吳嘉鑫

（廣東金融學(xué)院 法學(xué)院，廣州 510521）

農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額是世界貿(mào)易組織（以下簡稱“WTO”）《農(nóng)業(yè)協(xié)定》成員方在推動農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅化進(jìn)程中為提升市場準(zhǔn)入水平而創(chuàng)設(shè)的一種過渡性方法。中國在加入WTO時明確承諾，關(guān)稅配額是農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的主要管理方式。然而，美國將其近年對華農(nóng)產(chǎn)品出口下降歸咎于中國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理措施，并于2016年12月將中國對小麥、大米、玉米實施的關(guān)稅配額管理措施訴至WTO爭端解決機構(gòu)（以下簡稱“美國訴中國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額案”）。如何應(yīng)對美國的這一指控，既是中國在新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的重大挑戰(zhàn)之一，也是新形勢下中美農(nóng)業(yè)貿(mào)易能否健康穩(wěn)定發(fā)展亟待解決的重要問題之一。

1 中國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額制度及其實施現(xiàn)狀

關(guān)稅配額是指對規(guī)定數(shù)量內(nèi)進(jìn)口的商品征收較低的關(guān)稅，當(dāng)進(jìn)口商品超過規(guī)定數(shù)量后，則征收較高關(guān)稅。在加入WTO時，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量普遍不高且品質(zhì)欠佳。為了防范進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品對國內(nèi)農(nóng)業(yè)造成的沖擊，關(guān)稅配額成為中國保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品市場的較好選擇。目前，我國對小麥、玉米、大米、食糖、棉花和羊毛實施關(guān)稅配額制度。

1.1 中國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度

WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》既沒有就關(guān)稅配額如何管理進(jìn)行說明，也沒有明確關(guān)稅配額的申請和分配方法，因此各成員方在制定和實施關(guān)稅配額制度時均享有一定的自由裁量權(quán)。中國管理農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的主要法律依據(jù)，是2003年國家發(fā)展改革委員會（以下簡稱“發(fā)改委”）和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅配額管理暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”）。根據(jù)《暫行辦法》，食糖、羊毛的關(guān)稅配額由商務(wù)部分配；小麥、玉米、大米和棉花的關(guān)稅配額由發(fā)改委會同商務(wù)部分配。

1.1.1 農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的類型

農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額分為國營貿(mào)易配額和非國營貿(mào)易配額。國營貿(mào)易配額須通過國營貿(mào)易企業(yè)進(jìn)口；非國營貿(mào)易配額，可以通過國營貿(mào)易企業(yè)或有貿(mào)易權(quán)的非國營貿(mào)易企業(yè)進(jìn)口，有貿(mào)易權(quán)的最終用戶也可以直接進(jìn)口。如果分配給最終用戶的國營貿(mào)易配額在當(dāng)年8月15日前未簽訂合同的，經(jīng)發(fā)改委或者商務(wù)部批準(zhǔn)，最終用戶可以委托有貿(mào)易權(quán)的任何企業(yè)進(jìn)口，有貿(mào)易權(quán)的最終用戶也可以直接進(jìn)口。

1.1.2 農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的分配原則

在分配原則上，中國首先根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品的種類不同，設(shè)置了不同的分配原則。具體而言，大米、玉米、小麥、棉花和糖類根據(jù)申請者的申請數(shù)量和以往進(jìn)口實績、生產(chǎn)能力、其他相關(guān)商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配，而羊毛則根據(jù)先來先領(lǐng)的原則進(jìn)行分配。

1.1.3 農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的分配程序

中國實施二次分配程序，即初次分配與未使用配額的再分配。初次分配的申請期為每年10月15日至30日(憑合同先來先領(lǐng)的分配方式除外)，發(fā)改委與商務(wù)部則分別于申請期前1個月在官網(wǎng)及相關(guān)媒體上，公布每種農(nóng)產(chǎn)品下一年度進(jìn)口關(guān)稅配額的總量、申請關(guān)稅配額的條件、關(guān)稅配額商品的稅目、配額內(nèi)稅率及配額外稅率，并在每年1月1日前向最終用戶分發(fā)《農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅配額證》。

