王建峰，郭麗華

（1.山東旅游職業(yè)學院，山東濟南250000；2.山東省林業(yè)科學研究院，山東濟南250014）

近年來，國家對科技創(chuàng)新高度重視，扶持力度不斷加大。 數(shù)據(jù)顯示，2006年至2014年，中央財政一般公共預(yù)算科學技術(shù)支出從1009 億元增加到2899.2 億元，年均增長率近20%，據(jù)國家統(tǒng)計局初步統(tǒng)計，2015年全國研發(fā)經(jīng)費投入總量為1.4 萬億元，政府屬科研院所、高等學校研發(fā)經(jīng)費約為3000億元。 科研經(jīng)費總量不斷增長的同時，與其相關(guān)的科研經(jīng)費使用方面卻問題頻出，遭到社會詬病。 盡管出臺了多個相關(guān)文件，始終無法改變""一統(tǒng)就死、一放就亂"的窘狀。如何提高林業(yè)科研經(jīng)費的管理水平，成為當務(wù)之急。 在此背景下，本文通過對省內(nèi)外部分林業(yè)科研單位的調(diào)研，比較分析科研經(jīng)費管理的現(xiàn)狀，總結(jié)問題，分析成因，嘗試將質(zhì)量控制理論引入科研經(jīng)費的監(jiān)管工作，以提升經(jīng)費監(jiān)管工作水平，對科研經(jīng)費監(jiān)管工作提供一點參考。

1 科研經(jīng)費監(jiān)管現(xiàn)狀

目前，林業(yè)科研經(jīng)費可以說經(jīng)歷了從少到多并穩(wěn)步增長的階段，經(jīng)費來源渠道多元化，經(jīng)費監(jiān)管部門較多。 按照一般意義上的分工，本文選取了部分科研單位，對其科研工作者、科研管理部門、財務(wù)部門、審計部門和紀檢檢查部門進行了針對性的調(diào)研，匯總來看主要有以下結(jié)論。

1.1 監(jiān)管機構(gòu)健全，但管理基礎(chǔ)較差

按照國家及省里的各項文件，科研管理部門的主要職責是項目管理和合同管理，而財務(wù)部門主要是經(jīng)費核算和財務(wù)管理， 項目負責人負責編制預(yù)算、使用經(jīng)費。 從調(diào)研的結(jié)果來看，各科研單位基本都設(shè)立有科研管理部門和財務(wù)部門，少數(shù)單位還設(shè)有獨立的審計部門和紀檢監(jiān)察部門，監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置較為齊全。 但都或多或少的存在人員不足、經(jīng)驗欠缺、管理的信息化水平較低、制度不健全、運行機制不順暢等方面的問題， 有的科研管理部門只有兩人，有的直接套用了國家的科研管理制度，有的財務(wù)部門、審計部門對內(nèi)部監(jiān)管有意識沒能力……管理的基礎(chǔ)較差。

1.2 科研經(jīng)費規(guī)模不同，監(jiān)管環(huán)境差別較大

對比有些單位動輒上億的科研資金，還有些單位科研經(jīng)費規(guī)模較小，50%以上的林業(yè)科研院所年度科研經(jīng)費總額小于100 萬。 科研經(jīng)費體量的差異也導致了各單位經(jīng)費監(jiān)管工作實踐上有很大的不同，在科研經(jīng)費相對較多的單位，實踐就多，各相關(guān)部門就會更重視一些，監(jiān)管環(huán)境好了，監(jiān)管的水平相對也會高一些。

1.3 監(jiān)管意識薄弱，監(jiān)管效果較差

在受訪單位的管理部門或項目負責人中，有相當一部分認為科研經(jīng)費是由項目負責人通過個人努力爭取的，財務(wù)部門只是"代管"，不應(yīng)管得太多，符合相關(guān)的財務(wù)報銷規(guī)定， 有相應(yīng)的簽批流程即可。 對科研經(jīng)費使用的規(guī)范、高效不是太重視，對媒體披露的套取經(jīng)費、 擠占挪用等現(xiàn)象認識不深，心存僥幸心理。 甚至有些單位用科研專項經(jīng)費彌補日常公用經(jīng)費的不足。 經(jīng)費監(jiān)管側(cè)重于事后監(jiān)督，且多是被動的，問題一旦發(fā)生，根本無法改正，監(jiān)管的效果較差。

