黃 濤， 杜 曌， 董中濤

(四川大學(xué)災(zāi)后重建與管理學(xué)院，四川成都 610207)

中央政府提出了“建設(shè)節(jié)約型社會(huì)”的指導(dǎo)思想。在這樣的背景之下，盤(pán)活、改善并合理利用存量資產(chǎn)就進(jìn)一步顯示出了其必要性與重要性。在城市建設(shè)方面，避免采取大規(guī)模整體拆除的方式，采用漸進(jìn)式、階段性、小規(guī)模的改造方式，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益以及城市可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，使建設(shè)成本降到最低。城市建設(shè)領(lǐng)域的工作也必須首先圍繞“人”的問(wèn)題展開(kāi)，而作為當(dāng)前城市建設(shè)的主要方式之一，城市更新必須“更加關(guān)注民生問(wèn)題”——包括更多地以尊重既有社區(qū)的方式來(lái)改造城市舊區(qū)。

隨著城市住房改革的不斷推進(jìn)，由以往單一的單位分房、分配方式逐漸向住房多元化、商品化發(fā)展。商品房住區(qū)的快速發(fā)展，大規(guī)模的老舊小區(qū)隨著“房改”的推進(jìn)也發(fā)生巨大變化[1]。本文試圖分析城市老舊小區(qū)的現(xiàn)狀、城市老舊小區(qū)改造的難點(diǎn)，對(duì)我國(guó)城市老舊小區(qū)漸進(jìn)式改造策略進(jìn)行探討。

1 老舊小區(qū)漸進(jìn)式改造內(nèi)涵與特征

1.1 老舊小區(qū)漸進(jìn)式改造內(nèi)涵

老舊小區(qū)是指那些建設(shè)年代相對(duì)久遠(yuǎn)、整體環(huán)境較差，公共設(shè)施匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施不健全、缺乏物業(yè)管理、存在消防安全隱患，不能滿足現(xiàn)代高品質(zhì)生活要求的居住小區(qū)。全國(guó)約有16萬(wàn)個(gè)老舊小區(qū)，涵蓋4 200萬(wàn)住戶，涉及4×108m2的建筑面積[2]。

目前我國(guó)城市老舊小區(qū)改造主要有以下幾種方式。第一種是維護(hù)保留，對(duì)于歷史文化價(jià)值較高、具有傳統(tǒng)建筑風(fēng)格的居住區(qū)，通常采取維護(hù)的方式，對(duì)建筑的結(jié)構(gòu)進(jìn)行加強(qiáng)，對(duì)外觀進(jìn)行修繕恢復(fù)，維持小區(qū)原貌。第二種是全面整治，主要是針對(duì)城市大多數(shù)老舊小區(qū)，這些老舊小區(qū)比較普通，歷史文化價(jià)值相對(duì)較低，主要是上世紀(jì)八九十年代的集資房，建筑結(jié)構(gòu)相對(duì)堅(jiān)固，還具有居住功能，但建筑外立面破舊，小區(qū)內(nèi)公共設(shè)施不完善，一般采取綜合整治的方式對(duì)建筑外立面進(jìn)行改造，完善小區(qū)內(nèi)的配套設(shè)施。第三種是拆除重建，主要是對(duì)于建設(shè)年代比較久遠(yuǎn)的老舊小區(qū)，這些小區(qū)建筑結(jié)構(gòu)穩(wěn)固性相對(duì)較差，整體環(huán)境較差，不再適合居住，但是區(qū)位較好，相對(duì)于改造，重建具有更大的價(jià)值，對(duì)于這樣條件的小區(qū)采取整體拆除重建的方式。老舊小區(qū)改造模式比較見(jiàn)表1。