但是，持有關(guān)稅配額的最終用戶如果在當(dāng)年無法將已申領(lǐng)到的全部配額量簽訂進(jìn)口合同或已簽訂合同無法完成，則需要在9月15日前將未完成的配額交還原發(fā)證授權(quán)機構(gòu)。發(fā)改委和商務(wù)部核查后，在申請前1個月在官網(wǎng)以及其他媒體上公布申請關(guān)稅配額再分配的具體條件。申請人需要在每年9月1日至15日向授權(quán)機構(gòu)提交申請(憑合同先來先領(lǐng)分配方式和加工貿(mào)易方式除外)。就再分配申請對象的資格而言，在初次分配中獲得配額、但未在規(guī)定時間內(nèi)完全使用的最終用戶，不得再參加未使用配額的申請。相反，在當(dāng)年8月底前已完成所分配的全部農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額量的最終用戶，可以再參加未使用配額的再分配。

1.2 中國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的實施現(xiàn)狀

關(guān)稅配額使用率是衡量關(guān)稅配額使用國管理關(guān)稅配額水平的重要指標(biāo)，也是衡量關(guān)稅配額制度對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場保護(hù)程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，通常用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國的農(nóng)產(chǎn)品配額內(nèi)進(jìn)口量占關(guān)稅配額承諾量的比重來表示。一般情形下，關(guān)稅配額使用率越高，表明其對相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的保護(hù)程度越低。

表1 中國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的使用率

從表1可知，中國的食糖、羊毛和棉花在近5年的配額使用率均達(dá)到100%，并且大米的配額使用率正在以較快的速度穩(wěn)步上升(盡管2018年大米進(jìn)口量出現(xiàn)下滑，但其主要受稻谷供給側(cè)改革和政策性稻谷拍賣影響，與關(guān)稅配額管理無關(guān))。但也應(yīng)當(dāng)注意，小麥和玉米的使用率較不穩(wěn)定。在總體上，小麥和玉米的關(guān)稅配額率沒有超過50%。根據(jù)《巴厘島一攬子協(xié)定》，關(guān)稅配額未完成機制的啟動標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)稅配額的使用率低于65%。參考這一標(biāo)準(zhǔn)，在2018年，中國實施關(guān)稅配額制度的六大類農(nóng)產(chǎn)品中，達(dá)標(biāo)的有食糖、羊毛、棉花，未達(dá)標(biāo)的有大米、小麥和玉米。而此次美國申訴所指向的農(nóng)產(chǎn)品正是大米、玉米和小麥，值得注意。

2 “美國訴中國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額案”中的美國申訴

2016年12月5日，美國依據(jù)WTO爭端解決機制相關(guān)規(guī)定，就中國小麥、大米和玉米關(guān)稅配額管理制度正式向中國提出磋商請求。2017年2月9日，中美雙方進(jìn)行了磋商。在磋商未果的情形下，美國于2017年8月18日請求WTO爭端解決機構(gòu)成立專家組，WTO眾多成員方保留其作為第三方的權(quán)利。截至完稿，該案仍在審理中。美國就中國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理措施共提出四點申訴，以下分述之。

2.1 違反《中國加入W T O工作組報告》第116段中的義務(wù)

美國訴稱，中國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額制度的制定和實施，違反了其在《中國加入WTO工作組報告》（以下簡稱“《工作組報告》”）第116段中承諾的義務(wù)。具體如下：

第一，關(guān)稅配額的管理缺乏透明度。美國認(rèn)為：①中國沒有在相關(guān)法律文件和其他規(guī)范文件中，明確說明農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的申請資格和分配原則。②中國沒有公布在初次分配中獲得農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的實體信息及配額量。③中國沒有公布農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額初次分配中因未使用而回收的配額總量，也沒有公布再分配中可分配的配額總量。④中國沒有公布獲得再分配配額的實體信息及配額量。