1.4 反饋問題較為集中

科研項目負責人反饋的問題中，主要集中在科研經(jīng)費管理的精細化、科學化水平較低，管得太死、效率低下，違規(guī)成本不高。 出現(xiàn)的尋租或腐敗現(xiàn)象，90%的問卷將首因歸結(jié)于制度設(shè)計的不合理，73%的還認為多頭監(jiān)管且監(jiān)管不力也是造成這種現(xiàn)象的主要原因，只有10%的認為是因為項目負責人個人原因造成的。 分析此問題，制度設(shè)計的導向性不明確、適時監(jiān)督水平差都是在監(jiān)管過程中應(yīng)該著力改善的環(huán)節(jié)。

綜上所述， 可見林業(yè)科研經(jīng)費監(jiān)管還有很多的工作要做，比如制度設(shè)計，監(jiān)管流程梳理，財務(wù)文化環(huán)境的營造，監(jiān)管風險點的設(shè)置，第三方監(jiān)督及評價力量的運用， 經(jīng)費監(jiān)管現(xiàn)代化信息管理平臺的建設(shè)等等，需要有一個完善、高效的經(jīng)費監(jiān)管體系。

2 將PDCA 循環(huán)引入林業(yè)科研經(jīng)費監(jiān)管工作的可行性分析

2.1 基本理論介紹

PDCA 循環(huán)即PDCA 管理循環(huán)，是全面質(zhì)量管理所應(yīng)遵循的科學程序， 是能使任何一項活動有效進行的一種合乎邏輯的工作程序。 PDCA 循環(huán)作為全面質(zhì)量管理體系運轉(zhuǎn)的基本方法， 包含四個階段（如圖1）：計劃(Plan)、執(zhí)行 (Do)、考核(Check)、修正(Act)。 四個階段不是運行一次就結(jié)束，而是周而復始的進行，一個循環(huán)完了，解決一些問題， 未解決的問題進入下一個循環(huán)。 現(xiàn)代觀點認為：PDCA 循環(huán)不僅在質(zhì)量管理體系中運用，也適用于一切循序漸進的管理工作。

圖1 PDCA 循環(huán)示意圖

PPDR 模型：PPDR 模型是信息安全領(lǐng)域的一種安全模型， 是在整體的安全策略的控制和指導下，綜合運用防護工具的同時，利用檢測工具了解和評估系統(tǒng)的安全狀態(tài)，通過適當?shù)捻憫?yīng)將系統(tǒng)調(diào)整到一個比較安全的狀態(tài)。 該模型由四個主要部分組成： 安全策略 （Policy)、 保護 （Protection)、 檢測（Detection)和響應(yīng)（Response)。 其運行如圖2 所示。

圖2 PDRR 模型

PDRR 模型側(cè)重于信息安全風險的管理，而PDCA 理論側(cè)重于全過程質(zhì)量管理的提升， 針對兩者各自的優(yōu)點， 本文基于PDCA 理論對該模型做出了適當擴展。 如圖3。

圖3 PDCA 擴展模型

該模型分為三個層次，分別是建設(shè)策略、基本因素和運行環(huán)節(jié)。 建設(shè)策略在整個體系的設(shè)計、實施以及改進過程中都起著重要的指導作用，是核心部分。 三個基本要素：人員、制度和流程，是監(jiān)管體系的骨架。 三個要素中，人的因素就是明晰權(quán)責主體；制度是職責主體履行職責的依據(jù)；流程是將職責主體與監(jiān)管業(yè)務(wù)連接起來的線，通過流程再造與修訂提升工作效率，改進工作效果，形成以人為點、流程為線、制度為面的立體監(jiān)管體系。 在模型的外圍，是構(gòu)成監(jiān)管體系的四個運行環(huán)節(jié)，三要素在這四個環(huán)節(jié)中都有滲透，四個環(huán)節(jié)依次推動，推進監(jiān)管工作水平循環(huán)提升。

