文|劉永濤 劉洪平 林進怡

實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，是黨的十八屆五中全會做出的一項重大決策部署。2016年9月14日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（中辦發(fā)〔2016〕63號，以下簡稱《意見》)，實行省以下環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)垂直管理。該《意見》指出，調(diào)整市縣環(huán)保機構(gòu)管理體制。市級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門?？h級環(huán)保局調(diào)整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理，領(lǐng)導班子成員由市級環(huán)保局任免。由此可見，環(huán)保行政管理體制實行省以下垂直管理之后，縣級環(huán)保局便成了市級環(huán)保局的直屬機構(gòu)。

為使《意見》精神落到實處，生態(tài)環(huán)境部于2018年11月15日發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)籌推進省以下生態(tài)環(huán)境機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求各地于2019年3月前全面完成省級環(huán)保垂改實施工作。根據(jù)中央統(tǒng)一機構(gòu)改革精神，撤銷了各級原環(huán)境保護部門，重新組建新的機構(gòu)名稱為生態(tài)環(huán)境部門。目前，各地縣級新的生態(tài)環(huán)境部門即將全面完成垂改工作。在今后的工作中，當事人如對縣級生態(tài)環(huán)境分局作出的具體行政行為不服時，又應(yīng)當向哪個部門申請行政復議呢？

根據(jù)《行政復議法》第十二條規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。

對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導的行政機關(guān)和國家安全機關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議。

而《行政復議法實施條例》（國務(wù)院令第499號，以下簡稱《條例》）第二十四條卻規(guī)定，申請人對經(jīng)國務(wù)院批準實行省以下垂直領(lǐng)導的部門作出的具體行政行為不服的，可以選擇向該部門的本級人民政府或者上一級主管部門申請行政復議；省、自治區(qū)、直轄市另有規(guī)定的，依照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理。

在基層的執(zhí)法中，關(guān)于省以下垂直領(lǐng)導的縣級生態(tài)環(huán)境分局其行政復議案件由誰受理問題，有的執(zhí)法人員認為，《條例》第二十四條的規(guī)定與《行政復議法》第十二條第二款的規(guī)定顯然不相符。根據(jù)《立法法》第八十八條“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”以及最高人民法院關(guān)于印發(fā)《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》的通知（法[2004]96號）第二條（一）“下位法的規(guī)定不符合上位法的，人民法院原則上應(yīng)當適用上位法”的規(guī)定來看。對《條例》中第二十四條與《行政復議法》第十二條第二款的規(guī)定不一致的，應(yīng)當執(zhí)行《行政復議法》第十二條第二款的規(guī)定。

贊成此意見的同時提出，《行政復議法》第十二條第二款中的“等”字應(yīng)當包含實行省以下垂直領(lǐng)導的部門，如市、縣生態(tài)環(huán)境部門。

那么，省以下的縣級生態(tài)環(huán)境分局是否屬于“等內(nèi)”呢？

首先，《行政復議法》第十二條規(guī)定，對申請人向誰申請復議只規(guī)定了兩種情形：一種是如果作出具體行政行為的部門是地方政府的工作部門，那么申請人有權(quán)在“本級人民政府”和“上一級主管部門”之間選擇復議機關(guān)。也就是說，省以下垂直管理機關(guān)的市級機關(guān)仍屬于市級人民政府的工作部門，對其具體行政行為不服的，當事人仍可以選擇復議機關(guān)。另一種是如果作出具體行政行為的部門是垂直管理機關(guān)，那么申請人則無權(quán)選擇復議機關(guān)，只能向“上一級主管部門”申請復議。

按照《意見》規(guī)定，市級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門?？h級環(huán)保局調(diào)整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理。顯然，如果當事人對市生態(tài)環(huán)境局作出的行政決定不服，可向市政府或省生態(tài)環(huán)境廳申請復議。

對于省以下垂直管理的縣級生態(tài)環(huán)境分局則不屬于地方政府工作部門，如果當事人對縣級生態(tài)環(huán)境分局作出的具體行政行為不服的，只能向上一級主管部門申請行政復議嗎？

在《行政復議法》第十二條第二款中排除了同級人民政府管轄相應(yīng)行政復議案件的可能，這里僅列舉了海關(guān)、金融、國稅、外匯四個垂直部門，但這種列舉是舉例性質(zhì)的列舉，而不是劃定范圍性質(zhì)的列舉。這種列舉的實質(zhì)在于說明這些機關(guān)是“實行垂直領(lǐng)導”，而不是雙重領(lǐng)導。這就意味著，除這四個實行垂直領(lǐng)導體制的部門外，其他行政機關(guān)如果也是實行垂直領(lǐng)導體制，也同樣適用第二款的規(guī)定，由上級主管部門管轄行政復議。但是，對于省以下實行垂管的縣級生態(tài)環(huán)境分局的行政復議管轄問題，因《行政復議法》未作出明確規(guī)定，在基層執(zhí)法中，致使這一問題爭議較大。