第二，關(guān)稅配額的管理缺少可預(yù)測性。相關(guān)情形包括：①中國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額申請資格標(biāo)準(zhǔn)和分配原則的不透明，導(dǎo)致申請人無法預(yù)測發(fā)改委在初次分配和再分配過程中分配關(guān)稅配額的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。②中國沒有公布初次分配未使用的配額的回收總量和再分配中可分配的配額總量，導(dǎo)致申請人無法預(yù)測某一農(nóng)產(chǎn)品是否真正地啟動了再分配流程，也無法預(yù)測他們可能會獲批的再分配數(shù)量。③中國沒有公布獲得再分配配額的實體信息及其獲批的配額量，導(dǎo)致再申請人無法預(yù)測發(fā)改委是否實際啟動了配額的再分配流程以及再分配的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易商無法預(yù)測并安排相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，影響了關(guān)稅配額再分配的使用。④國營貿(mào)易配額的持有人無法預(yù)測其是否能夠完全使用關(guān)稅配額。因為申請配額時，申請人無法選擇所需要的配額類型，因此可能出現(xiàn)發(fā)改委分配給需要非國營貿(mào)易配額的申請人的配額事實上屬于國營貿(mào)易配額的情形。

第三，關(guān)稅配額的管理缺失公平性。美國關(guān)于中國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理缺失公平性的結(jié)論，是在前述透明度和可預(yù)測性缺失基礎(chǔ)上做出的價值判斷。也即，由于發(fā)改委對配額申請資格標(biāo)準(zhǔn)和分配原則的規(guī)定不明確、不清晰，導(dǎo)致申請人和潛在申請人無法根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，預(yù)測相關(guān)機構(gòu)執(zhí)行關(guān)稅配額管理制度的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，以及關(guān)稅配額的實際分配結(jié)果。

第四，關(guān)稅配額管理程序的模糊性。具體而言，在關(guān)稅配額的初次分配和再分配的行政程序中，申請資格標(biāo)準(zhǔn)和分配原則的不明確，是此類程序被美國視為模糊的主要原因。而在國有貿(mào)易配額轉(zhuǎn)化為非國有貿(mào)易配額的程序中，由于現(xiàn)行制度僅僅規(guī)定在本年度8月15日前未使用的配額經(jīng)國家發(fā)改委批準(zhǔn)后，可轉(zhuǎn)化為不限定國有貿(mào)易類型的配額，但并沒有規(guī)定發(fā)改委批準(zhǔn)的程序或?qū)徟鷺?biāo)準(zhǔn)。

第五，關(guān)稅配額申請資格標(biāo)準(zhǔn)的不確定性。美國認(rèn)為，在初次分配中，發(fā)改委關(guān)于申請人的資格的標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)容和含義上均比較寬泛，且沒有其他配套規(guī)則可以提供判斷這些標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。

