張貴先

招商引資是實(shí)現(xiàn)區(qū)域增量發(fā)展的具體舉措，是欠發(fā)達(dá)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展的重要路徑選擇。地方政府追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益和政治利益最大化的源生動(dòng)力使各地招商引資都取得了顯著成效。隨著各地基礎(chǔ)設(shè)施的改善和軟硬環(huán)境的趨同，尤其是?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）內(nèi)部相鄰地區(qū)間的差別縮小和統(tǒng)一市場的形成，導(dǎo)致各地招商引資競爭白熱化，出現(xiàn)了惡性、無序競爭等各種各樣的問題，不僅影響了招商引資的效果，甚至影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，不但不利于存量風(fēng)險(xiǎn)防范和化解，還會(huì)帶來新的風(fēng)險(xiǎn)，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生難以估量的影響。本文所談規(guī)范秩序，指在省（自治區(qū)、直轄市）域范圍內(nèi)。

一、地方政府在招商引資中存在的主要問題

（一）政府職能錯(cuò)位、越位缺位均存在

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定作用。而目前白熱化的招商引資競爭過程中，多是政府直接走向前臺(tái)參與招商，政府在招商的同時(shí)，投資者也在選擇政府。在利潤最大化的利益驅(qū)動(dòng)下，在投資者成為稀缺資源的情況下，將引導(dǎo)均勢地區(qū)之間進(jìn)行競爭，并藏好自己的底牌，投資者就由“演員”變成了“導(dǎo)演”，地方政府由“觀眾”變成“演員”，由“裁判”變成了“運(yùn)動(dòng)員”。拼政策、拼資源、透支政府信用，越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，越迫切希望得到投資者青睞;越是舍得割肉，不計(jì)成本，其結(jié)果是公共利益無限度不規(guī)范讓渡，各個(gè)環(huán)節(jié)埋下隱患。在引進(jìn)項(xiàng)目、洽談協(xié)議合同、項(xiàng)目落地建設(shè)服務(wù)及后期正常營運(yùn)后的服務(wù)監(jiān)管等環(huán)節(jié)，政府職能錯(cuò)位、越位缺位均存在。

（二）產(chǎn)業(yè)政策落地難，產(chǎn)業(yè)空間布局不科學(xué)

一是從指導(dǎo)和謀求行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，市級(jí)層面有指導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見和相關(guān)文件，如集成電路、汽車產(chǎn)業(yè)、芯屏器核網(wǎng)等。文件中有面上的政策支持方向，每項(xiàng)政策也明確有牽頭負(fù)責(zé)部門，有發(fā)展目標(biāo)，有資金支持，有產(chǎn)業(yè)布局等指導(dǎo)和規(guī)定，但往往是定性的籠統(tǒng)說明，缺少針對不同區(qū)域和不同區(qū)縣的具體指導(dǎo)和分工，因而各區(qū)縣之間也沒有產(chǎn)業(yè)分工和區(qū)域間協(xié)作的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)定位和園區(qū)功能定位不精準(zhǔn)，企業(yè)扎堆雷同，同質(zhì)化競爭、惡性競爭嚴(yán)重。

二是對區(qū)縣職能部門來說，難以落實(shí)較多政策。就產(chǎn)業(yè)空間布局來說，沒有對各區(qū)縣和園區(qū)的資源稟賦、生產(chǎn)要素等作精確深入的研究分析，因而缺少針對性的指導(dǎo)，不便于相近產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展。由于沒有精準(zhǔn)的指導(dǎo)和分區(qū)分工，各區(qū)縣各自努力，積極引進(jìn)企業(yè)的結(jié)果是有企業(yè)扎堆，但沒產(chǎn)業(yè)集聚，有企業(yè)集聚，但無產(chǎn)業(yè)集群?？此茻狒[，表面繁榮，但發(fā)展質(zhì)量不高，園區(qū)內(nèi)企業(yè)間協(xié)同度低，區(qū)縣之間基本沒有協(xié)作共享，甚至一個(gè)區(qū)縣內(nèi)部不同園區(qū)平臺(tái)之間也缺少協(xié)作共同發(fā)展，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的“1+1>2”的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)作用。

三是對市場主體來說，盯著優(yōu)惠政策投機(jī)的企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力不足，享受完優(yōu)惠政策又搬家;而真正埋頭搞實(shí)業(yè)的企業(yè)要么不知道不熟悉政策，要么需要花功夫?qū)W習(xí)，跑渠道，最后嫌麻煩放棄的不在少數(shù)。真正埋頭苦干的，不關(guān)心政策，出臺(tái)的政策對真正需要的企業(yè)來說，既未雪中送碳，也未能錦上添花。

