文 / 正義網(wǎng) 高 斌

2019年4月23日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議表決通過新修訂的《中華人民共和國檢察官法》，修訂后的《檢察官法》自2019年10月1日起施行。

修訂后的檢察官法運用辯證唯物主義觀點，堅持繼承傳統(tǒng)和創(chuàng)新發(fā)展的有機統(tǒng)一，順應(yīng)司法體制改革、檢察制度發(fā)展進(jìn)程，吸收近年來檢察隊伍正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)的成功經(jīng)驗，對原有檢察官法的結(jié)構(gòu)體系、部分內(nèi)容予以調(diào)整、補充、完善和發(fā)展，通過強化檢察官職責(zé)、管理和保障，確保檢察權(quán)依法獨立公正行使，回應(yīng)保障檢察官權(quán)益的現(xiàn)實需要，實現(xiàn)了一次“質(zhì)”的提升。

定位清晰：全面推進(jìn)檢察隊伍正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化

檢察官法是規(guī)范檢察權(quán)運行主體，構(gòu)建我國檢察官制度的專門法律。檢察官法自1995年制定之后，分別于2001年和2017年作過兩次修改。近年來，隨著司法體制改革的深入推進(jìn)和檢察制度的發(fā)展，人民檢察院的工作任務(wù)和所面臨的司法環(huán)境已發(fā)生了巨大變化，檢察官的職業(yè)素養(yǎng)、管理模式、職業(yè)保障等都面臨新的形勢要求。此次法律修改對新時代新形勢下這些變化和要求都進(jìn)行了回應(yīng)。

堅持一般性與特殊性相結(jié)合。在1995年檢察官法頒布以前，我國對于檢察官的錄用或者選拔實質(zhì)上奉行的是一種“司法角色大眾化”的思路和體制，檢察官的任職資格與一般公務(wù)員幾乎沒有區(qū)別。伴隨著1995年檢察官法的頒布實施以及2001年對檢察官法的部分修改，我國開始強調(diào)檢察官應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)的法律背景和必要的任職條件。此次修訂檢察官法既注意遵循檢察官具有普通公務(wù)員管理的共性,又體現(xiàn)檢察官作為行使檢察權(quán)的特殊公務(wù)員的特性;既注意遵循司法人員管理和司法權(quán)運行一般性規(guī)律,又體現(xiàn)檢察屬性特點和檢察權(quán)運行的特殊性。

從管理為主到管理與保護(hù)并重。修訂后的檢察官法在立法目的中明確提出，要全面推進(jìn)高素質(zhì)檢察官隊伍建設(shè)，對檢察官的職業(yè)倫理、履職的基本原則作了明確規(guī)定。第三章檢察官的條件和遴選，第四章檢察官的任免，第五章檢察官的管理，第六章檢察官的考核、獎勵和懲戒都是對立法目的中“加強對檢察官的管理和監(jiān)督”的細(xì)化規(guī)定，體現(xiàn)了保障公正司法、提高司法公信力的價值追求。

修訂后的檢察官法第二章檢察官的職責(zé)、義務(wù)和權(quán)利強調(diào)了權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，在立法目的中規(guī)定維護(hù)檢察官合法權(quán)益，保障人民檢察院依法獨立行使檢察權(quán)，保障檢察官依法履行職責(zé)，保障司法公正，并在總則中強調(diào)檢察官依法履行職責(zé)，受法律保護(hù)，在第七章檢察官的職業(yè)保障中規(guī)定了對檢察官人身、財產(chǎn)、住所乃至對其近親屬的人身保護(hù)措施，意味著檢察官法告別以“管理為主”的立法定位，變?yōu)椤肮芾砼c保護(hù)并重”，在遵循我國檢察權(quán)運行規(guī)律基礎(chǔ)上，更加突出檢察官的辦案主體地位，更加突出檢察官法作為一部檢察官權(quán)益保障法的特征。

既注重自身完善又彼此協(xié)調(diào)。修訂檢察官法是完善中國特色社會主義法律體系的重要內(nèi)容。近年來,監(jiān)察法、刑事訴訟法、公務(wù)員法,特別是人民檢察院組織法都作出了一系列的修改。各項法律的修改應(yīng)緊密相關(guān)、相輔相成，檢察官法作為其中重要的一環(huán),和相關(guān)法律的修改保持了高度的協(xié)調(diào)一致。同時，這次修改還考量了當(dāng)今國際社會對各國檢察官通用準(zhǔn)則的相關(guān)規(guī)定。