第六，關(guān)稅配額使用的隨意性。具體而言：①中國受理國營貿(mào)易配額和非國營貿(mào)易配額申請的單一程序影響關(guān)稅配額的使用。首先，申請人沒有權(quán)利選擇申請某一類型的配額，也沒有權(quán)利選擇是否接受發(fā)改委所分配的配額。其次，由于持有國有貿(mào)易配額的申請人必須通過國營貿(mào)易企業(yè)進(jìn)口，但是國營貿(mào)易企業(yè)并沒有被要求同前者簽訂農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口合同，從而增大了國營貿(mào)易配額持有人使用配額的難度。再次，分配國營貿(mào)易配額和非國營貿(mào)易配額的單一申請流程，導(dǎo)致申請人既無法預(yù)測其可能獲批的配額類型，更無法預(yù)測其實際的進(jìn)口成本，從而增大了農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口中的不確定性，不利于關(guān)稅配額的利用。最后，國家發(fā)改委的審批不是自動審批，且審批依據(jù)并不明確，這種轉(zhuǎn)化本身就存在不確定性。而即使國家發(fā)改委同意轉(zhuǎn)化，申請人使用配額的時間也僅有30天。（配額轉(zhuǎn)化的申請日期為每年的8月15日，未使用配額的回收日期為每年的9月15日）。尤其，那些連續(xù)兩年未完全使用關(guān)稅配額的申請人，還會根據(jù)最近一年未完成配額的比例相應(yīng)扣除下一年的配額量，從而不利于關(guān)稅配額的使用。②中國沒有公布關(guān)稅配額初次分配和再分配過程中與潛在糧食進(jìn)出口商建立商業(yè)關(guān)系所必須的關(guān)鍵信息。③中國對配額使用的限制阻礙了申請人獲得符合其商業(yè)需求的配額。申請人獲得的配額必須自用，也即進(jìn)口的小麥和玉米必須在配額持有人自有工廠使用，進(jìn)口的大米必須以配額持有人的企業(yè)名義進(jìn)行銷售。④中國關(guān)于關(guān)稅配額必須獨立申請的規(guī)定導(dǎo)致申請人不能按照商業(yè)需求申請配額。詳言之，擁有多家加工廠的集團(tuán)企業(yè)，必須以各個加工廠名義獨立申報并使用進(jìn)口配額；申請大米進(jìn)口關(guān)稅配額的貿(mào)易型企業(yè)，可選擇以集團(tuán)總部或下屬企業(yè)的名義申請，但總部和下屬企業(yè)不得同時申請，這限制了擁有多個加工廠的集團(tuán)企業(yè)通過一個加工廠申請配額并進(jìn)口、但在另一個加工廠進(jìn)行加工的選擇，從而導(dǎo)致申請人在申請配額時會申請比實際商業(yè)需求更少的配額。

2.2 違反《G A T T 1994》第10條第3(a)款的義務(wù)

《GATT1994》第10條第3(a)款規(guī)定：“締約各國應(yīng)以統(tǒng)一、公正和合理的方式實施本條第一款所述的法令、條例、判決和決定。”美國認(rèn)為，該款規(guī)定了締約國實施上述法令、條例、判決和決定的義務(wù)，即統(tǒng)一實施、公正實施和合理實施，而中國對小麥、大米和玉米的關(guān)稅配額管理違反了合理實施的義務(wù)。美國的相關(guān)理由如下：

第一，中國關(guān)于關(guān)稅配額申請資格標(biāo)準(zhǔn)和分配原則的規(guī)定不明確，而符合申請資格標(biāo)準(zhǔn)和遵守分配原則是申請人獲批配額的基礎(chǔ)。如果將關(guān)稅配額的管理建立于不明確、不清晰的標(biāo)準(zhǔn)之上，必然限制申請人理解中國政府所認(rèn)為的適格配額持有人的資格標(biāo)準(zhǔn)。

第二，中國在關(guān)稅配額的申請上授權(quán)大量的地方機關(guān)受理配額的申請。但由于申請資格標(biāo)準(zhǔn)和分配原則規(guī)定的不明確，地方機關(guān)難以正確理解申請資格標(biāo)準(zhǔn)和分配原則，導(dǎo)致每個授權(quán)機構(gòu)可能對標(biāo)準(zhǔn)和原則進(jìn)行個別化解釋，從而造成不同的授權(quán)機構(gòu)受理申請所參考的標(biāo)準(zhǔn)和原則也不同的現(xiàn)象。

第三，發(fā)改委在初次分配中會公示申請企業(yè)的名單并允許公眾提出異議，但并沒有規(guī)定審查這些異議的程序和方法，或者此類異議對關(guān)稅配額分配的影響。而不實或者帶有偏見的異議，無疑會影響申請人配額的分配。

