編 者 按2019年6月4日，上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院和《上海城市規(guī)劃》編輯部聯(lián)合主辦專家座談會(huì)，對(duì)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱“《意見》”）進(jìn)行學(xué)習(xí)解讀。《意見》的頒布意義重大、影響深遠(yuǎn)，9位來(lái)自本市規(guī)劃、土地領(lǐng)域的專家學(xué)者，從文件解讀、規(guī)劃實(shí)踐、政策實(shí)施等視角展開熱烈的討論，并就上海如何貫徹落實(shí)建言獻(xiàn)策。現(xiàn)將專家發(fā)言要點(diǎn)摘錄如下（相關(guān)文字已經(jīng)專家本人審閱）。

毛佳上海市城市規(guī)劃行業(yè)協(xié)會(huì) 會(huì)長(zhǎng)

一、建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，是落實(shí)中央新發(fā)展理念和國(guó)家意志的重大決策

1. 這是空間規(guī)劃體系的歷史性重構(gòu)，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，是重大體制性改革，也是“多規(guī)合一”的頂層設(shè)計(jì)。

2. 構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，在新時(shí)代更具有“戰(zhàn)略引領(lǐng)”和“底線管控”的作用。空間規(guī)劃既是對(duì)各類規(guī)劃的指導(dǎo)和引領(lǐng)，形成全國(guó)統(tǒng)一的“一張圖”；同時(shí)又是對(duì)各類資源，包括山、水、田、林、湖、草等資源的權(quán)益保護(hù)和合理開發(fā)，確保底線管控。各級(jí)政府和管理部門要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，同時(shí)要強(qiáng)化底線思維?？臻g規(guī)劃不僅是規(guī)劃人的事，更是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)空間治理現(xiàn)代化的大事。

3. 此次中央文件是總體部署，提出構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃的“四梁八柱”。莊少勤總規(guī)劃師將其歸納為“五級(jí)層次、三類規(guī)劃、四個(gè)子體系”，貫穿規(guī)劃編制、審批、實(shí)施到監(jiān)督的全過(guò)程。同時(shí)，不斷完善法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，軟硬并舉；總結(jié)歷年來(lái)傳統(tǒng)規(guī)劃體系的成效和不足，面對(duì)新的發(fā)展形勢(shì)、新的要求，提出系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性改革的目標(biāo)和框架，為2020年基本建立國(guó)土空間規(guī)劃體系創(chuàng)造了條件。

4. 有利于建立全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)。這是一項(xiàng)創(chuàng)新性的基礎(chǔ)性工作，通過(guò)“雙評(píng)價(jià)”（國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)、資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)），依托先進(jìn)的信息技術(shù)和實(shí)地調(diào)研，把最新的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)資料，上下聯(lián)動(dòng)，建立綜合性基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，有利于加快規(guī)劃編制。同時(shí)，也有利于通過(guò)信息平臺(tái)實(shí)施監(jiān)管。在建立健全平臺(tái)過(guò)程中，把各個(gè)管理部門之間有差異的數(shù)據(jù)，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)口徑、管理規(guī)范等方面逐步統(tǒng)一起來(lái)，這將為國(guó)家空間治理現(xiàn)代化奠定良好基礎(chǔ)。

二、上海要把實(shí)施“2035”總規(guī)和建構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃體系兩件大事深度融合

1. 推進(jìn)深入學(xué)習(xí)和貫徹落實(shí)工作。2017年底，上?？傄?guī)已獲國(guó)務(wù)院批復(fù)，提出了建設(shè)卓越全球城市的總體目標(biāo)和系統(tǒng)全面的規(guī)劃內(nèi)容。目前，上海正處于市、區(qū)實(shí)施新一輪城市總規(guī)的關(guān)鍵階段，要把構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系的理念和要求，滲透到總規(guī)實(shí)施過(guò)程中。要結(jié)合實(shí)際推進(jìn)“三區(qū)三線”的制定和實(shí)施，在具體操作中可能不僅僅是“三線”，還有歷史文化風(fēng)貌保護(hù)的紫線、大型市政基礎(chǔ)設(shè)施的黃線，以利于全市大項(xiàng)目、大工程的統(tǒng)籌落地。

2. 堅(jiān)持結(jié)合實(shí)踐，在詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的編制過(guò)程中，既要按照已批總規(guī)層層落地，推進(jìn)項(xiàng)目審批，同時(shí)也要立足空間規(guī)劃的理念和要求，注重生態(tài)文明、綠色發(fā)展，追求高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活，不斷改善上海營(yíng)商環(huán)境，增強(qiáng)市民的幸福感和獲得感。特別是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，要在存量上做足文章，盤活低效用地，根據(jù)規(guī)劃提高經(jīng)濟(jì)密度和建筑容量。各級(jí)管理部門要善于找結(jié)合點(diǎn)，進(jìn)一步理清思路、提高效率，為今后更好更快發(fā)展打好基礎(chǔ)。

3. 規(guī)劃的編制和審批，重在質(zhì)量，要有操作性、確保實(shí)施，真正成為“管用” “高效”的規(guī)劃。規(guī)劃文本不能越編越厚，這次中央文件提出了一系列編制、審批程序中的改革和提效要求，有利于進(jìn)一步落實(shí)“放管服”各項(xiàng)舉措，包括要精簡(jiǎn)用地審批和相關(guān)行政許可，切實(shí)為第一線服務(wù)，提高行政審批效率。