2.2 PDCA 循環(huán)引入廉政風險防控機制建設(shè)的可行性分析

2.2.1 科研經(jīng)費監(jiān)管是一個動態(tài)的過程 目前，科研經(jīng)費監(jiān)管的概念仍停留在經(jīng)費使用和決算階段，但科研經(jīng)費從項目立項時的預(yù)算編制到項目中期的預(yù)算執(zhí)行再到項目結(jié)題的決算評價是一個動態(tài)的過程。 受困于內(nèi)外部環(huán)境的變化，科研經(jīng)費監(jiān)管必然面對的是一個動態(tài)的環(huán)境，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，這就要求科研經(jīng)費監(jiān)管體系要有一個動態(tài)的調(diào)整機制， 以不斷地適應(yīng)新環(huán)境、 解決新問題。PDCA 質(zhì)量循環(huán)提升理論打通了目前經(jīng)費監(jiān)管機制靜態(tài)的癥結(jié)，把一次循環(huán)解決不了的問題帶入下一個循環(huán)解決，小環(huán)推動大環(huán)，最終滿足科研經(jīng)費實時監(jiān)管的需求。

2.2.2 科研經(jīng)費監(jiān)管符合風險管理的一般規(guī)律科研經(jīng)費監(jiān)管的目標就是通過對科研經(jīng)費使用的規(guī)范化管理，加強對科研經(jīng)費使用和管理情況的監(jiān)督，保障科研經(jīng)費使用的真實性、合規(guī)性和效益性。鑒于科研項目負責人自身的局限性及監(jiān)管體系的缺陷，科研經(jīng)費的使用存在客觀風險，需要對風險進行識別、控制，適用現(xiàn)代風險管理理論。

2.2.3 科研經(jīng)費監(jiān)管需要全面的質(zhì)量控制 從科研經(jīng)費監(jiān)管的實際來看，科研管理部門側(cè)重于項目立項的數(shù)量和爭取到的科研經(jīng)費的額度，而對項目的合同管理和經(jīng)費使用疏于監(jiān)管，放手交由項目負責人來運作； 財務(wù)部門雖建立了一系列的財務(wù)制度，但不參與項目經(jīng)費的預(yù)算編制，對經(jīng)費的監(jiān)管也僅限于票據(jù)審核，囿于專業(yè)限制對支出的相關(guān)性和合理性無從判斷； 項目負責人因制度設(shè)計的缺陷，人力資本的投入得不到補償，有違反職業(yè)道德套取科研資金的“沖動”；審計部門往往側(cè)重于事后監(jiān)督，對決算發(fā)表評論性意見，缺乏實時監(jiān)管；監(jiān)察部門針對違規(guī)違紀事件的處理，因部門之間相對獨立，難以有系統(tǒng)性的溝通和解決方案，而PDCA 循環(huán)本身就是成熟的全面質(zhì)量管理理論，可以給予科研經(jīng)費監(jiān)管工作以系統(tǒng)的思維、 科學化的指導，符合現(xiàn)代管理理念和科研經(jīng)費監(jiān)管工作的實際要求。

3 基于PDCA 循環(huán)的林業(yè)科研經(jīng)費監(jiān)管體系建設(shè)的實踐

建設(shè)策略是指為降低風險而制定的一組法律法規(guī)、制度、規(guī)范和操作流程的總和。 其內(nèi)容一般包括兩個部分：指導思想和實施細則。 科研經(jīng)費監(jiān)管的指導思想就是保障科研經(jīng)費使用的合法性、真實性、相關(guān)性，提升資金使用效益。 實施細則是指導思想的實踐要求。 目標是要形成以經(jīng)費預(yù)算、經(jīng)費使用、經(jīng)費決算和評價為流程，以崗位職責為基礎(chǔ)，以完善制度建設(shè)為重點，構(gòu)建權(quán)責清晰、流程規(guī)范、制度健全、溝通及時的監(jiān)管體系。 具體包括：一是風險識別； 二是業(yè)務(wù)流程運行與監(jiān)控。 下面結(jié)合PDCA循環(huán)的四個階段進行說明。

3.1 計劃階段

計劃階段是科研項目的立項階段，其主要風險點在于項目經(jīng)費預(yù)算的編制和項目批復。 從實際看，項目經(jīng)費預(yù)算編制主要由項目負責人負責，鑒于項目負責人非財務(wù)人員，預(yù)算編制知識不足，與財務(wù)人員或有經(jīng)驗的專家溝通較少，對經(jīng)費使用的規(guī)范性缺乏足夠的認識，往往出現(xiàn)預(yù)算編制較為隨意的狀況，這就為后期的預(yù)算執(zhí)行埋下了風險?？蒲许椖繝顩r多種多樣，做到完全精確的預(yù)算編制強人所難，但預(yù)算編制是項目運行的基礎(chǔ)，重要性也不言而喻。 在現(xiàn)有的條件下，可以選用成熟的預(yù)算編制方法，提高對經(jīng)費預(yù)算編制的責任心，打破封閉的習慣，借助外界專家、財務(wù)人員和同行的力量，多次討論，反復比較，確認項目實施過程的主要內(nèi)容，科學地確定人員費、業(yè)務(wù)費、間接費等方面的預(yù)算。

