紀(jì)秀娟, 張景奇

(1.遼寧行政學(xué)院, 遼寧 沈陽 110161； 2.東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110169)

海綿城市(sponge city)是中國新型城鎮(zhèn)化時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)中極為重要的一環(huán)。近年來，隨著城市的快速發(fā)展，不透水面激增，地表徑流加大，城市內(nèi)澇泛濫成災(zāi)，已成為城市發(fā)展的軟肋。中國城市普遍面臨內(nèi)澇頻發(fā)、水環(huán)境污染嚴(yán)重、水資源短缺等生態(tài)災(zāi)害，傳統(tǒng)的城市雨水排放模式弊端顯現(xiàn)，難以為繼[1]。究其原因，除自然因素外，人類不合理的發(fā)展方式“貢獻(xiàn)”突出，規(guī)劃設(shè)計(jì)只是貼近了水而非貼近自然，城市內(nèi)澇亦被稱作“人為的災(zāi)害”，同時(shí)，中國有三分之二的城市面臨著水資源供不應(yīng)求的局面[2]，而現(xiàn)有可用水資源中有很大一部分已經(jīng)受到污染，不再適于人類使用，種種問題疊置放大。面對廣泛存在的城市內(nèi)澇與缺水問題，海綿城市應(yīng)運(yùn)而生，然而，中國幅員遼闊，不同地區(qū)海綿城市的建設(shè)要點(diǎn)所有不同[3]，“千城一式”的海綿城市建設(shè)模式難以適應(yīng)不同城市的氣候區(qū)域特點(diǎn)[4]。中國南北城市差異較大，南方雨量豐沛雨期長，但植被茂密濕地多，天然海綿體豐富；而北方降雨量相對較少、蒸發(fā)量大[5]，但屬季節(jié)性短時(shí)降雨，且植被以落葉型喬灌木為主，蓄水能力較差、天然海綿體較少。許多南方實(shí)用的海綿措施在北方城市不適用。例如海綿路面，北方的低溫和沙塵天氣容易造成路面的破壞和堵塞，從而使海綿路失去作用[6]。在六大功能中，南方濕潤多雨地區(qū)側(cè)重于“滲”和“排”[7]，西北干旱少雨地區(qū)則注重“蓄”和“用”[8]，而對于北方半濕潤地區(qū)，一方面，相比于南方多雨地區(qū)，城市內(nèi)澇的頻次、范圍和強(qiáng)度都有所不及，另一方面，相比于西北少雨地區(qū)，受夏季風(fēng)和城市蔓延雙重影響又容易出現(xiàn)城市內(nèi)澇，在地方財(cái)政壓力大、投入見效緩慢的客觀條件下，海綿城市建設(shè)存在諸多挑戰(zhàn)。

1 海綿城市概念及發(fā)展

海綿城市絕非新鮮事物，國際上稱之為“低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)”，相關(guān)的理論基礎(chǔ)包括低影響開發(fā)(low impact development, LID)、最佳管理措施(best management practices, BMPs)和綠色基礎(chǔ)設(shè)施(green infrastructure, GI)等。海綿城市之所以受歡迎的原因如下。①它是新一代城市雨洪管理理念，當(dāng)雨水經(jīng)過城市而又能自然地消融到城市中，洪水便得以控制[9]；②它是新一代的城市發(fā)展理念，特別是對于濱水區(qū)的精明增長而言至關(guān)重要[10]；③它是新一代的生態(tài)文明理念，是一個(gè)整體的生態(tài)觀。

