文 / 袁 江 陳 駿

一、建設(shè)規(guī)劃回顧

2010年7月，國(guó)家批復(fù)《南寧市城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃（2009～2015）》。2015年1月，國(guó)家批復(fù)《南寧市城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃（2015～2021）》。

（一）第一輪城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃

第一輪建設(shè)規(guī)劃建設(shè)線路為線網(wǎng)規(guī)劃中的十字線網(wǎng)骨架1、2號(hào)線，規(guī)劃線路總長(zhǎng)51公里，線路敷設(shè)方式以地下線為主，設(shè)車站39座，建設(shè)車輛段及綜合維修基地1座、車輛段1座、停車場(chǎng)1座，主變電所4座、控制中心1處[1]。

1、2號(hào)線分別于2016年12月、2017年12月先后開通。2017年1號(hào)線開通首年日均客運(yùn)量達(dá)26.44萬(wàn)人次，單日客流量最高達(dá)到54萬(wàn)人次；自2017年底2號(hào)線開通至2018年4月，1號(hào)線日均客流增至36.21萬(wàn)人次，2號(hào)線日均客流為16.85萬(wàn)人次，總客運(yùn)量達(dá)到23744.72萬(wàn)人次，全網(wǎng)客流強(qiáng)度達(dá)0.92萬(wàn)人次/公里日，客運(yùn)效率位居全國(guó)前列。

（二）第二輪城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃

圖1 南寧市軌道交通第一輪建設(shè)規(guī)劃示意圖

圖2 南寧市軌道交通第二輪建設(shè)規(guī)劃示意圖

2012年，南寧市的城市空間結(jié)構(gòu)相對(duì)發(fā)生很大的變化，結(jié)合城市總體規(guī)劃的調(diào)整，南寧市開展了第二輪建設(shè)規(guī)劃研究工作，2015年1月獲得了國(guó)家批復(fù)。第二輪建設(shè)規(guī)劃包含2號(hào)線東延線、3號(hào)線一期工程、4號(hào)線一期工程、5號(hào)線一期工程，總長(zhǎng)約85.4公里，設(shè)車站65座，新建車輛段2處、停車場(chǎng)2處，綜合基地一處[2]。

截至2018年，第二輪建設(shè)規(guī)劃所有線路均開工建設(shè)，其中3號(hào)線一期工程計(jì)劃于2019年6月開通試運(yùn)營(yíng)，2號(hào)線東延線、4號(hào)線一期工程計(jì)劃于2020年底開通試運(yùn)營(yíng)，5號(hào)線計(jì)劃于2021年開通試運(yùn)營(yíng)。

二、建設(shè)規(guī)劃實(shí)施經(jīng)驗(yàn)探討

（一）建設(shè)規(guī)劃緊密依托城市規(guī)劃

目前，國(guó)內(nèi)許多城市都進(jìn)入了快速城市化階段，城市建設(shè)速度加快，城市規(guī)模膨脹，人口激增，發(fā)展迅速，由此帶來(lái)的結(jié)果是城市規(guī)劃頻繁修編，甚至導(dǎo)致規(guī)劃超前性不足，無(wú)法為城市發(fā)展提供有效支撐。軌道交通建設(shè)規(guī)劃，主要是為城市近期重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域或重點(diǎn)項(xiàng)目提供必要的軌道交通規(guī)劃支持，因此，建設(shè)規(guī)劃編制要服從線網(wǎng)規(guī)劃，更要遵循總體規(guī)劃的要求。

南寧市在編制第一輪建設(shè)規(guī)劃時(shí)，南寧東站高鐵樞紐選址正式確定，市區(qū)內(nèi)鐵路樞紐規(guī)劃隨之發(fā)生了巨大變化。為了對(duì)接鐵路樞紐客流，滿足規(guī)劃變化的要求，軌道交通1號(hào)線經(jīng)多方研究后決定進(jìn)行路由調(diào)整，設(shè)立支線銜接南寧東站，同時(shí)線網(wǎng)規(guī)劃也提出了相應(yīng)的調(diào)整方案[3]。