表1 老舊小區(qū)改造模式比較

漸進(jìn)式改造更加注重空間環(huán)境、公共設(shè)施的漸進(jìn)式改善，通過(guò)局部改善逐步實(shí)現(xiàn)整體改造。以往城市舊城改造主要以政府部門(mén)、專業(yè)技術(shù)人士為主體，在改造工作中起決定作用，居民幾乎沒(méi)有參與到改造過(guò)程中，在老舊小區(qū)漸進(jìn)式改造中不同，每個(gè)居民都可以成為改造工作的主體，參與到整個(gè)改造工作過(guò)程中。通過(guò)漸進(jìn)式改造實(shí)現(xiàn)從政府以往大包大攬向“共建共享、共治共管”轉(zhuǎn)變，從單存的自上而下決策轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷陆Y(jié)合的方式，由大拆大建向小范圍、分時(shí)段、持續(xù)性的改造模式轉(zhuǎn)變，由整體性、靜態(tài)性改造逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)闈u進(jìn)式、動(dòng)態(tài)性改造[3]。漸進(jìn)式改造趨向于適應(yīng)舊城復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，保持城市的活力與歷史要素，從多方面滿足不同居民的多樣化需求[4]。通過(guò)老舊小區(qū)的漸進(jìn)式改造，不僅要提升空間環(huán)境、功能要素、經(jīng)濟(jì)條件等物質(zhì)層面，更要結(jié)合人文、歷史、風(fēng)俗等非物質(zhì)要素，做到系統(tǒng)、全面、持續(xù)地更新改造。

1.2 老舊小區(qū)漸進(jìn)式改造特征

漸進(jìn)式改造體現(xiàn)整體性、延續(xù)性。漸進(jìn)式改造強(qiáng)調(diào)城市是一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體，舊城居住區(qū)更新應(yīng)當(dāng)注重保持城市的“整體性”，要研究更新地段周圍地區(qū)的城市格局和文脈特征，從城市、片區(qū)的整體肌理出發(fā)。

居民參與度更高。漸進(jìn)式改造模式采用小規(guī)模、階段性的方式，能夠更加針對(duì)性地對(duì)老舊小區(qū)進(jìn)行改造，參與方式可以滲透到空間環(huán)境的營(yíng)造以及后期的維護(hù)管理。

漸進(jìn)式改造能夠體現(xiàn)出改造的過(guò)程性與階段性。采取小規(guī)模、漸進(jìn)式的改造方式可以根據(jù)老舊城區(qū)不同時(shí)期、不同地段范圍內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，存在的具體問(wèn)題，采取不同的更新改造手段，相對(duì)于其他模式的改善方式，具有一定的靈活性[5]。

漸進(jìn)式改造模式經(jīng)濟(jì)可行。漸進(jìn)式改造融資渠道較多，投資規(guī)模相對(duì)較小，風(fēng)險(xiǎn)較小，而大規(guī)模拆除重建需要投入大規(guī)模資金，另外，漸進(jìn)式開(kāi)發(fā)基于社會(huì)發(fā)展情況靈活微調(diào)土地的使用方式，能夠充分發(fā)揮土地的最大化利用效益，有效盤(pán)活土地使用價(jià)值，實(shí)現(xiàn)最高的土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

2 城市老舊小區(qū)現(xiàn)狀分析

老舊小區(qū)建成年代久遠(yuǎn)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與配套標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，基本不能滿足現(xiàn)代高質(zhì)量生活對(duì)空間環(huán)境的需求；老舊小區(qū)普遍存在住房產(chǎn)權(quán)模糊，管理法律法規(guī)缺位、管理體制機(jī)制不明等現(xiàn)象，以致于老舊小區(qū)長(zhǎng)時(shí)間處于自然發(fā)展的一種態(tài)勢(shì)，由于沒(méi)有健全的管理機(jī)制和改造資金來(lái)源，沒(méi)有階段性的維護(hù)，有一些小區(qū)已經(jīng)到了無(wú)人問(wèn)、無(wú)人管的狀態(tài)。

(1)建筑功能退化。住宅建筑年代久遠(yuǎn)，樓道陰暗潮濕，門(mén)窗、樓梯扶手陳舊，樓道出入口臟亂破敗，建筑外立面比較陳舊。違章搭建現(xiàn)象嚴(yán)重，綠化雜亂、空間環(huán)境質(zhì)量不高，毀綠建房的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

(2)公共配套設(shè)施不全。生活服務(wù)配套設(shè)施明顯不足，健身設(shè)施遭到毀壞，社區(qū)管理用房、老年人活動(dòng)室、等資源缺乏。