全球各國都在積極開展相關(guān)研究，20世紀(jì)70年代，美國提出了BMPs，逐漸成為控制降雨徑流水量和水質(zhì)的綜合性措施，90年代，在BMPs的基礎(chǔ)上，美國3座城市聯(lián)合提出了LID理念，其原理是通過分散的、小規(guī)模的源頭控制機(jī)制和設(shè)計(jì)，來控制暴雨產(chǎn)生的徑流和污染，減少人類開發(fā)行為對當(dāng)?shù)厮臓顩r的沖擊，是一種發(fā)展中的、以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的、從徑流源頭開始的暴雨管理方法[11]。1999年，美國可持續(xù)發(fā)展委員會提出GI的理念，通過模仿自然過程來蓄積、延滯、滲透、蒸騰并重新利用雨水徑流，削減城市灰色基礎(chǔ)設(shè)施的負(fù)荷；2008年，美國聯(lián)邦政府環(huán)境保護(hù)署于在GI框架下編制了一系列LID指導(dǎo)文件，將雨水、污水均視為能滋養(yǎng)并改善城市水環(huán)境與生態(tài)的重要淡水資源，通過GI來延長雨水污水的滯留時(shí)間，使之能夠完成凈化水質(zhì)和涵養(yǎng)水源的作用，從而改善局部氣候環(huán)境，緩解城市水貧困危機(jī)。

亞洲地區(qū)，日本于2014年7月起實(shí)行《日本水循環(huán)基本法》，以恢復(fù)、維持健全的水循環(huán)系統(tǒng)來發(fā)展健全的經(jīng)濟(jì)社會，提升國民生活的安定性，新加坡則要求占地面積超過2 000 m2的建筑項(xiàng)目，必須建造容積為12 m3的地下儲水池，減少暴風(fēng)雨對建筑物造成的負(fù)擔(dān)。在中國，海綿城市得以快速發(fā)展離不開黨政部門的大力支持，自2012年黨的“十八大”提出生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)以來，推動(dòng)海綿城市建設(shè)的政策頻頻出臺(表1)。

表1 中國海綿城市大事件

在學(xué)界，俞孔堅(jiān)等[12]早在2003年就開始用“海綿”來形容自然系統(tǒng)的洪澇調(diào)節(jié)能力，指出“河流兩側(cè)的自然濕地如同海綿，調(diào)節(jié)河水之豐儉，緩解旱澇災(zāi)害”，這種“源頭消納滯蓄，過程減速消能，末端彈性適應(yīng)”的生態(tài)防洪模式，扭轉(zhuǎn)了長久以來雨水管理單一工程化的局面，不是“人為強(qiáng)行改變”而是“尊重城市發(fā)展規(guī)律”，其本質(zhì)是回歸自然，崇尚自然，從而實(shí)現(xiàn)人、城市與其資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展[13]，保障海綿城市的適應(yīng)性，從經(jīng)濟(jì)投入、城市安全和水生態(tài)效益等方面獲得最佳收益[14]。在各地的實(shí)踐中，廈門市通過海綿城市試點(diǎn)建設(shè)，不僅可以控制城市徑流總量、削減洪峰流量，而且可以控制雨水徑流污染、改善城市生態(tài)環(huán)境[15]；南寧市形成了“23+10+202”的海綿城市建設(shè)模式，即劃分了23個(gè)流域系統(tǒng)，10個(gè)海綿功能區(qū)和202個(gè)管理控制單元，將海綿城市總體目標(biāo)進(jìn)行分解[16]；臺灣水利署也基于LID技術(shù)在《流域綜合治理計(jì)劃》中提出構(gòu)建“海綿城市”以適應(yīng)水文氣候?yàn)?zāi)害，同時(shí)，臺灣環(huán)保團(tuán)體積極宣傳“打造海綿臺灣計(jì)劃”[17]。從研究區(qū)域看，有關(guān)海綿城市建設(shè)的文獻(xiàn)中南方多雨地區(qū)的較多，要注意到，首批16個(gè)海綿城市試點(diǎn)中有11個(gè)位于南方，相對而言，北方半濕潤地區(qū)海綿城市建設(shè)的研究較少。