3.2 執(zhí)行階段

執(zhí)行階段主要是項目執(zhí)行期間經(jīng)費支出使用審核以及監(jiān)管部門的執(zhí)紀履責情況。 此階段的主要風險在于制度建設(shè)、工作督導和信息溝通方面。 制度建設(shè)包含兩個層面：一是項目經(jīng)費預(yù)算制度以及保障經(jīng)費使用合規(guī)合理的財務(wù)制度，二是各部門在經(jīng)費使用監(jiān)管過程中的職責等內(nèi)部控制制度。 工作督導是保障監(jiān)管部門依照自身的崗位職責依規(guī)運作的手段， 通過對各監(jiān)管部門及監(jiān)管環(huán)節(jié)的監(jiān)察、督導，使相關(guān)監(jiān)管工作保質(zhì)保量。 信息溝通是目前經(jīng)費使用監(jiān)管的主要風險點， 各部門依規(guī)運作，是獨立的， 很難對經(jīng)費使用過程中風險及時加以控制。 可借助現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建經(jīng)費使用監(jiān)管平臺，由各相關(guān)監(jiān)管部門形成工作日志，對項目執(zhí)行進度及項目經(jīng)費使用適時監(jiān)管，互通有無，密切配合。 另外，加強財務(wù)文化的營造，建設(shè)良好的監(jiān)管環(huán)境也是十分必要的。 單位對財務(wù)管理的重視程度、項目負責人的財經(jīng)紀律意識和職業(yè)道德水平等，都會影響到科研經(jīng)費監(jiān)管的質(zhì)量。

3 3 檢查階段

檢查階段主要是科研經(jīng)費的決算審計和效益評價工作，其主要風險在于結(jié)題審核、決算編制、考核評價方面。 結(jié)題審核往往由科研管理部門作出，根據(jù)項目書中列示的科研項目成果，對項目執(zhí)行期、成果完成度及成果形式進行初步審核，風險主要體現(xiàn)在審核專家選擇和組成、成果的認定及相關(guān)結(jié)題資料的真實度和相關(guān)性方面。 決算編制大都由項目負責人編制，由財務(wù)部門審核簽章，主要風險在于決算項目與預(yù)算的吻合度以及決算編制與預(yù)算編制經(jīng)費項目口徑的一致性、 決算審計人員的獨立性和專業(yè)勝任能力方面?？己嗽u價主要是對科研項目經(jīng)費監(jiān)管制度的科學性、監(jiān)管過程的合規(guī)性、監(jiān)管手段的有效性等進行評價，一般由監(jiān)察部門、科研管理部門聯(lián)合做出。 其風險性在監(jiān)察部門的獨立性和相關(guān)工作人員及專家的工作勝任能力方面。

3.4 修正階段

修正階段是將科研項目經(jīng)費監(jiān)管實踐過程中的經(jīng)驗總結(jié)， 并對監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時解決，把此次循環(huán)未能解決的問題交由下一個循環(huán)解決。 科研經(jīng)費監(jiān)管涵蓋了項目運行的事前、事中和事后，其主要風險表現(xiàn)在監(jiān)管問題是否能夠及時發(fā)現(xiàn)并解決。 在項目運行過程中，對監(jiān)管制度失效、人員失位、流程梗阻等問題的應(yīng)變能力是考驗監(jiān)管體系科學性的一個重要考量。

四個階段不僅適用于科研項目經(jīng)費管理的全過程，也適用于科研經(jīng)費立項、執(zhí)行、結(jié)題的每一個階段，真正實現(xiàn)“小環(huán)推大環(huán)，大環(huán)促提升”。 表1 以經(jīng)費編制事項舉例說明。