三、加快推進(jìn)構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系的學(xué)習(xí)和貫徹工作

1. 加強(qiáng)學(xué)習(xí)，使各級(jí)相關(guān)單位充分認(rèn)識(shí)和領(lǐng)會(huì)《意見》精神，以利于提高思想認(rèn)識(shí)，形成市、區(qū)合力，推進(jìn)各項(xiàng)工作的積極有序開展。

2. 深入調(diào)研，結(jié)合上海實(shí)際，在現(xiàn)有的規(guī)劃編制體系，實(shí)施和管理機(jī)制，以及相關(guān)的政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃的理念和要求，積極做好各項(xiàng)工作的銜接和融合。

3. 加強(qiáng)宣傳，及時(shí)舉辦各類講座和培訓(xùn)。協(xié)會(huì)可根據(jù)市規(guī)劃資源局的總體部署，結(jié)合注冊(cè)規(guī)劃師的培訓(xùn)和教育，積極主動(dòng)開展相關(guān)工作。

伍 江同濟(jì)大學(xué)常務(wù)副校長(zhǎng)，教授

《意見》發(fā)布后，我學(xué)習(xí)了很多遍，有些內(nèi)容很明晰，有些內(nèi)容需要進(jìn)一步領(lǐng)會(huì)。我談幾點(diǎn)學(xué)習(xí)的體會(huì)。

第一個(gè)體會(huì)是這次國(guó)土空間規(guī)劃提出的思想和原則。國(guó)土空間規(guī)劃體系的提出，是我國(guó)城市規(guī)劃事業(yè)發(fā)展到一定的階段，先前很多工作的一個(gè)集合。既希望避免以前各種規(guī)劃體系的問(wèn)題，同時(shí)也對(duì)國(guó)家的空間發(fā)展提出戰(zhàn)略性的管制。其所針對(duì)的規(guī)劃問(wèn)題主要有3個(gè)方面。一是“多規(guī)合一”。各個(gè)規(guī)劃各自為政的問(wèn)題越來(lái)越明顯，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的關(guān)系一直不明確。國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立將有助于基于底線約束的導(dǎo)向落實(shí)到“多規(guī)合一”。二是區(qū)域之間的發(fā)展不均衡，在宏觀層面強(qiáng)調(diào)自上而下推行國(guó)土空間規(guī)劃，將很大程度上解決區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題。三是與其他規(guī)劃的關(guān)系。這次的國(guó)土空間規(guī)劃將把土地、生態(tài)、環(huán)境等真正統(tǒng)一管控起來(lái)。

第二個(gè)體會(huì)是這次國(guó)土空間規(guī)劃體系的框架。把全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃、省域國(guó)土空間規(guī)劃、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)土空間規(guī)劃分開，最大的好處就是保證了國(guó)土空間規(guī)劃在國(guó)家層面上的戰(zhàn)略性。市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃層面強(qiáng)調(diào)實(shí)施性，將有助于全國(guó)和省域國(guó)土空間體系的細(xì)化和落實(shí)。在省級(jí)層面強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)性，也有利于區(qū)域之間發(fā)展不平衡問(wèn)題的解決。另外，控制性詳細(xì)規(guī)劃沿襲了原來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃中的定義，同時(shí)確定可以對(duì)國(guó)土空間用途管制、城鄉(xiāng)建設(shè)許可核發(fā)等提供法定依據(jù)。這對(duì)“多規(guī)合一”的真正落地和對(duì)各種專項(xiàng)規(guī)劃之間關(guān)系的處理提供了前提。

第三個(gè)體會(huì)是我們接下來(lái)要做什么?！兑庖姟诽岢龅膰?guó)土空間規(guī)劃體系與現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系有較大差別，對(duì)規(guī)劃界具有一定的影響。首先，在法律法規(guī)方面需要制定統(tǒng)一的空間規(guī)劃法律體系，對(duì)地方規(guī)劃而言可能需要提前做些適應(yīng)性調(diào)整。其次，對(duì)上海來(lái)說(shuō)，“上海2035”于2017年底剛剛獲批，詳細(xì)規(guī)劃在前一輪也已完成全覆蓋。因此，未雨綢繆，按國(guó)土空間規(guī)劃體系的要求對(duì)在編規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)修正和調(diào)整，可能是必要的。最后，要推動(dòng)鄉(xiāng)村規(guī)劃。上海的農(nóng)村地區(qū)占整個(gè)上海行政區(qū)土地的比例相對(duì)全國(guó)其他省來(lái)說(shuō)都是比較小的，這是挑戰(zhàn)也是優(yōu)勢(shì)。上?？梢栽卩l(xiāng)村規(guī)劃方面先闖出去，不斷探索，給全國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施做一個(gè)示范。

耿毓修原上海市城市規(guī)劃管理局 總工程師

學(xué)習(xí)貫徹《意見》，應(yīng)該與實(shí)施“上海2035”總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“上?？傄?guī)”）聯(lián)系起來(lái)仔細(xì)閱讀深刻領(lǐng)會(huì)《意見》的精神和內(nèi)涵。對(duì)此談兩點(diǎn)感受。

一、學(xué)習(xí)《意見》的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

《意見》分為7個(gè)部分20條意見，對(duì)建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施作出全面部署。初步學(xué)習(xí)有如下幾點(diǎn)粗淺認(rèn)識(shí)。

1.《意見》是我國(guó)規(guī)劃制度一次系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的重大改革。我們需要以改革思維方式分析、思考和落實(shí)《意見》的要求。

