/華逸婕 張銀沁

上海歷時五年的城市街區(qū)協(xié)商民主程序設計，通過一系列黨建引領下的社會共治和社區(qū)自治的實踐，將社會主義協(xié)商民主從“理論天花板”拉回現(xiàn)實土壤，真正使民主可操作化，為社會主義國際化大都市的城市基層治理提供了實踐形態(tài)，為“長三角區(qū)域一體化發(fā)展”等國家戰(zhàn)略提供了社會治理的基礎。

“實操民主”的探索不只是投票決定哪個項目，而是發(fā)動群眾參與社區(qū)自治，為黨委和政府決策作出參考。韓福國 供圖

近年來，上海探索的社區(qū)實操民主，以街區(qū)層面的黨代會、社代會為制度載體，在保證最大多數(shù)民意有效表達的基礎上，通過“復式抽樣”“協(xié)商民意測驗”“民主懇談’等民主化環(huán)節(jié)設計，讓干部和群眾圍繞社區(qū)治理中的現(xiàn)實問題進行平等協(xié)商懇談，并采取會前會后的兩套問卷，為黨委、政府的精準決策提供數(shù)據(jù)依據(jù)和民意基礎。專家將這套民主程序稱之為“社會主義復式協(xié)商民主實操機制”。

“一號課題”聚焦基層治理

進入21世紀，上海的城市化進程進一步加速，傳統(tǒng)的“城區(qū)”概念已涵蓋不了城市的內(nèi)涵，人口規(guī)模激增，社會結構演變，逐步形成階層多元、主體多元、訴求多元的新形態(tài)。

“基層出現(xiàn)的新變化、新情況、新問題，我們有些掌握、有些只掌握部分、有些根本不掌握。”時任上海市委書記韓正說。

而當上海的經(jīng)濟發(fā)展躍至新高峰，并開始進入“新常態(tài)”時，社會領域的再次轉型變得自然而迫切。上海市委、市政府落實“五個中心”建設，打響“四個品牌”，深入實施長三角區(qū)域一體化發(fā)展等三項國家戰(zhàn)略及一系列中央部署任務的同時，深耕社會建設和社會治理。中央政治局委員、上海市委書記李強到了上海，第一站就是考察五里橋社區(qū)治理，充分表明了上海對社會建設和社會治理的一貫重視。

2014年，上海市委一號課題“創(chuàng)新社會治理、加強基層建設”成果出爐，形成了《上海市委關于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設的意見》和6個配套文件（簡稱“1+6”文件）。文件聚焦創(chuàng)新體制、加強基層、夯實基礎、落實保障，基層干部普遍反映，突出黨建引領下的社會共治和社區(qū)自治，人們“為之一振，眼睛一亮”。

2014年3月5日，習近平總書記在十二屆全國人大二次會議上海代表團全團審議中，專門肯定上海市委將“創(chuàng)新社會治理、加強基層建設”列為“一號課題”的現(xiàn)實意義。總書記指出，社會治理“核心是人、重心在城鄉(xiāng)社區(qū)、關鍵在體制機制創(chuàng)新”，要更加注重系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。從政治高度的邏輯上指出了社會治理的結構邏輯。

據(jù)悉，“自下而上的民意征集機制、自下而上的問題解決機制、自下而上的績效評價機制”是“一號課題”調(diào)研過程和“1+6”文件出臺過程中始終關注的標準體系?！?+6”系列文件中明確規(guī)定，基層治理應體現(xiàn)“重心下移”“權力下沉”“權責一致”“賦權到位”，促進社會建設與社會治理齊頭并進。

“本質上，這些舉措均體現(xiàn)‘一號課題’的最終歸宿?！痹谡髑蠡鶎痈刹繉Α耙惶栒n題”的意見時，韓正曾表示，“群眾不太關心出多少文件，他們最關心公共服務和公共管理水平是否提高、社區(qū)社會是不是更加平安”。