在編制第二輪建設(shè)規(guī)劃時(shí)，為適應(yīng)城市總體規(guī)劃提出“提升江南，重點(diǎn)向南”的發(fā)展方向，更好地支撐南部五象新區(qū)的發(fā)展，完善線網(wǎng)結(jié)構(gòu)，該輪建設(shè)規(guī)劃中的3條線路均對(duì)五象新區(qū)的發(fā)展起銜接引導(dǎo)作用。

2016年，南寧市政府宣布武鳴撤縣設(shè)區(qū)，南寧市吳圩機(jī)場(chǎng)年吞吐量超過(guò)1100萬(wàn)人次，并規(guī)劃引入南崇高鐵，增設(shè)T3航站樓。2017年，南寧市開展城市總體規(guī)劃（2020～2035）編制工作，在這一系列重大規(guī)劃調(diào)整的背景下，南寧市于2018年啟動(dòng)了軌道交通線網(wǎng)修編及第三輪軌道交通建設(shè)規(guī)劃編制工作。

（二）軌道交通管理立法保障

由于軌道交通工程建設(shè)時(shí)間周期長(zhǎng)，涉及面廣，協(xié)調(diào)難度大，與軌道沿線及周邊物業(yè)所有權(quán)人、使用權(quán)人的權(quán)益息息相關(guān)，南寧市在吸取借鑒國(guó)內(nèi)其他城市的經(jīng)驗(yàn)后，為進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化城市軌道交通規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等各方面的管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市軌道交通規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中涉及的國(guó)家、集體、個(gè)人等各方面權(quán)利義務(wù)關(guān)系，決定通過(guò)立法對(duì)軌道交通全生命周期進(jìn)行保障。經(jīng)自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，《南寧市城市軌道交通管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）于2016年2月1日起施行，《條例》明確了南寧市軌道交通的優(yōu)先發(fā)展原則、管理部門職責(zé)、軌道規(guī)劃控制區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)與一般保護(hù)區(qū)制度、票價(jià)制度、軌道運(yùn)營(yíng)公司與乘客的權(quán)利義務(wù)等。

（三）綜合利用軌道交通沿線用地

香港地鐵以先進(jìn)的“地鐵+物業(yè)”的開發(fā)模式，成為世界上少數(shù)可盈利的地鐵公司之一。南寧軌道交通充分吸收與借鑒香港地鐵的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在軌道交通規(guī)劃階段，就對(duì)沿線用地進(jìn)行了控制；在實(shí)施階段，對(duì)地下空間的商業(yè)開發(fā)建設(shè)與地鐵車站同步。

《條例》中規(guī)定：“經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)，本市國(guó)有城市軌道交通建設(shè)及運(yùn)營(yíng)單位在規(guī)劃確定的城市軌道交通及其配套設(shè)施用地范圍內(nèi)進(jìn)行綜合開發(fā)的，可按作價(jià)出資方式取得土地使用權(quán)”以及“根據(jù)前款規(guī)定進(jìn)行綜合開發(fā)所得的收益，專項(xiàng)用于城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)”。上述條文保證了在南寧軌道交通建設(shè)過(guò)程中，對(duì)沿線土地的控制，同時(shí)也保障了沿線地塊開發(fā)強(qiáng)度，對(duì)軌道交通提供客流支撐。另外，地塊的綜合開發(fā)收入也能及時(shí)反哺軌道交通的建設(shè)。

自軌道交通1號(hào)線開始，南寧軌道交通在2015-2016年間通過(guò)作價(jià)出資辦法取得部分土地，對(duì)于取得的土地，軌道公司組織成立了專業(yè)公司，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，打造“軌道+物業(yè)”的發(fā)展模式，積極穩(wěn)步地推進(jìn)物業(yè)綜合開發(fā)工作。

同時(shí)，為增強(qiáng)軌道交通車站周邊土地開發(fā)強(qiáng)度，提高軌道交通運(yùn)營(yíng)的使用率，南寧軌道交通通過(guò)與周邊9家地產(chǎn)開發(fā)商合作，對(duì)車站出入口與周邊物業(yè)的連接通道進(jìn)行物業(yè)開發(fā)，同時(shí)還在廣西大學(xué)站、朝陽(yáng)廣場(chǎng)站以及萬(wàn)象城站等車站同步建設(shè)了近16000㎡的地下主題商業(yè)街，按照公交社區(qū)的模式，在站點(diǎn)周邊實(shí)施高強(qiáng)度開發(fā)，使之成為集公交樞紐、住宅、商業(yè)和娛樂(lè)為一體的客流集散點(diǎn)。