2.《意見》將國(guó)土空間規(guī)劃體系的地位和作用提到前所未有的高度。需要我們聯(lián)系實(shí)際，充分認(rèn)識(shí)其重大意義，進(jìn)一步明確規(guī)劃工作和規(guī)劃人肩負(fù)的重要責(zé)任。

3.《意見》對(duì)強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃嚴(yán)肅性，作出了嚴(yán)格的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)從建章立制的角度認(rèn)識(shí)并遵守這些規(guī)定。

4.《意見》作出的規(guī)定，提出的要求全面、深刻，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的編制、實(shí)施和管理具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的指導(dǎo)和規(guī)范意義，我們應(yīng)當(dāng)不折不扣全面貫徹執(zhí)行中央的《意見》。

二、貫徹《意見》的幾點(diǎn)建議

結(jié)合自己的工作體驗(yàn)提幾點(diǎn)建議。

1. 制定上海市貫徹《意見》的時(shí)間表和路線圖。按照《意見》確定的2020年、2025年、2035年3個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，提出上海建立國(guó)土空間規(guī)劃制度的有關(guān)事項(xiàng)和實(shí)施績(jī)效的要求。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工作責(zé)任，巡回檢查評(píng)估，促進(jìn)《意見》主要目標(biāo)的完成。

2.《意見》和“上海總規(guī)”批復(fù)都提出運(yùn)用城市設(shè)計(jì)，提高規(guī)劃編制水平。實(shí)踐證明，城市設(shè)計(jì)對(duì)促進(jìn)規(guī)劃管理精細(xì)化，提高歷史文化遺產(chǎn)的有效保護(hù)，城市公共設(shè)施功能的整合績(jī)效都發(fā)揮了重要作用。推進(jìn)運(yùn)用城市設(shè)計(jì)是順理成章的實(shí)際行動(dòng)。

3. 完善法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，要重視普適性與特殊性相結(jié)合。例如上海老城廂保護(hù)與改造，按照傳統(tǒng)模式改造的地段，雖然舊貌換新顏，但是歷史文脈缺失，急待研究其文化內(nèi)涵和更新方式，制定特殊的法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

4. 堅(jiān)持并健全社區(qū)規(guī)劃師制度。根據(jù)社區(qū)發(fā)展或整治需要，安排規(guī)劃師與社區(qū)定向掛鉤，長(zhǎng)期聯(lián)系，社區(qū)規(guī)劃師與社區(qū)人民群眾面對(duì)面交流。規(guī)劃師幫助社區(qū)解決某些涉及規(guī)劃的困難和問(wèn)題，社區(qū)群眾也進(jìn)一步了解規(guī)劃及其要求，及時(shí)反映某些違反規(guī)劃的事件。這個(gè)制度進(jìn)一步密切了規(guī)劃與人民群眾的關(guān)系。規(guī)劃師出實(shí)招、辦實(shí)事，使國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)實(shí)在在地成為《意見》提出的以人民為中心，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活，建設(shè)美好家園的重要手段。

趙 民同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 教授

《意見》具有極其重大和深遠(yuǎn)的意義，標(biāo)志著將主體功能區(qū)、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間性規(guī)劃融合為一體的“國(guó)土空間規(guī)劃體系”整體框架已經(jīng)基本形成。這是一項(xiàng)重大的改革成果和具有創(chuàng)新意義的制度建構(gòu)。黨中央、國(guó)務(wù)院作出這項(xiàng)重大部署，體現(xiàn)了新發(fā)展理念，符合新時(shí)代的發(fā)展訴求。《意見》高屋建瓴地對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立和監(jiān)督實(shí)施的意義和要求、總體框架和編制要求、實(shí)施與監(jiān)管、法規(guī)政策與技術(shù)保障、組織領(lǐng)導(dǎo)等做了系統(tǒng)闡述。全國(guó)的規(guī)劃工作者都要認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)這個(gè)文件，并在今后的工作中認(rèn)真貫徹落實(shí)。

統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系建構(gòu)可謂開創(chuàng)了新的歷史。在這之前，我國(guó)先后形成了多種類型的空間性規(guī)劃，它們?cè)诜?wù)我國(guó)改革開放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、支撐城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展、促進(jìn)國(guó)土空間合理利用和有效保護(hù)等方面發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，也正如《意見》所指出的，原先的空間規(guī)劃存在著規(guī)劃類型過(guò)多、內(nèi)容重疊沖突、朝令夕改等弊端。因而在2018年的全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案、成立自然資源部、解決空間資源管理“政出多門”的體制問(wèn)題以后，建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系便被提上了議事日程。

改革及新的規(guī)劃體系建構(gòu)是一個(gè)“揚(yáng)棄”的過(guò)程；原先的各級(jí)各類規(guī)劃的合理內(nèi)涵都應(yīng)該得到保留，并融進(jìn)新的體系。尤其是土地利用規(guī)劃的“保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”等作用，城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)于“協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境發(fā)展”以及實(shí)施建設(shè)用地和建設(shè)工程許可管理等功能，均是不可或缺并有法律依據(jù)的工作。由于新的規(guī)劃體系的建構(gòu)與既有的《土地管理法》 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律的立法精神和基本內(nèi)容具有一致性，所以從法理上分析，國(guó)土空間規(guī)劃體系的制定和監(jiān)督實(shí)施有其法源可循。