表1 PDCA 科研經(jīng)費監(jiān)管模式示意表

4 有效監(jiān)管措施創(chuàng)新

林業(yè)科研經(jīng)費管理的具體問題也主要集中在制度僵化、結(jié)余經(jīng)費和間接補償?shù)确矫?，這些問題也造成科研經(jīng)費使用過程中問題頻發(fā)的現(xiàn)狀，科研經(jīng)費監(jiān)管重點在“疏”不在“堵”，從抓主要問題、解決主要矛盾的角度出發(fā)，可以通過一些措施創(chuàng)新來增強經(jīng)費監(jiān)管工作的針對性，更好的促進上述四個階段的循環(huán)。

4.1 堅持制度規(guī)范，建設(shè)動態(tài)的修訂機制

健全和落實制度是經(jīng)費監(jiān)管工作的前提，經(jīng)費違規(guī)使用問題往往與制度缺失、 制度存在漏洞，或者制度沒有得到很好的貫徹執(zhí)行有很大關(guān)系。 通過循環(huán)過程中發(fā)現(xiàn)的問題反饋，對制度加以適時的修訂，保障制度的科學性，加強制度的宣傳普及，可以有效地降低違規(guī)風險發(fā)生的概率。 通過建設(shè)科研項目服務(wù)隊伍， 可加強項目運行各環(huán)節(jié)的專業(yè)性，保障制度執(zhí)行的規(guī)范性。

近來，中央出臺了《深化科技體制改革實施方案》、《中央財政科技計劃（專項、基金等）監(jiān)督工作暫行規(guī)定》等一系列政策文件系列政策，體現(xiàn)了“鼓勵、尊重、約束并行”的指導思想。 各單位應(yīng)以此為原則，根據(jù)各自實際，出臺相關(guān)的配套制度，推進精細化、科學化管理。 比如在制定經(jīng)費使用管理制度的基礎(chǔ)上，配套出臺項目經(jīng)費編制管理辦法，保障制度建設(shè)彈性的同時，增強制度執(zhí)行的規(guī)范性。 把制度放得寬一點，把規(guī)范執(zhí)行嚴一點，對照各風險點，圍繞重點領(lǐng)域、重點對象和權(quán)力運行的關(guān)鍵部位不斷梳理、規(guī)范、完善制度，形成“以制度規(guī)范流程，以流程優(yōu)化管理，以管理完善制度”的監(jiān)管機制。 同時，對經(jīng)費管理的導向性進行深入研究，結(jié)合績效管理的政策背景，確立側(cè)重過程合規(guī)性還是結(jié)果導向性。

4.2 搭建立體監(jiān)管體系

首先從業(yè)務(wù)流程上，全面實施事前、事中、事后監(jiān)管，突出主要風險、突出關(guān)鍵人員、突出主要職權(quán)，確保依規(guī)運行（見表1 示例）。 其次從監(jiān)管力量上，充分發(fā)揮校內(nèi)監(jiān)管、主管部門監(jiān)管、特別是第三方監(jiān)管的作用，提升公信力和專業(yè)性。 再次從監(jiān)管手段上，借助現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建監(jiān)管信息平臺，利用微信平臺等新媒體， 增強信息發(fā)布和公示能力，增強監(jiān)管過程的透明度和可信度。

4.3 建立動態(tài)監(jiān)督檢查機制

通過監(jiān)管平臺的實時監(jiān)督， 及時向有關(guān)部門、單位或個人發(fā)出警示提醒，及時化解風險，糾正錯誤，形成動態(tài)優(yōu)化修正機制。

表2 業(yè)務(wù)流程簡表（示例）

4.4 完善考核機制，保障監(jiān)管實效

完善對科研項目負責人的績效考核， 建立項目檔案，對出現(xiàn)違規(guī)違紀行為的項目組，限制其申報新項目，并視情節(jié)輕重，做出通報、警告、記過等處分，甚至移交相關(guān)部門處理，形成制度威懾力。 完善對監(jiān)管部門和監(jiān)管人員的考評機制， 對在監(jiān)管過程出發(fā)生的問題，分析主客觀原因，分清責任，對應(yīng)考核。

科研經(jīng)費監(jiān)管貫穿于項目的全過程，涉及多個管理部門，該模式的建立有助于監(jiān)管工作有一個系統(tǒng)的理念，基于科研管理部門、財務(wù)部門、項目組以及監(jiān)察、審計部門的分工協(xié)作，解決了信息孤島的缺陷，可形成一種嚴密的組織體系，對推進科研經(jīng)費監(jiān)管工作提供一種參考。