新修訂的檢察官法首次提出檢察官客觀公正的義務(wù),是對檢察機關(guān)的憲法定位的落實和體現(xiàn),體現(xiàn)了檢察官的職業(yè)特色和聯(lián)合國《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》的精神?？陀^公正義務(wù)是各國檢察官通用的一個準(zhǔn)則。該《準(zhǔn)則》第13條明確規(guī)定,檢察官必須不偏不倚、客觀公正地行使職權(quán)。

新修訂的檢察官法增加了“檢察官履行職責(zé),應(yīng)當(dāng)以事實為依據(jù),以法律為準(zhǔn)繩,秉持客觀公正的立場。”“檢察官辦理刑事案件,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格堅持罪刑法定原則,尊重和保障人權(quán),既要追訴犯罪,也要保障無罪的人不受刑事追究?！边@一增加內(nèi)容也是和刑法的相關(guān)規(guī)定相呼應(yīng)。

“檢察官辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格堅持罪刑法定原則，尊重和保障人權(quán)，既要追訴犯罪，也要保障無罪的人不受刑事追究?！边@一增加內(nèi)容也是和刑法的相關(guān)規(guī)定相呼應(yīng)。

2018年10月修訂的《人民檢察院組織法》規(guī)定了人民檢察院的職權(quán)。檢察官法作為人民檢察院組織法的下位法,從檢察官的角度規(guī)定了其職責(zé)，作了銜接性規(guī)定。

修訂后的檢察官法在檢察官的職責(zé)中增加了開展公益訴訟工作的規(guī)定。修改后的民事訴訟法、行政訴訟法和英雄烈士保護(hù)法明確規(guī)定了檢察機關(guān)提起公益訴訟的職權(quán)。2018年,中央全面深化改革委員會第三次會議決定設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳。十三屆全國人大二次會議關(guān)于最高人民檢察院工作報告的決議中,第一次明確提出了檢察機關(guān)的“四大檢察”職能,因此,在檢察官法中,通過明確檢察官的刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察職責(zé),確保全國人大的決議得到貫徹落實。

在我國檢察官和法官同屬司法官，檢察官法在修改中，關(guān)注和呼應(yīng)法官法修改的情況，與法官法在結(jié)構(gòu)體系上保持了相對一致性，在對法官、檢察官的職業(yè)倫理、履職的基本原則、任職條件、職務(wù)等級等相同事項的條文規(guī)定上保持統(tǒng)一，共同構(gòu)成和完善了中國特色司法法律制度。

結(jié)構(gòu)優(yōu)化：整部法律更加精簡更具科學(xué)性操作性

此次檢察官法修改既涉及檢察工作宏觀制度層面的內(nèi)容，比如檢察官的等級、任免程序等的調(diào)整和完善，又涉及檢察工作微觀層面的內(nèi)容，比如檢察官的任職回避、檢察官的考核、獎勵、懲戒規(guī)定等的細(xì)化和補充。在篇幅上，改變了原法律“章多條少”“頭重腳輕”“結(jié)構(gòu)松散”的弊端，將原有的17章56條調(diào)整為8章70條，通過增、修、刪等方式整合原有條文，將原有法律中多頭規(guī)定和互相重疊的條文進(jìn)行整合。在框架、章節(jié)排列上，具體表現(xiàn)為章節(jié)減少，實現(xiàn)“瘦身”，整部法律更加精簡，結(jié)構(gòu)性、邏輯性強，更加符合司法規(guī)律，更具科學(xué)性和操作性。

比如，在章節(jié)修訂方面，在原來的檢察官法中，關(guān)于檢察官考核、獎勵和懲戒，分別于第八章、第十章和第十一章進(jìn)行規(guī)定。這三章之間其實具有很強的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，因為對檢察官的獎勵和懲戒的決定基本上是基于對檢察官的考評所作出來的。修改后的檢察官法把這三章合并，整合為檢察官的考核、獎勵和懲戒。這種修改著眼于內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性，整部法律緊湊嚴(yán)密、邏輯性很強。增設(shè)“檢察官的管理”“檢察官職業(yè)保障”專章，對檢察官員額制管理和權(quán)利權(quán)益作了系統(tǒng)詳細(xì)的規(guī)定。