2 研究區(qū)概況及研究方法

2.1 研究區(qū)概況

沈陽市位于中國東北地區(qū)南部，地處北溫帶亞洲季風(fēng)區(qū)北緣，屬受季風(fēng)影響的半濕潤暖溫帶大陸性氣候，主要特點(diǎn)是雨熱同季、降水集中、溫差較大、冬季漫長。沈陽市近些年城市發(fā)展較快，在二三環(huán)間建設(shè)用地填充尚未飽和的情況下，三四環(huán)間已呈明顯加速增長趨勢[18]，城市蔓延態(tài)勢嚴(yán)重，城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)加劇。具體研究中，選擇沈陽市四環(huán)內(nèi)的區(qū)域作為研究區(qū)，一是從已有建設(shè)用地角度，四環(huán)內(nèi)集中了中心城區(qū)90%以上的建設(shè)用地，二是從城市發(fā)展角度，三四環(huán)間極有可能成為城市蔓延的重災(zāi)區(qū)，且綠色基礎(chǔ)設(shè)施豐富，在保護(hù)與發(fā)展間存有兩難選擇。在海綿城市建設(shè)方面，2016年3月，沈陽市人民政府出臺關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的實(shí)施意見(沈政發(fā)〔2016〕9號)，規(guī)劃到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到示范區(qū)目標(biāo)要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到示范區(qū)目標(biāo)要求。沈陽市海綿城市建設(shè)工程在總體上注重集中連片開發(fā)，規(guī)定單體海綿工程示范區(qū)建設(shè)面積不小于15 km2，在具體實(shí)施過程中注重水系改造、道路改造、公園綠地改造、建筑與小區(qū)改造4個(gè)方面的內(nèi)容，充分考慮雨水的收集、凈化和利用，加快推進(jìn)海綿城市建設(shè)，旨在最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響。2018年沈陽市在二環(huán)內(nèi)以新建雨水管、泵站提標(biāo)擴(kuò)容、打通水系出口、新建調(diào)蓄設(shè)施和行泄通道等方式重點(diǎn)解決洪峰期暴雨造成的城市內(nèi)澇問題。從招標(biāo)文件的投資額上看，2018年沈陽市海綿示范區(qū)建設(shè)PPP(public private partnership)項(xiàng)目總投資5.00×105元，一期工程總投資1.25×105元，但相比南方城市總體投資額要相對較低，例如城市規(guī)模相近的武漢市，2015—2017年海綿城市建設(shè)項(xiàng)目總投資1.63×106元，約是沈陽市投資額的3倍多。

2.2 研究方法

研究采用GIS空間分析和調(diào)研問卷法。前者用于分析沈陽市海綿工程與城市內(nèi)澇點(diǎn)(段)匹配度，參考俞孔堅(jiān)等[19]分析北京市“7·21”暴雨人員遇難地點(diǎn)與北京水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系時(shí)的分析方法，對沈陽市已有的綠色基礎(chǔ)設(shè)施、已建的海綿工程、擬建的海綿工程與城市內(nèi)澇點(diǎn)(段)的匹配度進(jìn)行分析；后者用于對城市內(nèi)澇點(diǎn)(段)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，旨在找到沈陽市海綿城市建設(shè)中存在的問題。

3 研究區(qū)海綿城市建設(shè)的阻礙因素

應(yīng)用上述研究方法，從降水與下墊面性質(zhì)、海綿工程成本與效用以及公眾認(rèn)知和參與等多角度對研究區(qū)海綿城市建設(shè)的阻礙因素進(jìn)行分析。

3.1 不透水面面積激增

降水與下墊面性質(zhì)是形成城市內(nèi)澇的兩個(gè)關(guān)鍵因素，其中，瞬時(shí)局部降水是形成城市內(nèi)澇的必要條件，但研究表明，沈陽市在5—9月的降水量逐年減少，1951—2014年近60 a余降水線性減少達(dá)150 mm以上。一方面降水有所緩解，但另一方面城市內(nèi)澇影響卻逐漸加大，說明問題出在下墊面性質(zhì)上，為此，對研究區(qū)2005年、2015年兩景遙感影像進(jìn)行解譯，分別應(yīng)用K-T變換后的決策樹模型[20]自動(dòng)提取地表水體信息，應(yīng)用NDVI植被指數(shù)法提取綠地信息，應(yīng)用最大似然法進(jìn)行監(jiān)督分類得到建設(shè)用地及裸地信息，從而掌握研究區(qū)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的基本格局。