“城市治理的‘最后一公里’就在社區(qū)?！?018年11月6日至7日，習近平總書記在考察上海社區(qū)工作時強調(diào)，社區(qū)是黨委和政府聯(lián)系群眾、服務群眾的神經(jīng)末梢，要及時感知社區(qū)居民的操心事、煩心事、揪心事，一件一件加以解決。老百姓心里有桿秤。我們把老百姓放在心中，老百姓才會把我們放在心中。加強社區(qū)治理，既要發(fā)揮基層黨組織的領導作用，也要發(fā)揮居民自治功能，把社區(qū)居民積極性、主動性調(diào)動起來，做到人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享。

李強指出，認真學習落實習近平總書記關于社會治理的一系列指示要求，從人民群眾關心、讓人民群眾滿意的事情做起，把黨建引領貫穿始終，在智能化上加快步伐，更好激發(fā)社會參與活力，不斷增強基層隊伍本領，全面構建既井然有序又充滿活力的社會治理新格局。

社區(qū)治理伴生社會建設

為了貫徹落實好中央精神，上海各地紛紛投入到社會共治和社區(qū)共營實踐中。

“小區(qū)環(huán)境是每一位居民應該享有的，小區(qū)的保護需要大家的共同參與，這是我們的責任，所以不覺得辛苦，不覺得累?！毙卤娀▓@社區(qū)居民王阿姨說。

環(huán)境臟亂差、居民低學歷、矛盾問題多是大家對動遷小區(qū)的舊有印象。嘉定區(qū)新眾花園社區(qū)居委為了改變大家對動遷小區(qū)的成見，從樓道空間改造入手，開展“樓組微自治，鄰里大空間”樓組課堂建設，居民自發(fā)清潔美化樓道、建設樓道客廳。通過樓組課堂開設一系列居民感興趣的活動，由居民骨干擔任課堂負責人，自行招募居民參加活動。

2018年10月27日在成都召開的第二屆全國社區(qū)發(fā)展與社區(qū)營造論壇，上海嘉定區(qū)等多個社區(qū)入選城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理創(chuàng)新與變革案例集，其中嘉定區(qū)真新街道鼎秀社區(qū)工作法還入選了民政部評選的全國100個優(yōu)秀社區(qū)工作法，而前不久上海入圍首屆“中國城市治理創(chuàng)新獎”的獲獎項目，都充分體現(xiàn)了“一號課題”實施五年來的典型經(jīng)驗，也標志著上海對實操民主的探索有了實質性的發(fā)展。

據(jù)上海市嘉定區(qū)社會建設辦公室社會建設科的徐曉菁介紹，社區(qū)治理的具體問題解決，就是通過一件件小事讓大家一起做，通過共治共營實現(xiàn)共享，使人人都是志愿者成為可能，使人人都是積極行動者成為常態(tài)。在行動中提升自治能力、增進自治意識、養(yǎng)成自治習慣，最終成長為具有公共素養(yǎng)、公共精神的公民，成為人與人、人與環(huán)境和諧相處的社會基礎，成為善治社會的有機土壤，最后形成有序的社會建設進程。

徐曉菁指出，嘉定社區(qū)共營的開展，緊盯現(xiàn)代城市社區(qū)治理短板，契合嘉定社區(qū)發(fā)展需求，從方法理念和實際操作等方面進行的有益探索與實踐，構成了上海社會治理的豐碩成果之一。尤其是社區(qū)共營工作坊的推動，顯著提升了小區(qū)綜合治理的成效，社區(qū)自治共治氛圍濃厚，居民參與意識大大增強，社區(qū)治理路徑不斷深化。

浙江工商大學公共管理學院副教授張丙宣表示，上海市的社區(qū)營造以基層黨組織的堅強領導為保障，以解決社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實問題為導向，為居民參與社區(qū)治理提供了接地氣的載體和規(guī)則，得到了群眾的積極響應和支持，居民的民主素養(yǎng)和民主治理的能力得以提升，讓基層民主更有生命力。

探索協(xié)商民主測驗

“實操民主真的太棒了。我現(xiàn)在不只關心自己小區(qū)的事，別的小區(qū)項目我也開始關注，不少居民應該和我感受類似。”參加完“協(xié)商民意測驗”后，上海市金東小區(qū)的居民代表周亞平激動不已。

自治能力、自治意識、自治習慣是善治社會的有機土壤。徐曉菁 圖

2015年5月31日，上海市浦東新區(qū)浦興路街道，針對街道“居民自治金項目”的選擇，進行了完整的“協(xié)商民主測驗”流程，這成為上海大都市治理中第一個嚴格按實踐程序操作的項目，把居民參與和協(xié)商民主決策引入項目評選過程中。