（三）區(qū)域間惡性競爭和低水平同質(zhì)化發(fā)展

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時(shí)代國家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。在《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》中明確指出，堅(jiān)持市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合，進(jìn)一步細(xì)化區(qū)域政策尺度，破解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制中存在的突出問題，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、聯(lián)動(dòng)性、整體性，維護(hù)市場的公平競爭，防止出現(xiàn)制造政策洼地、地方保護(hù)主義等問題，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制有效有序運(yùn)行。現(xiàn)實(shí)情況是，各區(qū)縣和各相關(guān)平臺(tái)，產(chǎn)業(yè)功能定位邊界不清，上面指導(dǎo)性文件也都僅停留于文件層面，對產(chǎn)業(yè)空間布局沒有實(shí)際招數(shù)，政策資源配套也沒有與指導(dǎo)性文件相匹配?？己说闹笓]棒也沒有發(fā)揮應(yīng)有的鞭策作用，通常情況下只關(guān)心數(shù)字，不注重質(zhì)量，不考慮所引項(xiàng)目是否與本地產(chǎn)業(yè)的原有項(xiàng)目相對接以及是否有利于本地產(chǎn)業(yè)的鏈?zhǔn)桨l(fā)展和資源的有效利用，將一些污染項(xiàng)目、低水平重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目引了進(jìn)來，造成了資源的嚴(yán)重浪費(fèi)、環(huán)境污染等問題。甚至一些地方政府出現(xiàn)倒貼式招商引資，為吸引外地廠商，不顧本地實(shí)際情況不惜代價(jià)去招商。

（四）市場秩序混亂，風(fēng)險(xiǎn)隱患大

各區(qū)縣都有自己的幾套招商政策，有公開的普惠政策，也有一事一議、一企一策的個(gè)性化政策，碰到好項(xiàng)目，大項(xiàng)目更是靈活多變，隨時(shí)滿足投資商或者說投資項(xiàng)目代表的各種合理的、不合理的訴求。政府在招商的同時(shí)，投資企業(yè)深知地方政府對優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的渴求，通常是一個(gè)項(xiàng)目，同時(shí)與多地洽談，逼迫相關(guān)地方政府相互比拼優(yōu)惠力度。給政策、給錢、給物，甚至滿足個(gè)人一些不合理的要求。這中間的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)案例處處可見。其中企業(yè)人員因?yàn)楹鲇普推髽I(yè)騙取企業(yè)及政府錢財(cái)而違法犯罪的有之;政府公務(wù)人員因?yàn)橛|碰底線被問責(zé)的有之;項(xiàng)目建設(shè)成為爛尾的有之;協(xié)議合同不規(guī)范，政府兌現(xiàn)優(yōu)惠政策后企業(yè)沒完成承諾兌現(xiàn)的有之;專門盯著優(yōu)惠來，優(yōu)惠兌現(xiàn)了就跑路的有之。政府在參與有些項(xiàng)目過程中的金融風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)都存在，埋下了新增量風(fēng)險(xiǎn)的可能性。相鄰地區(qū)同質(zhì)化惡性競爭，不僅破壞了統(tǒng)一規(guī)范有序的投資生產(chǎn)要素市場，也不利于更大范圍內(nèi)優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境的形成和區(qū)域美譽(yù)度的提升。從局部看，最終項(xiàng)目落地實(shí)際上沒實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu);從中觀層面來講是得不償失。

二、地方政府在招商引資中的對策與建議

（一）讓市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用

黨的十九大報(bào)告明確提出以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。習(xí)近平總書記也明確指出我們要堅(jiān)持社會(huì)主義市場化改革方向，從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，減少政府對資源的直接配置，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，建立公平開放透明的市場規(guī)則，把市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)交給市場，把政府不該管的事交給市場，讓市場在所有能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域都充分發(fā)揮作用，推動(dòng)資源配置實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，讓企業(yè)和個(gè)人有更多活力和空間來發(fā)展經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造財(cái)富。更好地發(fā)揮政府作用，就是要轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新管理方式，加強(qiáng)市場活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)公平正義和社會(huì)穩(wěn)定，依法行政，該管的管到位，該放的放到位，堅(jiān)決克服政府職能錯(cuò)位、越位和缺位現(xiàn)象。