為簡化研究，將研究區(qū)用地類型分成建設(shè)用地(不透水面)、非建設(shè)用地(透水面，包括綠地、未利用地等)和水體3種。進(jìn)一步計(jì)算表明，2005—2015年10 a間沈陽市三環(huán)內(nèi)的建設(shè)用地比例上升了9.6%，非建設(shè)用地比例則下降了8.0%，四環(huán)內(nèi)的建設(shè)用地比例上升了14.5%，非建設(shè)用地比例則下降了13.3%，其它環(huán)路內(nèi)的變化情況詳見表2。由表2可知，研究區(qū)內(nèi)不透水面增速較快，平均每年增加約17.8 km2，相應(yīng)地，透水面減少較快，平均每年減少約16.3 km2，大幅加劇城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)。

表2 2005年和2015年研究區(qū)地類結(jié)構(gòu)變化

3.2 海綿工程匹配度低

海綿工程旨在治本，但從調(diào)研實(shí)際情況看，普通百姓更關(guān)注它能否馬上治標(biāo)，因此分析海綿工程與城市內(nèi)澇點(diǎn)(段)的匹配度，有助于研究區(qū)海綿工程的配置優(yōu)化。據(jù)沈陽市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會網(wǎng)站信息，2015年改造雙河城公園等6處海綿公園，2016年改造羅士圈公園等8座海綿公園及中興街等17條海綿路，加之原有的沈陽市圖書館等海綿城市工程，在局部形成了生態(tài)綠網(wǎng)，而據(jù)地方媒體報(bào)道和沈陽交警網(wǎng)信息，整合出沈陽市16處嚴(yán)重的城市內(nèi)澇點(diǎn)和9處城市內(nèi)澇段。將上述信息錄入ArcGIS，結(jié)合沈陽市行政區(qū)劃，分析其分布特征和匹配度。

結(jié)果表明，研究區(qū)城市內(nèi)澇的重災(zāi)區(qū)在一環(huán)內(nèi)，內(nèi)澇點(diǎn)在一環(huán)、二環(huán)橋下分布多，是需重點(diǎn)解決之處。而匹配度分析發(fā)現(xiàn)，城市內(nèi)澇點(diǎn)距離海綿工程較遠(yuǎn)，只有3個(gè)積水點(diǎn)位于海綿工程之上，匹配程度較低。進(jìn)一步，通過緩沖區(qū)分析擴(kuò)大海綿工程作用范圍，發(fā)現(xiàn)情況有所好轉(zhuǎn)(表3)，但總體上仍不滿意，特別是城市內(nèi)澇段未能成為海綿工程覆蓋和整治的對象，而城市內(nèi)澇點(diǎn)在海綿工程的200 m的作用半徑內(nèi)覆蓋的僅有4個(gè)，僅占全部內(nèi)澇點(diǎn)的1/4。此外，結(jié)合行政區(qū)劃來看，除沈河區(qū)有2個(gè)小面積，東陵區(qū)有1個(gè)大面積的海綿公園外，其余90%以上的海綿工程均位于和平區(qū)，說明沈陽市海綿工程分布不均，而城市內(nèi)澇點(diǎn)(段)的分布則相對分散，在改造方面很難借海綿之力。