第四，中國在關(guān)稅配額的初次分配中采用單一申請程序，并且不允許申請人選擇申請國營貿(mào)易配額或非國營貿(mào)易配額，從而影響了關(guān)稅配額的合理使用。

第五，中國沒有發(fā)布有關(guān)初次分配和再分配的相關(guān)信息，影響了申請人、潛在申請人以及農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口商的可預(yù)測性，同時影響了關(guān)稅配額的合理使用。

2.3 違反《G A T T 1994》第13條第3(b)款的義務(wù)

《GATT1994》第13條第3(b)款規(guī)定：“在進(jìn)口限制采用固定配額的情況下，實施限制的締約國應(yīng)公布今后某一特定時期內(nèi)將要準(zhǔn)許進(jìn)口的產(chǎn)品總量或總值及其可能的變動?！边@一規(guī)定向?qū)嵤╆P(guān)稅配額管理的成員施加了兩大義務(wù)：公布其同意并批準(zhǔn)的關(guān)稅配額的總量，公布其同意并批準(zhǔn)的關(guān)稅配額產(chǎn)生變動的數(shù)額，從而確保關(guān)稅配額實施的公平和效率。美國認(rèn)為中國沒有履行這一義務(wù)的具體理由如下。

第一，中國沒有公布其實際同意并批準(zhǔn)的關(guān)稅配額總量。美國認(rèn)為，中國在初次分配開放申請前公布的配額量，只是中國在WTO承諾的關(guān)稅配額量。按照相關(guān)規(guī)定，申請人必須符合一定的資格和要求，因此在實際分配中發(fā)改委分配的關(guān)稅配額總量，不一定是中國在WTO承諾的關(guān)稅配額量。

第二，中國沒有公布初次分配后，在指定期間關(guān)稅配額數(shù)量發(fā)生變更時的變更配額量。在現(xiàn)行的關(guān)稅配額管理體系下，每年9月15日前未完全使用關(guān)稅配額的配額持有人，應(yīng)該將未使用的關(guān)稅配額交還發(fā)改委，此時關(guān)稅配額數(shù)量發(fā)生了第一次變更。在9月30日，發(fā)改委完成關(guān)稅配額的再分配工作后，關(guān)稅配額數(shù)量發(fā)生了第二次變更。但是，中國均未公布這兩次關(guān)稅配額發(fā)生變更的數(shù)量。

2.4 違反《G A T T 1994》第11條第1款的義務(wù)

《GATT1994》第11條第1款規(guī)定：“任何締約國除征收稅捐或其他費用以外，不得設(shè)立或維持配額、進(jìn)出口許可證或其他措施以限制或禁止其他締約國領(lǐng)土的產(chǎn)品的輸入，或向其他締約國領(lǐng)土輸出或銷售出口產(chǎn)品?！泵绹J(rèn)為，中國的關(guān)稅配額管理限制了關(guān)稅配額的使用，變相限制了大米、小麥和玉米的進(jìn)口。

第一，中國在申請關(guān)稅配額時采用單一的申請流程，但是在分配關(guān)稅配額時卻將配額分為國營貿(mào)易配額和非國營貿(mào)易配額，這影響了配額申請人對關(guān)稅配額的申請和使用，從而限制了糧食的進(jìn)口。

第二，中國在關(guān)稅配額管理中限制了配額使用的靈活性，約束了配額持有人的商業(yè)選擇。比如，申請人獲得的配額必須自用；各加工廠或者企業(yè)必須獨立申報配額。這些規(guī)定極大地限制了配額持有人出于商業(yè)原因?qū)τ谂漕~申請和使用的選擇權(quán)。