另一方面，為了更好地落實(shí)依法治國(guó)精神，法制建設(shè)也必須要與重大改革相銜接，及時(shí)將改革創(chuàng)新的成果制度化，并提供準(zhǔn)確和系統(tǒng)的法律規(guī)范。但也要認(rèn)識(shí)到，新的立法需要一定的時(shí)間，諸如《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》 《國(guó)土空間規(guī)劃法》等新法律的制定不可能一蹴而就。但國(guó)土空間規(guī)劃的編制、審批和實(shí)施也不可能等到一切立法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都完備后再開展。因而這里存在著一個(gè)“過(guò)渡時(shí)期的法律法規(guī)銜接”的問(wèn)題，需要各級(jí)人大和政府加以關(guān)注和妥善處理?！兑庖姟分袑ｉT講了“法規(guī)政策與技術(shù)保障”問(wèn)題，要求“加快國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，梳理與國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章”。同時(shí)由于融合土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等的“多規(guī)合一”改革，在操作層面必定會(huì)涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容和條款；針對(duì)此情形，《意見》明確要求“按程序報(bào)批，取得授權(quán)后施行”。這體現(xiàn)了依法治國(guó)的精神。

新的規(guī)劃體系在主體上為“多規(guī)合一”，即將原先的主體功能區(qū)、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃融合為“國(guó)土空間總體規(guī)劃”，對(duì)應(yīng)政府層級(jí)而分級(jí)編制；在市縣及以下則是編制詳細(xì)規(guī)劃，以落實(shí)總體規(guī)劃和實(shí)施國(guó)土空間用途管制。作為國(guó)土空間規(guī)劃體系組成部分的還有涉及空間利用各個(gè)領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃，可見新的規(guī)劃體系既具有“多規(guī)合一”的融合性，又具有一定的開放性。但這兩者必須是協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的；《意見》提出要“強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用”；此外還要求各專項(xiàng)規(guī)劃“不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃”。

新的規(guī)劃體系在各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的作用設(shè)定和機(jī)制設(shè)計(jì)上突出重點(diǎn)和強(qiáng)化“上下傳導(dǎo)”原則。根據(jù)《意見》，全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃是全國(guó)國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)等的總綱，側(cè)重戰(zhàn)略性；省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的落實(shí)，并指導(dǎo)市縣國(guó)土空間規(guī)劃的編制，側(cè)重協(xié)調(diào)性；市縣國(guó)土規(guī)劃是本級(jí)政府對(duì)上級(jí)規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)，并對(duì)本行政區(qū)域開發(fā)保護(hù)作出具體安排，側(cè)重實(shí)施性。從全局看，這樣的上下傳導(dǎo)和側(cè)重點(diǎn)無(wú)疑很有必要；同時(shí)，本次省級(jí)、市縣級(jí)自上而下編制國(guó)土空間總體規(guī)劃，以2035為年限、展望到2050年，需要在本級(jí)層面 “對(duì)空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性安排”，為此亦需要在政府的組織下，會(huì)同發(fā)改等部門開展面向經(jīng)濟(jì)社會(huì)和空間長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性研究。

新的規(guī)劃體系在編制和審批上仍沿用分級(jí)分權(quán)體制，但更為重視“實(shí)施和監(jiān)管”，強(qiáng)調(diào)下級(jí)規(guī)劃服從上級(jí)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃服從總體規(guī)劃，以及堅(jiān)持“先規(guī)劃、后實(shí)施”?！兑庖姟访鞔_各級(jí)政府事權(quán)劃分的原則，即“管什么就批什么”，并“按照誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管的原則，分級(jí)建立國(guó)土空間規(guī)劃審查備案制度” 。

為貫徹落實(shí)中央的《意見》，自然資源部發(fā)出了《關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》，要求抓緊啟動(dòng)編制全國(guó)、省級(jí)、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，盡快形成規(guī)劃成果。這是一項(xiàng)極為艱巨繁重的任務(wù)，規(guī)劃工作者唯有全力以赴；但首先是要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，并勇于實(shí)踐和創(chuàng)新。

唐子來(lái)同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 教授

醞釀已久的《意見》終于公布了，大家都非常關(guān)心下一輪規(guī)劃該怎么做，我想談幾點(diǎn)自己的“冷思考”。

第一，正確理解“多規(guī)合一”和“多規(guī)協(xié)同”?！岸嘁?guī)合一”僅是一種手段，“多規(guī)協(xié)同”才是根本目的?！兑庖姟钒l(fā)布后，我們不僅要關(guān)注多規(guī)如何合一，應(yīng)該更多地去思考如何在“多規(guī)合一”中強(qiáng)化相關(guān)規(guī)劃之間的全面協(xié)同。

第二，國(guó)土空間規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃體系的概念內(nèi)涵，是不能等同的。國(guó)土空間規(guī)劃體系涵蓋的內(nèi)容要比國(guó)土空間規(guī)劃更多。我認(rèn)為，國(guó)土空間規(guī)劃體系涉及“1+3+N”?！?”包括主體功能區(qū)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。主體功能區(qū)規(guī)劃提出城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的重要概念，土地利用規(guī)劃作為全域規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)突出主體功能區(qū)的空間落地，包括生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。首先是劃定生態(tài)保護(hù)紅線，然后是劃定永久基本農(nóng)田，最后才是劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。按照這樣的先后規(guī)則，國(guó)土空間的基本格局就不會(huì)發(fā)生重大問(wèn)題?！?”就是3個(gè)主體功能區(qū)本身的規(guī)劃，包括生態(tài)保護(hù)區(qū)規(guī)劃、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)規(guī)劃、城市化地區(qū)的城鎮(zhèn)規(guī)劃?！癗”就是各類專項(xiàng)規(guī)劃，比如全國(guó)高速公路系統(tǒng)、全國(guó)航空系統(tǒng)規(guī)劃、全國(guó)天然氣網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃等，這些專項(xiàng)規(guī)劃顯然具有空間屬性，并與3個(gè)主體功能區(qū)是密切相關(guān)的，既要為城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)提供有效服務(wù)，又要避免對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)和永久基本農(nóng)田產(chǎn)生不利影響。

