jiàn)糾正的問(wèn)題，明確規(guī)定由常委會(huì)依法撤銷后給予通報(bào)。通過(guò)建立健全責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化制度剛性，增強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)威，確保備案審查制度規(guī)范有效執(zhí)行，切實(shí)提升備案審查工作實(shí)效?！?/p>