在南寧五象新區(qū)開發(fā)過(guò)程中，軌道交通充分發(fā)揮軌道交通的TOD（以公共交通為導(dǎo)向）的模式效益，將城市軌道交通項(xiàng)目與沿線土地結(jié)合，對(duì)軌道交通沿線土地進(jìn)行高強(qiáng)度開發(fā)，把地鐵項(xiàng)目與沿線土地開發(fā)項(xiàng)目在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)五個(gè)環(huán)節(jié)統(tǒng)籌考慮，提高地塊使用效率，充分考慮軌道與土地開發(fā)的結(jié)合，有效利用地下空間，引導(dǎo)城市空間布局合理延伸和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)軌道交通綜合效益最大化。

由于采取了上述措施，南寧市在軌道交通沿線土地綜合開發(fā)中取得了顯著成效，在2016年度城市軌道交通經(jīng)營(yíng)績(jī)效分析報(bào)告中，南寧客流非票務(wù)收入貢獻(xiàn)指標(biāo)位列全國(guó)第一。

（四）投融資模式創(chuàng)新

在第一輪建設(shè)規(guī)劃中，南寧市已開始進(jìn)行了多種項(xiàng)目投融資的積極嘗試。1號(hào)線在“財(cái)政撥款+銀行貸款”的基礎(chǔ)上，通過(guò)軌道線路設(shè)備租賃融資等形式獲得金融租賃公司貸款；2號(hào)線在吸取國(guó)內(nèi)外軌道交通建設(shè)投融資經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加以創(chuàng)新，采用“合資+項(xiàng)目管理+設(shè)計(jì)施工總承包”的合作建設(shè)模式。由南寧軌道交通集團(tuán)通過(guò)公開招標(biāo)，選定合資建設(shè)單位（投資方），并與其共同出資組建2號(hào)線項(xiàng)目公司作為2號(hào)線項(xiàng)目的籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。項(xiàng)目建成后，南寧軌道交通集團(tuán)采取“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”的方式回購(gòu)?fù)顿Y方股權(quán)。

第二輪建設(shè)規(guī)劃充分吸收上一輪的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，采用“政府主導(dǎo)、投資主體多元化、多渠道、市場(chǎng)化融資”的原則。2號(hào)線東延工程及3號(hào)線一期工程的建設(shè)采用“資本金投資與工程總承包分離”的建設(shè)融資模式，軌道集團(tuán)通過(guò)增資擴(kuò)股的形式引入社會(huì)資本參股項(xiàng)目公司，投資方不參與項(xiàng)目公司的日常運(yùn)營(yíng)管理，合同到期后，由軌道集團(tuán)負(fù)責(zé)回購(gòu)項(xiàng)目公司股權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本方的退出。

通過(guò)采取多種模式組合產(chǎn)生的合力，促進(jìn)軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理模式的提升，減輕財(cái)政壓力，促進(jìn)南寧市軌道交通實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。一是遵循“政府債務(wù)融資、政府經(jīng)營(yíng)”穩(wěn)妥的思路，可采用“市財(cái)政撥款+銀行貸款”模式，同時(shí)爭(zhēng)取“多級(jí)財(cái)政投入+銀行貸款”模式的實(shí)現(xiàn)；二是積極利用“項(xiàng)目融資，特許經(jīng)營(yíng)”的優(yōu)勢(shì)，采用合作建設(shè)的模式加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度；三是積極探索采用“軌道+土地+銀行”的市場(chǎng)化的模式，實(shí)現(xiàn)軌道交通外部效益內(nèi)部化。