第三，在國(guó)土空間規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注上級(jí)政府和下級(jí)政府之間的事權(quán)劃分。作為公共政策的規(guī)劃改革，除了“多規(guī)合一”，事權(quán)劃分是特別重要的，也是傳統(tǒng)規(guī)劃體系中始終存在的大問(wèn)題。在新的國(guó)土空間規(guī)劃體系中，上級(jí)政府將更為關(guān)注規(guī)劃中的“合法性”議題，而規(guī)劃中的“合理性”議題更多是地方政府事務(wù)。比如，針對(duì)需報(bào)國(guó)務(wù)院審批的城市國(guó)土空間總體規(guī)劃，中央政府必須關(guān)注的是國(guó)家利益和跨界協(xié)調(diào)問(wèn)題，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要議題之一就是跨界協(xié)調(diào)問(wèn)題，而城市內(nèi)部的軌道交通網(wǎng)絡(luò)則是典型的地方內(nèi)部事務(wù)，中央政府應(yīng)當(dāng)注重的是制定城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資規(guī)則等。

葉貴勛上海市城市規(guī)劃學(xué)會(huì) 原常務(wù)副理事長(zhǎng)

《意見》是我從事規(guī)劃工作以來(lái)所見的第一次從這么高層面談城市建設(shè)、規(guī)劃空間，意義重大。

第一，城市規(guī)劃的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)。有了這個(gè)基礎(chǔ)，我們城市規(guī)劃才能找到春天?！兑庖姟返某雠_(tái)是對(duì)改革開放40年的總結(jié)和反思。我們?cè)鹊陌l(fā)展是粗放型的，以犧牲環(huán)境為代價(jià)的，包括水、土地和空氣等。盡管在城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中我們采取了許多相應(yīng)的措施，包括土地的底線、環(huán)保的邊界、要求“多規(guī)合一”，以及相應(yīng)的立法等等。但都是片斷式的、碎片化的，總體來(lái)看仍存在不少問(wèn)題。黨的十八大召開后，中央提出科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展等一系列要求，指出“綠水青山就是金山銀山”，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)。因此，可以說(shuō)《意見》的出臺(tái)是發(fā)展的必然，是規(guī)劃的創(chuàng)新，也是全新的挑戰(zhàn)。從國(guó)土空間規(guī)劃層面，高屋建瓴地調(diào)控整個(gè)國(guó)家的國(guó)土資源，調(diào)控建設(shè)的節(jié)奏，包括環(huán)境、生態(tài)、GDP、土地財(cái)政等一攬子內(nèi)容。這對(duì)于規(guī)劃的編制和管理而言，是新的歷史要求，也是振興中華的歷史責(zé)任。

第二，實(shí)施“上海2035” 總體規(guī)劃，應(yīng)與貫徹《意見》緊密結(jié)合，體現(xiàn)新要求。在上海“2035”總體規(guī)劃獲批之后，尤其是近兩年，中央對(duì)上海的建設(shè)又提出很多更高更新的要求。例如，如何在3省1市大范圍內(nèi)對(duì)長(zhǎng)三角的一體化高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行調(diào)控，如何編制好長(zhǎng)三角地區(qū)的國(guó)土空間規(guī)劃等。最近上海市委常委會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于支持浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)實(shí)現(xiàn)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，指出浦東新區(qū)應(yīng)當(dāng)作為“標(biāo)桿”，要謀劃出一批影響大、帶動(dòng)性強(qiáng)的重大戰(zhàn)略舉措，奮力掀起新一輪發(fā)展高潮。這就提出了新要求，如是否對(duì)浦東新區(qū)現(xiàn)有城市功能進(jìn)行拓展，是否還要走過(guò)去的發(fā)展道路。再如，關(guān)于科創(chuàng)中心的建設(shè)，中央對(duì)我們提出很高的要求，上海市委市政府十分重視，我們應(yīng)如何著重規(guī)劃好，等等。這些新的要求如何與“上海2035”總體規(guī)劃實(shí)施、深化進(jìn)行銜接，是我們面臨的新課題。

第三，國(guó)土空間規(guī)劃是戰(zhàn)略性的總體框架，也是建立在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上的新框架。它不是把過(guò)去的做法全盤否定，而是繼往開來(lái)。在這個(gè)框架下，我們?nèi)绾伟压ぷ髯龊?？所有的?guī)劃人員，無(wú)論從事的是規(guī)劃編制、管理、實(shí)施還是監(jiān)督，都應(yīng)深入學(xué)習(xí)、認(rèn)真落實(shí)。

袁華寶上海市土地學(xué)會(huì) 原副會(huì)長(zhǎng)

土地條線很重要的一點(diǎn)就是“怎么融入、檢視和調(diào)整”，通過(guò)對(duì)《意見》的學(xué)習(xí)，談幾點(diǎn)想法。

一、要在認(rèn)知、話語(yǔ)體系、價(jià)值取向上進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整