目前，我國行政機關(guān)垂直管理的形式主要有兩種：一種是中央垂直管理，如海關(guān)等；另一種是省以下垂直管理，其中省、市一級雙重領(lǐng)導，縣級實行市級主管部門的派出分局，由市級主管部門直接管理，如市、縣生態(tài)環(huán)境部門。不管是“中央垂直管理”還是“省以下垂直管理”，這都是“垂直管理”的一種形式。如果《行政復議法》第十二條第二款規(guī)定的是“對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行中央垂直領(lǐng)導的行政機關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議”的話，那么說明該款僅適用于中央垂直管理機關(guān)，省以下垂直管理機關(guān)則不能適用。然而，《行政復議法》第十二條第二款并沒有做這樣的限定，而是規(guī)定“對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導的行政機關(guān)……的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議”，這里所說的“垂直領(lǐng)導”，是否既包括“中央垂直管理部門”，也包括“省以下垂直管理部門”呢？對此問題，《行政復議法》中沒有明確。

《行政復議法》第十二條第一款是關(guān)于行政復議管轄的一般規(guī)定，亦是對行政復議及時、便民原則的具體體現(xiàn)。據(jù)此，公民、法人或其他組織依法享有自主選擇行政復議管轄機關(guān)的權(quán)利。

如果縣級生態(tài)環(huán)境分局的復議案件由市級生態(tài)環(huán)境局受理的話卻違背了《行政復議法》確定的便民原則。在基層，有的市、縣生態(tài)環(huán)境部門所在地之間相距上百公里，這對人民群眾極其不便，提高了行政復議成本，不便于人民群眾運用行政復議合法權(quán)益。

所以，《行政復議法》第十二條第二款是根據(jù)海關(guān)、金融、國稅、外匯管理這四個部門的組織屬性，按照歸類分析法則，應(yīng)當嚴格理解為沒有窮盡列舉所有中央垂管部門，而省級以下生態(tài)環(huán)境部門均為省級以下垂管部門，其整體上的組織屬性為地方管理部門，顯然不屬該款調(diào)整的范圍。理所當然，省級以下垂管后的縣級生態(tài)環(huán)境分局也不包含在此之列。

其次，根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《組織法》）的規(guī)定，縣級以上人民政府對省以下垂直領(lǐng)導的行政機關(guān)應(yīng)有行政復議管轄權(quán)。

根據(jù)《組織法》第六十七條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、市、市轄區(qū)的人民政府應(yīng)當協(xié)助在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位進行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律和政策。根據(jù)本條規(guī)定，地方政府與省以下垂直的行政機關(guān)雖然沒有領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，但是地方政府享有監(jiān)督它們的權(quán)力，而行政復議就是對行政機關(guān)行使權(quán)力的活動的一種監(jiān)督方式，由其受理行政復議申請并不違反行政復議是行政機關(guān)內(nèi)部重要監(jiān)督制度這一特點。

因此，縣級以上人民政府對實行省以下垂直領(lǐng)導的生態(tài)環(huán)境部門的行政復議案件應(yīng)當具有管轄權(quán)。換句話說，縣人民政府對縣級生態(tài)環(huán)境分局的行政復議案件具有管轄權(quán)。

最后，為解決省以下垂直領(lǐng)導的部門行政復議管轄權(quán)這一問題，《條例》第二十四條明確規(guī)定，申請人對經(jīng)國務(wù)院批準實行省以下垂直領(lǐng)導的部門作出的具體行政行為不服的，可以選擇向該部門的本級人民政府或者上一級主管部門申請行政復議；省、自治區(qū)、直轄市另有規(guī)定的，依照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理。

本條是對省以下垂直領(lǐng)導的部門作出的具體行政行為的行政復議管轄特別規(guī)定，這也完全符合《行政復議法》第四條中的及時、便民的原則。

也有執(zhí)法人員提出，《行政復議法》第十五條規(guī)定，對本法第十二條、第十三條、第十四條規(guī)定以外的其他行政機關(guān)、組織的具體行政行為不服的，按照下列規(guī)定申請行政復議：（二）對政府工作部門依法設(shè)立的派出機構(gòu)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設(shè)立該派出機構(gòu)的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議；有前款所列情形之一的，申請人也可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規(guī)定辦理。按照此規(guī)定，當事人如果對縣級生態(tài)環(huán)境分局的行政復議不服的，應(yīng)當向市生態(tài)環(huán)境局或者市人民政府申請行政復議。

而這里所指的“派出機構(gòu)”，是指政府工作部門經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)依法設(shè)立的派出機構(gòu)。按照《意見》的精神規(guī)定，雖然縣級生態(tài)環(huán)境分局為市級生態(tài)環(huán)境局的派出分局，但并不是法律法規(guī)授權(quán)而設(shè)立的派出機構(gòu)。

綜上所述，省級以下生態(tài)環(huán)境部門實行垂改后，雖然對縣級生態(tài)環(huán)境分局調(diào)整為市生態(tài)環(huán)境部門的派出分局，由市級生態(tài)環(huán)境部門直接管理，但是根據(jù)《行政復議法實施條例》第二十四條規(guī)定，申請人如對縣級生態(tài)環(huán)境分局作出的具體行政行為不服，可以選擇向縣人民政府或者市級生態(tài)環(huán)境主管部門申請行政復議；各省、自治區(qū)、直轄市另有規(guī)定的，依照各省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理。