三、軌道交通后續(xù)建設(shè)發(fā)展建議

（一）穩(wěn)定軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃

建設(shè)規(guī)劃編制的根本依據(jù)是城市總體規(guī)劃、城市綜合交通規(guī)劃、軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃等上位規(guī)劃，其中線網(wǎng)規(guī)劃是直接的編制依據(jù)，線網(wǎng)規(guī)劃方案的不穩(wěn)定將直接導(dǎo)致近期建設(shè)項(xiàng)目的選擇、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不穩(wěn)定，系統(tǒng)規(guī)模和投資不可控，為后期的重大變化埋下隱患，因此，線網(wǎng)規(guī)劃是建設(shè)規(guī)劃審查重點(diǎn)之一，要求建設(shè)規(guī)劃編制階段要對(duì)線網(wǎng)方案進(jìn)行全面梳理、論證和完善。另外，線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)有長(zhǎng)遠(yuǎn)性研究，穩(wěn)定線網(wǎng)構(gòu)架，明確線網(wǎng)層次，銜接對(duì)外交通樞紐，增加研究深度，考慮可實(shí)施性以及控制落實(shí)規(guī)劃用地等。

建設(shè)規(guī)劃方案中的線路原則上要從線網(wǎng)規(guī)劃方案中進(jìn)行選取，若建設(shè)線路在線網(wǎng)規(guī)劃中未進(jìn)行規(guī)劃，則應(yīng)先完善修改線網(wǎng)規(guī)劃，根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃編制的通知》（建城〔2014〕169號(hào) ）要求，線網(wǎng)規(guī)劃成果應(yīng)納入城市總規(guī)，并與總規(guī)一并審批。

目前，南寧第三輪建設(shè)規(guī)劃正在編制中，其依據(jù)的線網(wǎng)規(guī)劃成果尚未納入新一輪總體規(guī)劃中，新一輪總規(guī)也正在編制，因此，南寧線網(wǎng)規(guī)劃的編制要抓住城市總體規(guī)劃編制的機(jī)遇，與總規(guī)積極互動(dòng)，深入研究線網(wǎng)框架，理清線網(wǎng)層次，爭(zhēng)取與總規(guī)一并獲批，為新一輪建設(shè)規(guī)劃提供有力支撐。

（二）深化軌道交通沿線土地空間利用規(guī)劃

軌道交通線路對(duì)于城市的發(fā)展具有較強(qiáng)的引導(dǎo)作用，在軌道交通建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)重視軌道交通的造血功能，繼續(xù)加強(qiáng)軌道交通與用地的聯(lián)合開發(fā)，繼續(xù)推行“軌道+物業(yè)”的運(yùn)作模式，優(yōu)化提升軌道交通站點(diǎn)周邊土地利用，結(jié)合車站設(shè)計(jì)合理開發(fā)利用地下空間，通過(guò)聯(lián)合開發(fā)可將土地收益用于補(bǔ)償軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，同時(shí)為軌道交通提供充足而穩(wěn)定的客流。作為客流疏散性骨干線路，軌道交通1號(hào)線已成功帶動(dòng)了大學(xué)路沿線西鄉(xiāng)塘區(qū)的發(fā)展，在青秀區(qū)民族大道沿線形成了多個(gè)商業(yè)組團(tuán)。但其他建設(shè)線路沿線土地開發(fā)強(qiáng)度仍有不足，正在建設(shè)中的2號(hào)線東延線，由于沿線土地開發(fā)方案未穩(wěn)定，道路建設(shè)未完善，仍缺乏地塊商業(yè)與出入口結(jié)合項(xiàng)目。

因此，應(yīng)研究建立一套統(tǒng)籌軌道交通建設(shè)與城市規(guī)劃的設(shè)計(jì)體系與技術(shù)方法，落實(shí)SOD（以社會(huì)服務(wù)設(shè)施建設(shè)為導(dǎo)向）開發(fā)模式與TOD（以公共交通為導(dǎo)向）開發(fā)模式，增強(qiáng)軌道交通前期規(guī)劃與沿線土地開發(fā)設(shè)計(jì)的同步互動(dòng)，解決軌道交通土地利用開發(fā)強(qiáng)度不足的問(wèn)題。