在條文增加和刪除方面，結(jié)合檢察官職責(zé)以及檢察制度改革發(fā)展，增設(shè)檢察官考核委員會專門負(fù)責(zé)檢察官考核工作，為做好檢察官權(quán)益保障工作設(shè)立檢察官權(quán)益保障委員會，增加檢察官不得在“其他營利性組織”兼職、不得兼任“仲裁員和公證員”情形。根據(jù)司法責(zé)任制改革的要求，修改后的檢察官法取消了“助理檢察員”的稱謂等。

內(nèi)容充實：實現(xiàn)司法體制改革成果法律化

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視政法工作，對深化司法體制改革和保證司法公正作出了一系列決策部署，實施了一系列改革舉措，取得了重大成果。這次檢察官法修改的一個重點,就是充分吸收本輪司法體制改革的經(jīng)驗和成果,將其上升為法律,從而鞏固改革的成效。

更加突出檢察官的辦案主體地位。修訂了檢察官職責(zé)范圍，強調(diào)“檢察官對職權(quán)范圍內(nèi)就案件作出的決定負(fù)責(zé)”，從而明確了司法責(zé)任制界限。

吸收司法責(zé)任制改革成果，規(guī)定檢察官實行員額制管理，按照中央《關(guān)于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》，檢察官法修改了檢察官的任職條件，對取得法律職業(yè)資格須具備的學(xué)歷條件進(jìn)行了調(diào)整，提高了檢察官任職學(xué)歷條件。

根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》,增加了檢察官遴選委員會的內(nèi)容,通過遴選方式把優(yōu)秀的人才選拔到檢察官隊伍中。

修訂后的檢察官法進(jìn)一步細(xì)化充實內(nèi)容。在新增的檢察官的管理專章中，對檢察官員額制管理、職務(wù)序列管理、培訓(xùn)、離任做了系統(tǒng)詳細(xì)的規(guī)定，明確檢察官實行單獨職務(wù)序列管理，體現(xiàn)了檢察官單獨職務(wù)與行政職級脫鉤的性質(zhì)和特點。同時增加規(guī)定,對檢察官應(yīng)當(dāng)有計劃地進(jìn)行政治、理論和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。還規(guī)定,檢察官因工作需要,經(jīng)單位選派或者批準(zhǔn),可以在高等學(xué)校、科研院所協(xié)助開展實踐性教學(xué)、研究工作,并遵守國家有關(guān)規(guī)定。將實際工作部門的優(yōu)質(zhì)實踐教學(xué)資源引進(jìn)高校，落實檢察官誰執(zhí)法誰普法的主體責(zé)任，增添了檢察官在推動中國特色社會主義法治進(jìn)程中的擔(dān)當(dāng)。

更加注重完善檢察官職業(yè)保障。修訂后的檢察官法在總則中規(guī)定,維護(hù)檢察官合法權(quán)益,保障檢察官依法履行職責(zé)。設(shè)專章規(guī)定檢察官的履職保障，是此次檢察官法修改的亮點之一。

黨的十八屆四中全會決定提出,建立健全司法人員依法履行法定職責(zé)保護(hù)機制。根據(jù)中央關(guān)于《保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)的規(guī)定》,結(jié)合工作實際,修訂后的檢察官法對檢察官的職業(yè)保障進(jìn)行了專章規(guī)定，規(guī)定設(shè)立檢察官權(quán)益保障委員會，細(xì)化檢察官的權(quán)利權(quán)益，從職業(yè)身份保障、職業(yè)尊嚴(yán)保障、人身安全保障、經(jīng)濟(jì)保障等多方面對檢察官權(quán)益和履職保障加以規(guī)定。

為防止干涉檢察官依法行使職權(quán),新修訂的檢察官法增加了保障人身安全的規(guī)定,檢察官的職業(yè)尊嚴(yán)和人身安全受法律保護(hù)。針對近年來屢見不鮮的侵害檢察官及其近親屬人身安全事件,修訂后的檢察官法強化了對檢察官及近親屬人身權(quán)益的保護(hù)措施，明確規(guī)定任何單位和個人不得對檢察官及其近親屬打擊報復(fù)。