(3)基礎(chǔ)設(shè)施破舊。住區(qū)內(nèi)的排水管道等市政管線破損情況嚴(yán)重，部分道路狹窄，路面不平整，消防設(shè)施缺少維護(hù)。電力電信纜線多亂雜揉，存在較大安全隱患，影響整體美觀。

(4)道路交通混亂。老舊小區(qū)內(nèi)部的路面存在嚴(yán)重的破損現(xiàn)象；由于違章搭建的情況較多，出現(xiàn)一些斷頭路，或者侵占道路一半的寬度，導(dǎo)致道路無(wú)法滿足消防需求，存在較大安全隱患；由于配建車位指標(biāo)不足，占道停車現(xiàn)象較為明顯。

(5)管理水平低，安全性差。較差的環(huán)境與較強(qiáng)的需求差異過(guò)大，居民對(duì)高昂的物業(yè)管理費(fèi)望而卻步；另外，長(zhǎng)期的無(wú)物業(yè)管理模式，導(dǎo)致居民形成了慣性思維，若引進(jìn)物業(yè)管理，物業(yè)費(fèi)的收取工作難度很大。由于沒(méi)有規(guī)范的物業(yè)管理，使得老舊小區(qū)管理水平較低，安全性較差。

3 城市老舊小區(qū)漸進(jìn)式改造難點(diǎn)

3.1 資金籌集渠道單一，籌集難度大

現(xiàn)階段，大多數(shù)老舊小區(qū)改造資金來(lái)源主要是政府財(cái)政，籌集渠道比較單一，從社會(huì)、企業(yè)、居民個(gè)人來(lái)籌集改造資金難度較大，一是沒(méi)有一個(gè)向社會(huì)籌集改造資金的平臺(tái)以及管理的機(jī)制，二是老舊小區(qū)內(nèi)居民的身份背景不同、收入的差異等使得他們所關(guān)注的利益不同，很難達(dá)成共識(shí)一起出資來(lái)進(jìn)行改造。漸進(jìn)式改造是自下而上的改造工作，改造的主體主要是社區(qū)與居民，改造的資金從哪里來(lái)，如何融資進(jìn)行漸進(jìn)式改造，這些都是老舊小區(qū)漸進(jìn)式改造過(guò)程中急需解決的問(wèn)題。

3.2 改造涉及部門(mén)較多，協(xié)調(diào)管理難度較大

老舊小區(qū)的改造工作首要是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行完善提升，包括給水、排水、燃?xì)獾?，?duì)小區(qū)內(nèi)道路以及立面整治時(shí)會(huì)涉及到電力電訊、給排水網(wǎng)的遷改，更新改造工作涉及到相關(guān)部門(mén)，如規(guī)劃局、房產(chǎn)局、市政局、街道辦、舊改辦等行政部門(mén)。涉及到相關(guān)部門(mén)較多，從現(xiàn)有的體制機(jī)制分析，各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)明顯不夠，無(wú)形中會(huì)降低改造的時(shí)間效率，同時(shí)，漸進(jìn)式改造的主體主要是社區(qū)與居民，需由居民建立專門(mén)的改造小組來(lái)對(duì)接相關(guān)改造適宜，包括申請(qǐng)審批等工作。但目前大多老舊區(qū)處于無(wú)人管狀態(tài)，很難有專門(mén)的人愿意主動(dòng)去擔(dān)任該工作。

3.3 居民對(duì)改造訴求差異大

不同的居民對(duì)改造工作的訴求差異較大，難以平衡。比如有車的住戶更期望增加停車位，沒(méi)車的住戶期望增加綠地、公共活動(dòng)空間。有些居民對(duì)改造工作持無(wú)所謂態(tài)度甚至拒絕改造工作。由于居民的意愿難以達(dá)成一致，導(dǎo)致改造工作很難開(kāi)展。同時(shí)，老舊小區(qū)內(nèi)住宅類型比較多樣，不同樓棟的破損程度也不一樣，居民對(duì)改造工作的要求也不同。