（三）強(qiáng)化軌道交通網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)規(guī)劃

目前，南寧市已開通兩條軌道交通線路，其余項(xiàng)目正在建設(shè)過(guò)程中。計(jì)劃至2021年，前兩輪建設(shè)規(guī)劃線路將全部竣工開通試運(yùn)營(yíng)，南寧市將逐步進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)時(shí)代，運(yùn)營(yíng)里程將達(dá)132.2km。龐大的軌道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)必將對(duì)運(yùn)營(yíng)管理提出新要求，因此，必須提前對(duì)網(wǎng)絡(luò)化基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃，尤其TCC和COCC軌道交通線網(wǎng)指揮中心、公安管理中心、消防中心等應(yīng)盡快納入建設(shè)程序，以確保網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)的有序、高效管理。除此之外，必須對(duì)運(yùn)營(yíng)管理體制、構(gòu)架進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整、減少管理幅度、接口、界面等；建立網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急搶險(xiǎn)保障體系，根據(jù)線網(wǎng)特點(diǎn)，探索區(qū)域組團(tuán)、綜合維護(hù)、開放協(xié)作的應(yīng)急保障模式；建立人才培養(yǎng)機(jī)制，整合資源，成立網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)中心，統(tǒng)一培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，加快運(yùn)營(yíng)和管理人才的儲(chǔ)備，以應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)下的人才需求。

（四）繼續(xù)落實(shí)交通一體化銜接工作

軌道交通線路運(yùn)量大、速度快，是城市內(nèi)部的公共交通的骨干系統(tǒng)，向上要承接對(duì)外客運(yùn)樞紐，包括火車站及公路客運(yùn)站，為樞紐乘客提供大運(yùn)量的集散通道，向下要與城市其他公共交通方式相協(xié)調(diào)，利用公交車、出租車、私人小汽車以及自行車填補(bǔ)軌道交通覆蓋不足的地方，滿足不同地區(qū)的發(fā)展要求。通過(guò)以上的交通銜接措施，一方面使軌道交通骨干公交功能得以充分發(fā)揮；另一方面，也保證了軌道交通獲得足夠的客流支撐，降低運(yùn)營(yíng)的平均成本。

南寧軌道交通從1號(hào)線開始，就極其重視交通銜接研究，在線網(wǎng)規(guī)劃層面，已將所有的鐵路、公路客運(yùn)站進(jìn)行串聯(lián)，實(shí)現(xiàn)了向上的承接功能。在線路實(shí)施層面，對(duì)在建線路先后組織編制了交通銜接規(guī)劃，針對(duì)軌道交通沿線地區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)，明確各站點(diǎn)的交通功能，優(yōu)化軌道交通走廊的道路網(wǎng)和公交網(wǎng)，完善和合理配置交通銜接設(shè)施，根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展要求制定相應(yīng)的規(guī)劃重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)向下的銜接補(bǔ)充。

南寧軌道交通的一體化銜接工作富有成效，已運(yùn)營(yíng)的1號(hào)線與2號(hào)線的客運(yùn)強(qiáng)度，就是其成果的直接體現(xiàn)。未來(lái)的軌道交通建設(shè)，在繼承既有線路經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，要總結(jié)不足，比如“P+R”（停車+換乘）停車場(chǎng)的落地困難等問(wèn)題，爭(zhēng)取早日建成以軌道交通為系統(tǒng)骨干、多種交通方式相結(jié)合的城市公共交通客運(yùn)體系。

四、結(jié)束語(yǔ)

南寧市通過(guò)前兩輪軌道交通建設(shè)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了軌道交通從無(wú)到有的突破，在建設(shè)過(guò)程中通過(guò)與城市規(guī)劃緊密互動(dòng)，保證了與上位規(guī)劃銜接；通過(guò)地方性立法授予了軌道交通管理主體行政約束力，大力開展沿線土地綜合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)了綜合效益最大化；積極引入創(chuàng)新的投融資措施，為軌道交通的可持續(xù)性發(fā)展提供保障。南寧市在軌道交通建設(shè)過(guò)程中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也暴露了一些問(wèn)題。在后續(xù)建設(shè)發(fā)展中，筆者建議繼續(xù)深化沿線土地利用規(guī)劃，研究網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)，落實(shí)交通一體化銜接，以謀求南寧市軌道交通穩(wěn)健、快速、可持續(xù)發(fā)展。