如對(duì)土地要素的認(rèn)知，常見的語(yǔ)境是，我們通過(guò)資源調(diào)查和儲(chǔ)備，得出還有土地空間可利用的結(jié)論，遵從的是量的規(guī)模判斷。按新要求，我們更需要從承載和適宜性的角度評(píng)估。對(duì)土地配置的認(rèn)知，常見的語(yǔ)境是，土地是財(cái)富之母，關(guān)注土地的資源、資產(chǎn)屬性，常按實(shí)際使用年限，并經(jīng)貼現(xiàn)判斷“土地財(cái)政”預(yù)期收益。按新要求，我們還需要計(jì)量土地資源消耗的資產(chǎn)負(fù)債，要考量可能對(duì)自然和生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)面影響。對(duì)土地利用方式的認(rèn)知，常見的語(yǔ)境是“產(chǎn)出第一”，關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益。按新要求，我們需要強(qiáng)調(diào)綠色、低碳和可持續(xù)利用，會(huì)引入碳匯、碳排、地耗的綜合考量。對(duì)土地利用的導(dǎo)向認(rèn)知，常見的語(yǔ)境是“應(yīng)保盡保”“綠色通道”“政策傾斜”。按新要求，我們更需要從供給端與資本、勞動(dòng)力、技術(shù)創(chuàng)新等要素優(yōu)化組合，從國(guó)土空間的全域視角，實(shí)現(xiàn)資源緊約束下的動(dòng)能轉(zhuǎn)換和生產(chǎn)要素的最優(yōu)配置。

二、要檢視我們正在推進(jìn)的“兩規(guī)合一”為主旨的，包括9個(gè)區(qū)“總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃”和各鎮(zhèn)的“新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃”“郊野單元（村莊）規(guī)劃”的執(zhí)行情況

一方面，要將行之有效的包括提高土地資源的綜合承載力，底線思維背景下的“五量調(diào)控”，復(fù)合利用和負(fù)面清單模式的推廣，城市開發(fā)邊界外建設(shè)用地減量的規(guī)劃引導(dǎo)、模式創(chuàng)新、空間安排，郊野地區(qū)“土地整治+文化” “+生態(tài)”模式，引入土地全生命周期管理和提升經(jīng)濟(jì)密度的制度安排，引入產(chǎn)城融合的產(chǎn)業(yè)社區(qū)新業(yè)態(tài)，增設(shè)土壤、水環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)等融入新規(guī)劃體系中。另一方面，要對(duì)照自然資發(fā)〔2019〕87號(hào)，查找“不充分、不平衡”的地方。對(duì)照文件提出的“9+4”核心指標(biāo)和內(nèi)容，如重點(diǎn)區(qū)域用水總量和強(qiáng)度控制等指標(biāo)的分解，城市結(jié)構(gòu)性綠化、水體等開放空間的控制范圍和均衡分布要求等，還需要“多規(guī)合一”要求下的相關(guān)部門在統(tǒng)籌“三生”空間、農(nóng)林水一體化等方面進(jìn)一步進(jìn)行融合和統(tǒng)一。

三、自然資源緊約束背景下的特大城市國(guó)土空間規(guī)劃要在規(guī)定動(dòng)作的基礎(chǔ)上有自選動(dòng)作

一要體現(xiàn)以人為本的中心城區(qū)城市功能布局和用地結(jié)構(gòu)中如何以國(guó)土空間規(guī)劃的表達(dá)方式體現(xiàn)“以減定增” “流量空間” “以質(zhì)量求發(fā)展”，體現(xiàn)重結(jié)構(gòu)、布局優(yōu)化，體現(xiàn)功能復(fù)合靈活，體現(xiàn)精細(xì)精準(zhǔn)的空間治理方式創(chuàng)新。二要體現(xiàn)在自然資源緊約束背景下，在空間融合、社會(huì)經(jīng)濟(jì)融合、人文、資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活力（包括引入現(xiàn)代化和多樣化指標(biāo)）等方面的制度創(chuàng)新。三要基于生態(tài)優(yōu)先格局下的自然資源等要素循環(huán)、綜合、復(fù)合利用的生態(tài)邏輯，體現(xiàn)土地等空間要素在供應(yīng)、結(jié)構(gòu)、時(shí)序、方向上的配置。

熊魯霞上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 原總規(guī)劃師

《意見》頒布后，我們面臨什么新的任務(wù)，最主要的相應(yīng)工作是什么？在此，談點(diǎn)初步認(rèn)識(shí)與理解，與大家共同討論、研究。

1979年，文化革命剛結(jié)束，重新恢復(fù)上海規(guī)劃院機(jī)構(gòu)時(shí)，成立了“上海市國(guó)土規(guī)劃整治辦公室”，與規(guī)劃院合署辦公。

40年后，《意見》提出“國(guó)土空間規(guī)劃是……各類開放保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)”。

在當(dāng)今新的國(guó)土空間規(guī)劃（體系）背景下，我們最根本、最基礎(chǔ)、最急迫的工作是什么？我想，首先要認(rèn)識(shí)到，“國(guó)土空間規(guī)劃（體系）”和我們以前、現(xiàn)在正在進(jìn)行的“城市規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃”“國(guó)土規(guī)劃”工作有什么共同之處？有什么不同之處？從而才能更準(zhǔn)確地把握我們新的使命與任務(wù)。