3.4 公眾參與的有效性

老舊小區(qū)漸進(jìn)式改造的主體主要是社區(qū)與居民，改造的過(guò)程更多體現(xiàn)社區(qū)的自治，發(fā)揮居民自主改造的作用，所以如何才能讓每一位居民效的參與到改造工作中是首要考慮的問(wèn)題[]。老舊小區(qū)在改造過(guò)程中與居民的利益直接相關(guān)[]。在更新改造過(guò)程中，居民最關(guān)注的是自己的利益情況，如何有效地引導(dǎo)居民理性參與？通過(guò)什么樣的方式來(lái)提高居民參與度？如何將居民參與制度化并不斷完善？老舊住區(qū)的更新改造工作需考慮以上這些問(wèn)題。

4 城市老舊小區(qū)更新的策略

4.1 拓展融資渠道

拓寬老舊小區(qū)漸進(jìn)式改造的融資渠道，從多方面、多主體進(jìn)行融資，建立老舊小區(qū)改造基金，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，挖掘老舊小區(qū)漸進(jìn)式的改造的效益，全方位拓展老舊小區(qū)的投資鏈與收益鏈。深入挖掘老舊小區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，有效利用老舊小區(qū)閑置空間并進(jìn)行再開(kāi)發(fā)利用，明確老舊小區(qū)面積產(chǎn)權(quán)，小區(qū)停車位、幼兒園等公共資源建設(shè)運(yùn)營(yíng)等方面的綜合收益歸屬并及時(shí)公布收益情況。建立老舊小區(qū)改造更新基金，同時(shí)廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量參與到漸進(jìn)式改造過(guò)程中。

4.2 完善法規(guī)制度

老舊小區(qū)的漸進(jìn)式改造工作，涉及每一位居民的切身利益，雖然更多以居民和社區(qū)為主導(dǎo)，但改造過(guò)程中涉及到方方面面，需要大量的人力、物力、財(cái)力，所以還需要相應(yīng)的制度才能保證漸進(jìn)式改造工作順利開(kāi)展。為了使?jié)u進(jìn)式改造工作能夠有效開(kāi)展，維護(hù)居民的合法權(quán)益，促進(jìn)老舊小區(qū)社區(qū)化、市場(chǎng)化、科學(xué)化管理機(jī)制的建立，從漸進(jìn)式改造的整個(gè)過(guò)程、多個(gè)方面建立和完善相應(yīng)的規(guī)章制度，為老舊小區(qū)漸進(jìn)式改造工作提供強(qiáng)有力的保障。

4.3 完善公共參與機(jī)制

建立居民自組織機(jī)制，有效提高小區(qū)自治能力，引導(dǎo)居民參與到老舊小區(qū)漸進(jìn)式改造的過(guò)程中，不斷發(fā)展不斷完善，居民參與制度化、常態(tài)化。搭建社區(qū)交流平臺(tái)，增強(qiáng)社區(qū)鄰里關(guān)系，增強(qiáng)居民對(duì)小區(qū)的認(rèn)同感，倡導(dǎo)更多居民參與到社區(qū)自治中，參與到整個(gè)漸進(jìn)式改造的工作中，維護(hù)自己的合法權(quán)益，提出自己的建議。

4.4 構(gòu)建科學(xué)評(píng)價(jià)體系，開(kāi)展持續(xù)性評(píng)估

老舊小區(qū)漸進(jìn)式改造是一個(gè)持續(xù)性地過(guò)程，采取小規(guī)模、分階段的方式進(jìn)行改造。改造的效果情況如何？哪些地方還要進(jìn)行深化？所以需要構(gòu)建一個(gè)科學(xué)有效、具有可操作性的改造評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從定量結(jié)合定性的角度對(duì)不同老舊小區(qū)的改造情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，為社區(qū)發(fā)展提供科學(xué)的參考價(jià)值，為老舊小區(qū)改造工作提供實(shí)質(zhì)性、可操作的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和量化依據(jù)。

5 結(jié)論

通過(guò)漸進(jìn)式的改造方式對(duì)城市老舊小區(qū)進(jìn)行改造，可以根據(jù)城市不同時(shí)期的發(fā)展情況，去適應(yīng)其復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，滿足城市階段性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的發(fā)展需求，保持城市發(fā)展的多樣性、整體性，滿足不同居民的利益需求，避免大拆大建帶來(lái)的復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。同時(shí)，漸進(jìn)式改造，尊重城市整體肌理、風(fēng)貌，保護(hù)和延續(xù)城市歷史文化、城市記憶，有效促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。