在法律救濟(jì)方面,明確檢察官因依法履行職責(zé),本人及其近親屬人身安全面臨危險的,人民檢察院、公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)對檢察官及其近親屬采取人身保護(hù)、禁止特定人員接觸等必要保護(hù)措施。這些規(guī)定給檢察官公正履行職責(zé)提供了有力保障。

更加注重檢察權(quán)的內(nèi)外部監(jiān)督。這次司法責(zé)任制改革后，檢察官的權(quán)力的確加大了,責(zé)任也更重了。如何加強對檢察官的監(jiān)督管理,不僅社會各界、老百姓關(guān)注這個問題,檢察機關(guān)自身也高度重視。

為了加強對檢察官的職責(zé)監(jiān)督,修訂后的檢察官法在嚴(yán)格管理方面新增了多項內(nèi)容,對檢察官的任職回避、懲戒、兼職、考核等作出一系列規(guī)定,以確保將檢察官權(quán)力控制在合法范圍之內(nèi)行使,真正實現(xiàn)有權(quán)不任性、放權(quán)不放任、用權(quán)受監(jiān)督。如規(guī)定設(shè)立檢察官考評委員會，對檢察工作實績、職業(yè)道德、專業(yè)水平、工作能力、工作作風(fēng)進(jìn)行考核，同時吸納《公務(wù)員法》的考核標(biāo)準(zhǔn)，將檢察官考核結(jié)果由優(yōu)秀、稱職、不稱職3種修改為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職4類等。

為充分體現(xiàn)中央司法改革精神,新修訂的檢察官法明確了檢察官懲戒制度,并對檢察官懲戒委員會進(jìn)行了專門規(guī)定,由其負(fù)責(zé)從專業(yè)角度審查認(rèn)定是否存在辦理案件違反職責(zé)的行為。

總體來看，修訂后的檢察官法是一部具有積極意義、富有生命力的法律。其中很多修改內(nèi)容，如檢察官晉升方式、教育培訓(xùn)、權(quán)益保障等，都與檢察官自身利益息息相關(guān)，提高了檢察官履職的積極性，激發(fā)了他們的職業(yè)尊榮感和使命感。但是，修訂后的檢察官法在執(zhí)行中，還有一些問題需要進(jìn)行探索研究。

比如檢察人員分類管理目前已經(jīng)在各地落實，檢察官法雖然對檢察官的等級予以明確，并規(guī)定了按期晉升和擇優(yōu)選升相結(jié)合的方式，無疑對檢察官的職業(yè)保障有了科學(xué)、廣闊的規(guī)劃。但對于基層院檢察官來說，其所具有的檢察官等級對外效力如何、檢察官等級與行政級別是否掛鉤等，仍不明確，不但影響檢察官的職業(yè)尊榮感，更影響檢察官的職業(yè)晉升渠道。同時如何體現(xiàn)檢察系統(tǒng)司法行政人員、檢察輔助人員工作特性，區(qū)別于一般黨政部門公務(wù)員，還需相關(guān)部門加強頂層設(shè)計，出臺相關(guān)實施細(xì)則予以規(guī)定。隨著檢察官員額制全面推開，涉及人員分類定崗、檢察官遴選、考核等各項機制日臻完善，初步實現(xiàn)了檢察官回歸辦案本位的改革初衷，但有關(guān)檢察官退出的相關(guān)規(guī)定仍處于摸索階段。

在辦案責(zé)任制方面，相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺相關(guān)職業(yè)保障文件，進(jìn)一步明確細(xì)化檢察官責(zé)任豁免的范圍和事由，如“檢察官依法履職并且盡到了必要的注意義務(wù)，不存在故意或者重大過失的，不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相關(guān)刑事責(zé)任或者民事責(zé)任的情形”，探尋科學(xué)、合理的司法責(zé)任制。同時，關(guān)于檢察官教育培訓(xùn)制度，檢察官的業(yè)務(wù)素能提升方案、交流鍛煉等檢察官權(quán)利，還有待進(jìn)一步細(xì)化。