一、首先看“國(guó)土空間規(guī)劃（體系）”

1. 在內(nèi)容上：《意見》提出，“國(guó)土空間規(guī)劃體系……綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)”；包含3大空間——“生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”。

這與城市規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的定義與實(shí)際工作沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。

2. 在深度上（《意見》表述為“分類”）：“國(guó)土空間規(guī)劃……包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃”（此處沒(méi)有“體系”二字）。

這與目前城鄉(xiāng)規(guī)劃的定義與實(shí)際工作沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。

3. 在范圍上（《意見》表述為“分級(jí)”）：“各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃”包括“全國(guó)……省級(jí)……市縣……鄉(xiāng)鎮(zhèn)……”（此處沒(méi)有“體系”二字）。

這里，與目前城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要區(qū)別是：最上位的頂層是“全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃”——這也將是省域、直轄市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的上位規(guī)劃。

在與援疆專家組去新疆10年、云南3年中最深的體會(huì)是，看到中國(guó)西、南部自然資源既豐富珍貴又十分匱乏時(shí)，我一直在想，如果從全國(guó)、流域的資源利用與分配的角度出發(fā)，沿海的經(jīng)濟(jì)、人口與用地應(yīng)該怎樣分布、上海的人口規(guī)模和土地利用方針應(yīng)該如何思考與確立？

4. 在與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的關(guān)系上：《意見》提出，“建立國(guó)土空間規(guī)劃體系……將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃……”。

與目前城鄉(xiāng)規(guī)劃的最大區(qū)別是：城鄉(xiāng)規(guī)劃只是說(shuō)“協(xié)調(diào)、銜接、統(tǒng)籌”，現(xiàn)在十分明確、十分統(tǒng)領(lǐng)地說(shuō)要“統(tǒng)一”。

于是，為了“統(tǒng)一”，我們要思考，目前要做的最根本、最基礎(chǔ)、最急迫的工作是什么？

二、接下來(lái)看1980年代的“國(guó)土規(guī)劃（整治）”——研究歷史，是為了能站在前人的肩膀上，看得更遠(yuǎn)；能傳承前人的經(jīng)驗(yàn)，走得更遠(yuǎn)

1. 在內(nèi)容上：也是綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與布局、人口規(guī)模與分布、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境。

2. 在深度上：僅是總體規(guī)劃層次；重點(diǎn)研究3大類土地布局，即基本農(nóng)田、自然生態(tài)、城市建設(shè)。

3. 在范圍上：注重全國(guó)、流域（區(qū)域）視角范圍。

4. 在與其他規(guī)劃的關(guān)系上：由于其范圍的寬廣、內(nèi)容的簡(jiǎn)潔，較容易發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用與基礎(chǔ)作用。

《意見》提出全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性——體現(xiàn)國(guó)家意志和國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性。依據(jù)上述思路，我們需要在新的國(guó)土空間規(guī)劃框架下，探索“全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃”的總體層次，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)作用的具體規(guī)劃技術(shù)方法、實(shí)施監(jiān)管的法律規(guī)范和管理體制。

三、回到最初問(wèn)題——為了發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃在國(guó)家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)三規(guī)“統(tǒng)一”，我們要做的最根本、最基礎(chǔ)、最急迫的工作是什么？

我的認(rèn)識(shí)是：統(tǒng)一用地標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一基礎(chǔ)底版，從而統(tǒng)一信息基礎(chǔ)系統(tǒng)，統(tǒng)一相應(yīng)法規(guī)，是最首要的工作。

1. 統(tǒng)一用地分類

以前在處理與土地用地分類的差異上，強(qiáng)調(diào)的是“協(xié)調(diào)、銜接”。

《意見》明確提出“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃”。所以，“協(xié)調(diào)、銜接”要向“統(tǒng)一”發(fā)展，同時(shí)也要對(duì)“統(tǒng)一”有辯證的認(rèn)識(shí)與理解：由于土地部門的用地分類、規(guī)劃部門的用地分類，服務(wù)對(duì)象與管理體制既有一致之處也有不同之處，所以“統(tǒng)一”是辯證的統(tǒng)一，是統(tǒng)一下的協(xié)調(diào)和銜接。即在最高層次的目標(biāo)上是統(tǒng)一的，體現(xiàn)在3大功能區(qū)、大類用地的劃分上；同時(shí)在具體落實(shí)的層次上，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)、銜接，體現(xiàn)在用地的中類與小類上。

具體涉及兩個(gè)關(guān)系：

（1） 上海標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)標(biāo)的關(guān)系

一是以前較多考慮上海的特殊性，現(xiàn)在從國(guó)土空間角度，從長(zhǎng)三角流域協(xié)同發(fā)展的角度，再次研究上海用地分類與國(guó)標(biāo)的關(guān)系問(wèn)題。

二是從國(guó)土空間規(guī)劃的角度，需要研究原有國(guó)標(biāo)的完善，如：自然生態(tài)用地類別、沿海灘涂用地類別、海洋區(qū)域用地類別的增加與細(xì)化等。

（2） 城市規(guī)劃與土地分類的關(guān)系

這里最需研究的是，規(guī)劃與土地有些用地類別從名稱甚至定義上看，似乎沒(méi)有差異，但其實(shí)各方分類的劃分依據(jù)不同：規(guī)劃以現(xiàn)狀使用為依據(jù)，土地以批文、權(quán)屬為依據(jù)（如2006年的現(xiàn)狀用地圖，松江的泰晤士小鎮(zhèn)，規(guī)劃是“居住用地”，土地是“街巷用地”）。