3 中國農(nóng)產(chǎn)品自給率以及國際競爭力分析

由上可知，美國的申訴本質(zhì)上關(guān)注的是中國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理中透明度缺失的問題。但是，針對“美國訴中國關(guān)稅配額案”所提出的中國關(guān)稅配額管理制度的變革，應(yīng)當(dāng)充分考慮中國農(nóng)產(chǎn)品市場的穩(wěn)定和中國農(nóng)產(chǎn)品的健康發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)以國家利益為關(guān)稅配額制度變革的底線，不可一味追求制度的合規(guī)性而大幅提高農(nóng)產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入水平。同時，從各國的關(guān)稅配額管理實踐而言，在關(guān)稅配額管理中完全符合WTO的相關(guān)規(guī)定的經(jīng)濟(jì)體也少之又少。而中國農(nóng)產(chǎn)品自給率關(guān)系到國家的糧食安全和經(jīng)濟(jì)安全，農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力關(guān)系到中國農(nóng)產(chǎn)品的健康發(fā)展，以此為分析視角，有助于在充分保障國家利益的基礎(chǔ)上適當(dāng)、適時完善關(guān)稅配額的管理。

3.1 中國農(nóng)產(chǎn)品自給率分析

本次美國訴中國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額案所指的農(nóng)產(chǎn)品為大米、玉米、小麥，均為糧食。在我國糧食自給率沒有達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，放開農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理或者盲目提高關(guān)稅配額使用率，將導(dǎo)致國際市場農(nóng)產(chǎn)品大量涌進(jìn)國內(nèi)市場，影響國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的生產(chǎn)積極性，不利于國家的糧食安全的保障。在該種條件下不僅不允許放開農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理，而且有必要加強對我國農(nóng)產(chǎn)品市場的保護(hù)。因此，國家的糧食安全和經(jīng)濟(jì)安全應(yīng)當(dāng)是我們調(diào)整和變革農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額制度的基礎(chǔ)和前提。只有在國家的糧食安全得到保證的前提下，才允許對農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額制度進(jìn)行調(diào)整、放寬對外國農(nóng)產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入。

表2 中國農(nóng)產(chǎn)品（糧食）自給率

由表2數(shù)據(jù)可知，大米、小麥、和玉米的自給率均能達(dá)到100%左右。從國際經(jīng)驗看，國內(nèi)糧食生產(chǎn)能夠滿足本國需求量的90%，就是較高的糧食自給率。因此大米、小麥和玉米的自給率已經(jīng)處于較高的水平，故允許對農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的管理進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

3.2 中國農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力分析

國內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力高低直接關(guān)系國外農(nóng)產(chǎn)品對本國農(nóng)產(chǎn)品市場的沖擊程度。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，本國農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力較高時，即使提高外國農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入水平，也不至于給本國農(nóng)產(chǎn)品招致較大打擊。反之，本國農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力較低，一旦減少對外國農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易壁壘（如關(guān)稅配額），提高外國農(nóng)產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入水平，我國農(nóng)產(chǎn)品將會遭受到較大打擊。本文采用貿(mào)易競爭指數(shù)方法，對中國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力進(jìn)行實證分析。

貿(mào)易競爭指數(shù)也稱“貿(mào)易特化系數(shù)”，通常是指一個國家某產(chǎn)品凈出口額與該產(chǎn)品貿(mào)易總額的比例，用來衡量一國某產(chǎn)品的國際競爭力。若該比值為正，表明是凈出口國，該類產(chǎn)品的生產(chǎn)效率高于國際水平，具有較強的出口競爭力，且指數(shù)絕對值越近100%，說明國際競爭力越強；反之，貿(mào)易競爭指數(shù)為負(fù)，即凈進(jìn)口則意味著出口競爭力較弱，指數(shù)越接近-100%，說明國際競爭力越低。

表3 中國農(nóng)產(chǎn)品競爭指數(shù)