事實上，早在2013年，上海市閔行區(qū)古美街道在國內(nèi)首次把“協(xié)商民主測驗”方法引入“街道黨工委的黨內(nèi)民主”，在所有黨代表中，按照“協(xié)商民主測驗”程序進行了操作。

“離開可操作化的程序，沒有真正的自由；離開可操作化的程序，沒有真正的民主；離開可操作化的程序，沒有真正的效率?！睆偷┐髮W國際關系與公共事務學院教授陳明明指出。

“社會主義協(xié)商民主的可操作化至關重要?！睆偷┐髮W副教授、城市治理比較研究中心主任韓福國也同樣認為，通過程序的科學化設計、參與方法的民主化供給、制度的模塊化組裝使社會共治中的專業(yè)資源和力量，聚集在社會治理的核心問題周圍。它們向上可以實現(xiàn)問題的傳輸，向下可以與社區(qū)自治的問題鏈接。另一方面，體現(xiàn)了現(xiàn)代基層社會民意代表的多元化包容，建構了多數(shù)決策的認同基石。在上海的實踐中，通過分層隨機抽樣的方式，讓轄區(qū)內(nèi)單位代表、商圈和樓宇代表、流動人口的代表、國際化人口的代表參與到社區(qū)代表會議當中來，參與到街道黨代會中來，為基層社會的共治格局提供了堅實基礎。

那么“協(xié)商民主測驗”到底是什么呢？為什么通過“協(xié)商民主測驗”，可以使民主真正可操作化？

據(jù)悉，“協(xié)商民意測驗”是目前國際上流行的一種旨在落實協(xié)商民主理念的民意調(diào)查方法。2005年，在浙江溫嶺的“民主懇談”中予以嘗試應用，之后云南鹽津縣參與式預算等項目也付諸操作。

“協(xié)商民主測驗”通過把幾百人分成小組，進行有主持人的小組討論，使樣本中的參與者擁有了在幾百人中的發(fā)言權，以及在每個十幾人小組中的發(fā)言權。由此，每一個人都能看到自己的發(fā)言至關重要，而隨著討論并介入這些事項，人們就可能發(fā)生改變自己的觀點。

“通過與項目負責人和專家的當面溝通、解釋，大家心中的困惑多多少少得到了解答。”周亞平說。

對“協(xié)商民意測驗”，人們起初的理解僅僅只是收集民意。但實際上，“協(xié)商”體現(xiàn)了民主參與的典型方式，“民意”表明協(xié)商的具體內(nèi)容，“測驗”則意味著促進協(xié)商對話的定量統(tǒng)計。韓福國介紹，這一方法的科學性，體現(xiàn)在通過采取“概率抽樣”的方法抽取樣本，并對固定樣本進行前后兩次問卷測驗。通過兩次問卷的態(tài)度變化，可作出具體決策。

“協(xié)商民意測驗就是在做一種嘗試，它的目的不是投票決定哪個項目，而是發(fā)動群眾參與社區(qū)自治，從中聽取居民意見，了解民眾的關注點，為政府決策作出參考?！表n福國說。

平等對話的“復式協(xié)商民主”

專家指出，民主離不開決策層與社會的對話，而要開展對話，必然碰到以下三個棘手的問題。一是如何保證對話的平等性；二是如何提高對話的積極性；三是如何保證對話的連續(xù)性。

俗話說：“會哭的孩子有奶吃?！睋?jù)韓福國介紹，上海市在基層社會治理中，創(chuàng)新了“復式協(xié)商民主”，用復式抽樣方式即兩次抽取樣本來選取參與者，適應了中國社會群體分層結構，把黨員干部、社區(qū)自治群體與普通民眾有機融合在一起。據(jù)介紹，這一方法已經(jīng)實踐于自治金分配與小區(qū)改造等項目中，也嵌入到街道黨代會與社區(qū)代表會議等制度中。