2. 統(tǒng)一的基礎(chǔ)底版

（1）地形圖：需要建立以測(cè)繪為基準(zhǔn)的地形圖作為國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)底版。

（2）現(xiàn)狀圖：重新審核、比較、評(píng)估土地與規(guī)劃的現(xiàn)狀圖基礎(chǔ)底版，找出差異，并分析兩者差異的原因與某些差異共存的意義。

四、最后有3個(gè)頂層規(guī)劃的問(wèn)題與大家討論

1. 省、直轄市總規(guī)的上位規(guī)劃——全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃，應(yīng)該如何制定？在內(nèi)容、深度上如何既體現(xiàn)戰(zhàn)略性又具有統(tǒng)領(lǐng)性？

2. 體現(xiàn)區(qū)域特點(diǎn)與聯(lián)系的流域（區(qū)域）范圍的國(guó)土空間規(guī)劃如何在全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃中落實(shí)？

3. 作為全國(guó)范圍的國(guó)土空間規(guī)劃與下級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃，在內(nèi)容、深度上是否需要以及如何體現(xiàn)差異性？

顧 紅上海市地質(zhì)調(diào)查研究院 副院長(zhǎng)

日前，《意見》正式印發(fā)，標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式全面展開?！兑庖姟肥侵笇?dǎo)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃編制、實(shí)施和管理的綱領(lǐng)性文件，在我國(guó)空間規(guī)劃發(fā)展歷程中具有里程碑式的意義。在這一輪國(guó)土空間規(guī)劃改革之前，按照國(guó)務(wù)院指示，上海市已經(jīng)先行啟動(dòng)新一輪總體規(guī)劃的編制工作，并已經(jīng)獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。在總體規(guī)劃編制過(guò)程中，我們一直以“資源統(tǒng)籌、戰(zhàn)略協(xié)調(diào)的空間政策平臺(tái)”作為綱領(lǐng)，重點(diǎn)體現(xiàn)“多規(guī)合一”空間規(guī)劃的統(tǒng)籌作用，是指導(dǎo)下位規(guī)劃的戰(zhàn)略實(shí)施指引。細(xì)讀《意見》，我們可以發(fā)現(xiàn)文件中有許多“上海影子”：“多規(guī)融合”“彈性留白”“五級(jí)三類”“單元推進(jìn)”等，但《意見》也以更高的站位對(duì)我市國(guó)土空間規(guī)劃工作提出了新的要求，將引領(lǐng)我們沿著既有的軌道“自我革新”。

第一，在體系構(gòu)建方面，規(guī)劃要從“兩規(guī)融合、多規(guī)合一”走向全面、科學(xué)的國(guó)土空間規(guī)劃體系。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，上海市逐步建立了覆蓋全市、層次清晰的規(guī)劃管理體系，現(xiàn)行體系賦予市、區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）“一級(jí)政府、一級(jí)規(guī)劃、一級(jí)事權(quán)”，對(duì)上海市建設(shè)發(fā)揮著指導(dǎo)作用。上海市規(guī)劃體系還需要自我革新，不斷完善?！兑庖姟返陌l(fā)布終結(jié)了空間規(guī)劃領(lǐng)域多年的體系之爭(zhēng)，“四梁八柱”總體架構(gòu)初步建立，但改革任務(wù)尚未完成，如何提升規(guī)劃的前瞻性與延展性是需要探討的新問(wèn)題。

第二，在技術(shù)方法方面，規(guī)劃的角色要從理性工具走向智力平臺(tái)?！兑庖姟分赋?，改變?cè)瓉?lái)以服務(wù)開發(fā)建設(shè)為主的工程思維方式，注重生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間有機(jī)融合。這就要求我們?cè)趪?guó)土空間“山水林田湖”生命共同體運(yùn)行機(jī)制研究方面做好智力儲(chǔ)備工作。要主動(dòng)適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代趨勢(shì)，提高規(guī)劃編制的科學(xué)性和管理的精細(xì)化水平。同時(shí)，本次改革，自然資源部對(duì)原有規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系提出重構(gòu)性改革要求，如何建立一套既符合上海市國(guó)土精細(xì)化管理實(shí)際，又銜接國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)體系是需要著手研究的問(wèn)題。

第三，在規(guī)劃實(shí)施方面，要建立綜合治理協(xié)調(diào)實(shí)施政策工具包。首先，新一輪總規(guī)批復(fù)后，上海市的規(guī)劃資源工作已進(jìn)入“后總規(guī)”階段，如何真正體現(xiàn)規(guī)劃參與城鄉(xiāng)社會(huì)治理的韌性？各專業(yè)規(guī)劃在技術(shù)層面上既要有科學(xué)性又要有很強(qiáng)的實(shí)施性。其次，《意見》要求落實(shí)國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)地方加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃實(shí)施管理提出更明確的要求。做好鄉(xiāng)村規(guī)劃，并把規(guī)劃實(shí)施到位，是上海實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要前提。最后，要進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)土空間用途管制引導(dǎo)功能、差別化管理機(jī)制，不斷提升稀缺性資源的管制剛性，加強(qiáng)對(duì)未來(lái)不確定性的管制彈性，實(shí)現(xiàn)管制手段因地制宜、剛?cè)岵?jì)。

本刊2019年第2期（總第145期）勘誤表