表3 海綿工程與城市內(nèi)澇點(diǎn)(段)的匹配度

3.3 高成本及緩收益

研究區(qū)海綿城市建設(shè)的另一阻礙是工程的高成本緩收益。一方面，海綿城市建設(shè)成本較高，住建部表示海綿城市建設(shè)投資約為1.00×104元/km2至1.50×104元/km2[21](有報(bào)道認(rèn)為是1.60×104元/km2至1.80×104元/km2)，另一方面，即便投入巨大，也未必能夠取得立竿見影之效[22]。較高的成本、較低的回報(bào)率以及較高的技術(shù)水平要求使社會資本參與積極性不高[23]，此情境下，需要思考兩個(gè)問題。①北方半濕潤地區(qū)的城市有無必要在治理城市內(nèi)澇上大規(guī)模投入。在國外，如日本的“東京外圍排水系統(tǒng)”，有效防治了城市內(nèi)澇，但日本年均降雨量為中國的2.6倍之多，且耗資巨大(約1.92×106元人民幣)，每年僅運(yùn)行5至7次；在國內(nèi)，青島流傳著德國下水道的故事，然而事實(shí)上，德國人建的下水道比例不足青島市排水系統(tǒng)的千分之一，建造之初的設(shè)計(jì)也是計(jì)算失誤的結(jié)果，由此造成尺寸明顯過大的“一個(gè)怪物”，一年中9個(gè)月里是干涸的，散發(fā)著臭味[24]。因此，對于內(nèi)澇規(guī)模及損失程度相對較輕的城市，運(yùn)用工程性措施治理內(nèi)澇成本過大。②建海綿城市，如何解決財(cái)政資金緊張的問題。沈陽市核心地帶的二環(huán)內(nèi)面積約161 km2，積水最嚴(yán)重的一環(huán)內(nèi)面積約57 km2。這意味著，僅將一環(huán)內(nèi)區(qū)域建為海綿工程示范區(qū)，按照1.50×104元/km2的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，5 a為一個(gè)工程建設(shè)期，則需要8.55×105元的資金，年付1.71×105元。而據(jù)《沈陽市2015年預(yù)算執(zhí)行情況和2016年預(yù)算草案(表)》，沈陽市2016年一般公共預(yù)算支出預(yù)算為6.16×106元，占比約為2.78%(同期醫(yī)療保障支出占2.70%，污染防治支出占2.67%)。如果將海綿工程示范區(qū)擴(kuò)至二環(huán)內(nèi)，則年付費(fèi)用上漲282%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了地方財(cái)政的承受能力，而且，從博弈角度，地方政府不愿讓政績外溢，做短期內(nèi)看不到成效的事情。

3.4 公眾認(rèn)知度參與度低

在空間分析的基礎(chǔ)上，采用問卷調(diào)研法對沈陽市城市內(nèi)澇最為嚴(yán)重的地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，調(diào)研覆蓋全部25處城市內(nèi)澇點(diǎn)(段)，每個(gè)調(diào)研點(diǎn)隨機(jī)選擇10～12名受訪對象，最終有效回收問卷為214份。結(jié)果顯示：①公眾對海綿城市、海綿工程的認(rèn)知度不高，僅有不足5%的受訪對象對海綿工程有所了解；②公眾認(rèn)為解決城市內(nèi)澇最好的辦法是加強(qiáng)排水管網(wǎng)系統(tǒng)的建設(shè)而并非海綿城市建設(shè)。調(diào)研結(jié)果并不出乎意料，已有案例表明，公眾對海綿城市建設(shè)存在著一定誤解[25]。

因此，無論是公眾對海綿城市建設(shè)成效的質(zhì)疑，還是公眾自身參與海綿城市建設(shè)的熱情，都存有改進(jìn)空間。原因如下：①旁觀心態(tài)。調(diào)研結(jié)果顯示，研究區(qū)城市內(nèi)澇的受損對象有限，主要集中在過往車輛和周邊商鋪上，但他們都有較好的避險(xiǎn)方法；②積極性不足。不僅是因?yàn)楹＞d城市顯效緩慢，還因?yàn)槿鄙賹?jié)水行為的獎(jiǎng)勵(lì)；③缺乏有效的參與途徑。在海綿城市的輿論宣傳、中小學(xué)相關(guān)科普教育實(shí)踐、公眾參與渠道以及地方政府的信息反饋等方面均需要完善。

4 研究區(qū)海綿城市建設(shè)的途徑

海綿城市的作用不僅僅是針對城市內(nèi)澇，更多地是提升城市內(nèi)涵。由于南北方城市差異較大，南方是“調(diào)”，北方是“蓄”，因此在海綿城市建設(shè)上需因地制宜，不為海綿而海綿。南方以水循環(huán)調(diào)控為基礎(chǔ)，充分利用河、湖、濕地等天然海綿體的調(diào)蓄作用，減輕常年性雨洪期的管網(wǎng)壓力；而北方則多是缺水城市，應(yīng)充分發(fā)揮海綿工程的蓄水作用，補(bǔ)充地下水，在旱季時(shí)緩解用水矛盾，同時(shí)消除黑惡污染水體、凈化水質(zhì)，提高水環(huán)境整體質(zhì)量，對于季節(jié)性突發(fā)型的城市內(nèi)澇，是以問題為導(dǎo)向抓點(diǎn)位進(jìn)行工程型排水改造為主，海綿型的源頭治理為輔。