2017年，靜安區(qū)南京西路街道社區(qū)代表會議進行了“復式協(xié)商民主”決策程序的嵌入；2018年浦東新區(qū)洋涇街道嘗試了分層抽樣與前后測驗民意問卷等多元化的程序環(huán)節(jié)，將社區(qū)委員會的運作實體化，建立了詳細的社委會和專業(yè)委員會的協(xié)商規(guī)則；2019年，浦東新區(qū)陸家嘴街道在社代會制度中，完整地實踐了“復式協(xié)商民主”的程序環(huán)節(jié)，并且把開放空間討論技術引入到小組討論當中，設立了符合上?，F(xiàn)代化國際大都市治理結構的“專業(yè)委員會”。

“在理想的協(xié)商中，參與者應該是平等的，只有在平等的條件下，理性的討論和對話才有意義?！表n福國指出，平等包括形式意義上的機會平等和實質意義上的能力平等。但是，在現(xiàn)實中，參與主體由于社會資源、信息資源、文化素質、交往能力等方面的差異會表現(xiàn)出實際能力的不平等。能力強者在協(xié)商討論的過程中占據(jù)主導地位，對決策的話語權和影響力更大，能力弱勢方的意見和利益則容易被忽視、被邊緣化，從而影響公共決策的公平性和可接受性。

在上海浦興路街道的“居民自治金項目”中，由于是第一次的“協(xié)商民主測驗”，拿到名單后，東陸路四居委黨支部書記邵朱芬開始了一家一戶的邀約。她說，名單里的十幾名居民最終只來了5名。在其后的多次“復式協(xié)商民主”實操中，采取復式抽樣就大大提升了參與率和協(xié)商懇談實效。

在很多實踐案例中，項目組對居民參加完協(xié)商民意測驗后的決策認知，進行了前后的問卷比較，發(fā)現(xiàn)居民對參與社區(qū)事務公共決策的態(tài)度發(fā)生了變化。

據(jù)介紹，“像我這樣的人對政府決策行為沒有發(fā)言權”的選項數(shù)值有了下降，說明居民代表認為自己應有發(fā)言權，對參與意識有著明顯的認同?！按蠖鄶?shù)人不懂得社會公共事務，最好由專家和政府官員來決定”的選項數(shù)值也有了下降，同樣說明，專家和政府官員應聽取民意，而不是居民單向地認同政府和專家單獨決策。

“關鍵是如何打破平等參與困境，保障協(xié)商懇談的平等性，需要培育引導社會民間組織的有序參與。”浙江省社會科學院政治學研究所、浙江省中國特色社會主義理論研究中心副研究員余華說，“通過培育引導社會民間組織的有序參與，充分發(fā)揮組織的優(yōu)勢，可以彌補公民個體能力上的實質性不平等，更好地保障弱勢方的利益，增強協(xié)商民主的實效性。并且，在公共利益和個人利益發(fā)生矛盾沖突的時候，可以通過社會民間組織來調(diào)節(jié)和緩沖。”

專家指出，未來中國基層協(xié)商民主的關鍵就是地方黨委，人大和政府應成為協(xié)商民主的積極參與者。否則，協(xié)商民主即使在基層實踐中的創(chuàng)新模式，也只會“曇花一現(xiàn)”，很難形成持續(xù)的制度化，也就無所謂社會治理的持續(xù)成效。

關注社會主義協(xié)商民主程序多年的韓福國認為，中國基層協(xié)商民主的一個主要特征就是把民主作為一種治理資源嵌入到現(xiàn)代社會治理當中，而不是單純地建構一個具有民主形式的外在協(xié)商制度，其發(fā)展路徑化解了民主發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展互為前提或者結果的外生困境，為中國基層群眾自治制度的落地提供了具體的可操作載體、可復制的程序、可推廣的方法和技術。

“社會主義協(xié)商民主，應該是實實在在的、而不是做樣子的，應該是全方位的、而不是局限在某個方面的，應該是全國上上下下都要做的、而不是局限在某一級的?！表n福國表示，習近平總書記的這個論斷，點出了中國社會主義協(xié)商民主發(fā)展的“中軸”，必須構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的社會主義協(xié)商民主體系，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵。從這個意義上來看，全國各地的實踐案例，尤其是上海、浙江等地的探索，都是“程序合理和環(huán)節(jié)完整”的生動呈現(xiàn)?！?/p>