由表3數(shù)據(jù)可知，大米、小麥、玉米、棉花、糖和羊毛的貿(mào)易競爭指數(shù)均為負(fù)值，且小麥、玉米、棉花和羊毛的指數(shù)相當(dāng)接近-100%。在貿(mào)易競爭指數(shù)的增長趨勢看，僅有糖類的貿(mào)易競爭指數(shù)呈現(xiàn)逐年穩(wěn)定上升的趨勢，其余農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易競爭指數(shù)則處于常年穩(wěn)定或者上下?lián)u擺的狀態(tài)。因此，從貿(mào)易競爭指數(shù)分析，目前我國采用關(guān)稅配額管理的六種農(nóng)產(chǎn)品總體的國際競爭力明顯不足。若貿(mào)然放寬農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅配額管理，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場勢必會受到國際農(nóng)產(chǎn)品市場的較大沖擊。

綜上，從糧食安全角度，目前我國糧食的自給率均符合我國的要求以及國際通行標(biāo)準(zhǔn)，故存在放寬農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理或者改革農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度所具有一定的可行性和可能性。在此基礎(chǔ)上，從貿(mào)易競爭指數(shù)分析，我國農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易競爭指數(shù)極低，因此，在變革農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額制度的同時，必須充分考慮對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場的保護(hù)，審慎地考慮變革方案。

4 中國完善農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度和實踐的若干建議

在十九大報告中，習(xí)總書記提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在博鰲亞洲論壇2018年年會上，習(xí)總書記表示中國開放的大門不會關(guān)閉，只會越開越大。作為多邊貿(mào)易體系的堅定維護(hù)者和支持者，“美國訴中國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額案”恰為中國檢視并完善農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度提供了契機。結(jié)合我國關(guān)稅配額管理制度及其實施現(xiàn)狀和“美國訴中國關(guān)稅配額案”的主要訴請，可知目前中國關(guān)稅配額管理制度中所存在眾多合規(guī)性問題。有必要以國家利益為底線，對農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度進(jìn)行完善，以程序的合規(guī)性促成實體結(jié)果的合規(guī)。

4.1 增強農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理的透明度

4.1.1 明確農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的申請程序

首先，發(fā)改委應(yīng)當(dāng)對申請資格標(biāo)準(zhǔn)和分配原則規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，或者另外制定適用標(biāo)準(zhǔn)。這樣能使申請人和其他正當(dāng)利益相關(guān)人合理預(yù)測和理解關(guān)稅配額的分配規(guī)則，減少發(fā)改委授權(quán)機構(gòu)對關(guān)稅配額程序和規(guī)定的自由解釋空間，保證了授權(quán)機構(gòu)受理關(guān)稅配額申請、接受關(guān)稅配額咨詢時能夠公正受理、統(tǒng)一對待，減少不同授權(quán)機構(gòu)在關(guān)稅配額工作中出現(xiàn)的差異化處理，進(jìn)而防止授權(quán)機構(gòu)可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租。

其次，發(fā)改委應(yīng)當(dāng)在初次分配和再分配中明確不同類型配額的申請，給予申請人選擇配額類型的自主權(quán)。具體而言，可在配額申請表中分設(shè)不同類型配額的申請，使申請人既可以選擇申請國營貿(mào)易配額，也可以選擇申請非國營貿(mào)易配額，甚至可以搭配選擇申請國營貿(mào)易配額和非國營貿(mào)易配額。

4.1.2 及時公布農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的申領(lǐng)信息

基于公示和公告是增強透明度的主要方式，我國可及時公布初次分配中獲得配額的實體名單及其配額量、再分配中的可分配量、再分配中獲得配額的實體名單及其配額量。在已公布的參與初次分配申請人的名單中，可增加申請人申請配額的信息。這不僅有利于申請人和其他正當(dāng)利益相關(guān)人理解我國關(guān)稅配額的分配規(guī)則，而且有利于社會各界對關(guān)稅配額制度的監(jiān)督。

4.1.3 健全農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額的監(jiān)督機制

我國可在關(guān)稅配額再分配過程中建立申請人公示制度，將公示制度貫穿于關(guān)稅配額分配的全過程，使關(guān)稅配額的申請工作更好地受到社會各界的監(jiān)督。同時，我國還應(yīng)當(dāng)就公示制度的后續(xù)處理程序進(jìn)行規(guī)定，相關(guān)管理機關(guān)也應(yīng)當(dāng)及時跟進(jìn)公示的后續(xù)工作，及時公布相應(yīng)的情況，以便充分發(fā)揮公示制度的監(jiān)督作用。