4.1 以提升城市競爭力為目標(biāo)

海綿城市建設(shè)的目標(biāo)不應(yīng)局限于治理內(nèi)澇，而是要通過海綿城市建設(shè)提升城市競爭力。

(1) 利用海綿城市建設(shè)，助力國家中心城市建設(shè)。沈陽市目前作為東北區(qū)域中心城市，海綿城市是其應(yīng)該擁有的“氣質(zhì)”，應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)點(diǎn)亮海綿城市個(gè)性，輻射帶動(dòng)?xùn)|北區(qū)域海綿城市的投資與建設(shè)，在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、推進(jìn)國家中心城市建設(shè)的過程中，海綿城市應(yīng)緊緊圍繞“人的城鎮(zhèn)化”來實(shí)現(xiàn)，改善環(huán)境、治理內(nèi)澇、循環(huán)節(jié)水等最終都要服務(wù)于人。

(2) 利用海綿城市“吸人”。海綿城市建設(shè)不僅僅是“吸水”，更要“吸人”，近年來東北地區(qū)人口人才流失嚴(yán)重，而海綿城市建設(shè)本身就能吸引一批專業(yè)人才，又可通過水氣環(huán)境的改善來吸引普通流動(dòng)人口和其他高端人才，提高城市競爭力。沈陽市擁有全國領(lǐng)先的裝備制造業(yè)，但相比于工業(yè)硬實(shí)力，沈陽市在自然環(huán)境、文化和服務(wù)等軟實(shí)力方面還有所欠缺，成為人口人才流入的瓶頸。

(3) 利用海綿城市建設(shè)使財(cái)富升值，持續(xù)拉動(dòng)投資。利用綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升房地產(chǎn)周邊的環(huán)境質(zhì)量，促使已有房產(chǎn)增值，促使未建地塊吸引更多投資。沈陽市房地產(chǎn)市場不溫不火，開發(fā)商利潤空間有限，投資熱情不高，比對市內(nèi)房價(jià)，在平均6 820元/m2的房價(jià)下(2016年9月中國指數(shù)研究院數(shù)據(jù))，位于渾河沿岸、北陵公園、棋盤山等綠色基礎(chǔ)設(shè)施附近的房屋價(jià)格超過萬元的比比皆是。海綿城市建設(shè)不僅能給百姓帶來實(shí)惠，還能給地方政府帶來更多的引資機(jī)會，促使房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

4.2 新老城區(qū)的差異化治理

隨著“一河兩岸”發(fā)展規(guī)劃的提出，沈陽市形成了以渾河兩岸新老城區(qū)為骨架的城市發(fā)展格局，但渾南新區(qū)地勢較低，是傳統(tǒng)的泄洪區(qū)，城市防洪形勢嚴(yán)峻。而渾河北岸的老城區(qū)，建筑密度大，綠地空地少，加之老舊排水管網(wǎng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，遇到暴雨便成為內(nèi)澇的重災(zāi)區(qū)。從環(huán)向分布上看，沈陽市的二環(huán)內(nèi)是老城區(qū)，二三環(huán)和三四環(huán)間多為新城區(qū)，相對而言新城區(qū)的綠地空地較多，在海綿工程實(shí)施上更加容易一些。因此，二三環(huán)、三四環(huán)間更應(yīng)注重保留更多的生態(tài)用地，確保相關(guān)施工過程中海綿工程的“一次成型”而非老城區(qū)的“事后補(bǔ)救”。老城區(qū)則以問題為導(dǎo)向，避免盲目全面翻挖，借老舊小區(qū)改造的城市更新之際完成海綿工程的升級。