4.2 維持既有農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理的合規(guī)性實踐

就美國申訴與我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和管理現(xiàn)狀不符的部分，我國可以繼續(xù)維持既有的規(guī)定和實踐。

4.2.1 維持農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額必須“自用”的相關(guān)規(guī)定和實踐

發(fā)改委規(guī)定，關(guān)稅配額必須“自用”，然而美國的相關(guān)申訴忽視了關(guān)稅配額的性質(zhì)。因為配額一旦進(jìn)入市場，性質(zhì)就發(fā)生了轉(zhuǎn)變，也即配額不再具備原有的優(yōu)惠性和政策性，并加大了國家對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口市場的管控難度。即使基于正當(dāng)合理的商業(yè)理由，配額可以有限制地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，由于無法精確地界定合理的商業(yè)理由的邊界，也會導(dǎo)致關(guān)稅配額的轉(zhuǎn)讓難度增大，并給行政機關(guān)帶來巨大的審查壓力。

4.2.2 維持農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額獨立申報的相關(guān)規(guī)定和實踐

現(xiàn)行規(guī)定要求各企業(yè)的關(guān)稅配額必須獨立申報。我國目前將實際生產(chǎn)經(jīng)營能力作為配額分配原則之一，放開獨立申報的規(guī)定，可能出現(xiàn)集團(tuán)企業(yè)利用生產(chǎn)經(jīng)營能力較好的加工廠申請大量配額，為集團(tuán)其他生產(chǎn)經(jīng)營能力較差的加工廠提供配額。而獨立的小加工廠與之相比基本沒有競爭力，導(dǎo)致集團(tuán)企業(yè)壟斷配額的分配，造成配額分配在實質(zhì)上的不公平現(xiàn)象。所以，不宜放開。

4.2.3 維持未完全使用關(guān)稅配額的申請人應(yīng)受處罰的相關(guān)規(guī)定和實踐

在既有關(guān)稅配額管理制度和實踐中，未完成農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅配額量的申請人將受到一定的處罰。然而，對未能及時、完全使用配額的配額持有人進(jìn)行一定的處罰，既有利于鼓勵配額持有人理性申請配額，不利用自身生產(chǎn)經(jīng)營優(yōu)勢申請過量配額，擠占其他配額申請人的申請空間，也有利于配額持有人迫于處罰壓力積極使用配額，從而提高配額的使用率。

4.2.4 維持發(fā)改委授權(quán)地方機構(gòu)處理農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額事宜的相關(guān)規(guī)定和實踐

目前，發(fā)改委授權(quán)機構(gòu)主要負(fù)責(zé)受理配額申請并將申請轉(zhuǎn)送發(fā)改委；受理咨詢并將其轉(zhuǎn)達(dá)發(fā)改委；通知申請者其申請中不符合要求之處并提醒其修正等。因此其所承擔(dān)的工作量巨大。加之我國幅員遼闊，申請人遍布全國各地，數(shù)量眾多，如果將這類工作均集中于發(fā)改委，由其統(tǒng)一受理、接受咨詢、通知并發(fā)放配額證，那么不僅發(fā)改委會面臨巨大的行政壓力，全國各地的申請人也不得不面對諸多不便。因此，在申請人的資格條件和分配原則進(jìn)行明確規(guī)定且不會頻繁變動的情形下，配額分配的區(qū)域差異化和配額申請者面臨的不確定性因素將有效減少。尤其是，發(fā)改委將配額管理職能授權(quán)給地方發(fā)改委，有利于提高配額管理工作的效率，減少發(fā)改委過多的工作負(fù)擔(dān)，也給申請人帶來操作上的便利。