目前，沈陽市內(nèi)澇集中的地方多在二環(huán)之內(nèi)，也是最需要做海綿工程的地方，但從整體上看，二環(huán)內(nèi)幾乎沒有可用土地了，意味著不可能再通過保留和新建的方式來增加海綿公園等海綿體空間，目前二環(huán)內(nèi)正在實(shí)施的海綿工程側(cè)重在“工程改造”上，也就是說用工程手段重點(diǎn)解決內(nèi)澇積水點(diǎn)和水污染問題，注重的是六大功能中的“排”和“凈”。二三環(huán)、三四環(huán)間應(yīng)側(cè)重海綿城市規(guī)劃，保留更多的生態(tài)用地，同時(shí)注重新建小區(qū)的海綿工程打造，利用容積率獎(jiǎng)勵(lì)、土地出讓金折扣等多種措施促進(jìn)海綿城市PPP項(xiàng)目和海綿小區(qū)的建設(shè)，在六大功能上注重“滯”“滲”“蓄”和“用”。

4.3 注重海綿城市的可持續(xù)性

(1) 提高公眾參與度，讓公眾知曉、了解直至支持、信任海綿工程。巨大的投入、較長的見效期，需要公眾的理解和支持，國外LID工程到哪里，解說牌就立到哪里，且解說內(nèi)容細(xì)致豐富，但調(diào)研結(jié)果顯示，沈陽市老百姓對于海綿城市持觀望態(tài)度，對內(nèi)澇也是“能解決最好，不解決也照樣活”，普通百姓往往只看到海綿城市投入的一面，卻因缺乏宣傳而忽視了收益的一面，盡管海綿城市的潛在收益巨大，但普通百姓更加關(guān)心與自身直接休戚相關(guān)的方面，因此，不妨從財(cái)富升值的角度切入。①從房地產(chǎn)升值角度進(jìn)行宣傳，吸引百姓更多的關(guān)注；②從健康升值的角度，利用公益廣告、合作宣傳等方式，從“青山綠水”角度宣傳；③從公共服務(wù)升值宣傳，海綿城市不僅能夠治理城市內(nèi)澇，還可提供更多的慢行路、城市氧吧等休憩空間。

(2) 保障公私合營(public-private-partnership, PPP)模式的可持續(xù)性。投資大、見效慢，使得PPP模式成為海綿城市建設(shè)的不二選擇，而且，中央政府安排了近2.00×106元的專項(xiàng)資金給予支持，對采用政府與社會資本合作模式達(dá)到一定比例的項(xiàng)目將獎(jiǎng)勵(lì)10%，北京建筑大學(xué)環(huán)境與能源工程學(xué)院院長李俊奇表示，“國家的錢解決不了所有問題，卻可以發(fā)揮四兩撥千斤的作用?！焙＞d城市本身是非經(jīng)營性項(xiàng)目，公益性強(qiáng)，在推動(dòng)項(xiàng)目過程中政府與市場的邊界不確定，合作模式也在探索中。為此，要賦予社會資本優(yōu)先開發(fā)權(quán)以鼓勵(lì)社會資本投入的積極性，對建設(shè)成效符合條件的開發(fā)商給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，做到“誰出資，誰受益”，在滿足社會資本獲利的同時(shí)，獲得更多的外部效益。

(3) 從政策體制上保障海綿城市建設(shè)的持續(xù)性。海綿工程存在效益外溢，它所提供的服務(wù)不僅使本地區(qū)居民受益，地區(qū)外的居民也能夠享受到水質(zhì)凈化和更多休閑空間的益處。作為公共產(chǎn)品或服務(wù)，海綿工程具有效用的不可分割性、消費(fèi)非競爭性、受益的非排他性特征。但海綿項(xiàng)目單位面積建設(shè)成本動(dòng)輒過億元，且面積較大，資金需求量巨大，由此產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源需要建設(shè)者承擔(dān)，這或多或少降低了地方政府的積極性，同時(shí)，海綿工程可能不會帶來立竿見影的短期效果，因此要從政策和制度上防范地方政府外溢政績最小化行為，從更高一級區(qū)劃上設(shè)計(jì)長期規(guī)劃的機(jī)制體制，保證地方政府每屆領(lǐng)導(dǎo)班子都在此規(guī)劃上補(bǔ)充完善，而不是時(shí)斷時(shí)續(xù)。