（二）用新發(fā)展理念統(tǒng)領(lǐng)招商工作，從全局謀一域，以一域服務(wù)全局

重慶市各區(qū)縣區(qū)域特征明顯，生產(chǎn)要素和資源稟賦差異顯著，經(jīng)濟(jì)發(fā)展級(jí)差懸殊。市內(nèi)各開放平臺(tái)功能定位也不盡相同。2019年4月，習(xí)近平總書記視察重慶，對重慶在推進(jìn)新時(shí)代西部大開發(fā)、共建“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展中發(fā)揮“三個(gè)作用”給予了又一次囑托。從招商引資角度來看，更應(yīng)樹立全市招商一盤棋思想，利用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的時(shí)機(jī)，從各區(qū)縣資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、生產(chǎn)要素配套、資源環(huán)境承載能力等因素綜合科學(xué)考慮全市產(chǎn)業(yè)空間布局。形成各區(qū)域有分工協(xié)作、資源要素優(yōu)勢互補(bǔ)、發(fā)展成果共享的良好局面，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制。市里各部門間的指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標(biāo)，要素分配指標(biāo)，涉及產(chǎn)業(yè)考核的核心指標(biāo)，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策設(shè)計(jì)等與產(chǎn)業(yè)空間布局相配套。具體到重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和正在落實(shí)的行動(dòng)計(jì)劃如智能產(chǎn)業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新、補(bǔ)鏈成群，“芯屏器核網(wǎng)”等空間布局可以更進(jìn)一步細(xì)化到各區(qū)縣的空間布局上，在市級(jí)層面統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理確定各區(qū)縣的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位，從源頭上引導(dǎo)各區(qū)縣差異化發(fā)展，協(xié)調(diào)分工合作共同發(fā)展，共享發(fā)展成果，從源頭上避免惡性競爭，節(jié)約社會(huì)資源、經(jīng)濟(jì)資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益最大化。對傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)中的相關(guān)企業(yè)由于城市的發(fā)展，需要在市內(nèi)相關(guān)區(qū)縣的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)接也應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)，本著更加有利于產(chǎn)業(yè)的集聚集群，有利于搬遷企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，并綜合考慮土地資源、財(cái)政資源的最大節(jié)約為根本，而避免任由各區(qū)縣惡性爭搶相關(guān)項(xiàng)目導(dǎo)致公共資源浪費(fèi)，短時(shí)間看，企業(yè)得到暫時(shí)實(shí)惠，中長期看，不利于企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

（三）遵從企業(yè)選址規(guī)律，優(yōu)化營商環(huán)境，贏得招商引資的先手

創(chuàng)新協(xié)調(diào)綠色開放共享是現(xiàn)代企業(yè)選擇新的戰(zhàn)略投資布局地址的基本遵循。一個(gè)優(yōu)質(zhì)企業(yè)決定布局新的生產(chǎn)項(xiàng)目時(shí)，會(huì)遵從生產(chǎn)資源要素、市場、物流、生產(chǎn)發(fā)展的軟硬環(huán)境來考量布局新的生產(chǎn)點(diǎn)。從這個(gè)角度來說，無論是東部沿海企業(yè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移布局，還是海外企業(yè)的全球戰(zhàn)略布局，進(jìn)入大陸市場，首先會(huì)選擇?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）這個(gè)大方向。在大的方向選定以后，才會(huì)進(jìn)而考慮二級(jí)區(qū)域。為了贏得先機(jī)，這就要求首先從市級(jí)層面統(tǒng)一經(jīng)營打造好的投資發(fā)展軟硬環(huán)境，吸引更多的戰(zhàn)略投資者關(guān)注并落地。實(shí)踐證明，戰(zhàn)略選址考量首先從中觀層面考慮的項(xiàng)目都是相對比較好的項(xiàng)目，符合招大引優(yōu)和行業(yè)龍頭的項(xiàng)目。而首先盯著優(yōu)惠政策，盯著地方政府口袋而來的項(xiàng)目，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)及自身的綜合實(shí)力和可持續(xù)發(fā)展能力都應(yīng)有所質(zhì)疑。遵從有價(jià)值公司充分考慮兩種資源和兩個(gè)市場的選址戰(zhàn)略和原則，有理由首先從市級(jí)層面營造好的營商環(huán)境，特別是法治環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和城市生活環(huán)境。從“一圈兩群”發(fā)展定位出發(fā)，每一個(gè)區(qū)縣和每一個(gè)片區(qū)在上述環(huán)境中各有所長，各有側(cè)重，因而在產(chǎn)業(yè)布局上也應(yīng)有側(cè)重，注重分工協(xié)作，本著開放協(xié)調(diào)包容綠色共享的原則參與到全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展中來，該當(dāng)主角時(shí)毫不謙讓，該當(dāng)配角時(shí)盡心協(xié)助。引導(dǎo)區(qū)縣落實(shí)新的發(fā)展理念，參與到全市域范圍的分工協(xié)作中，真正把習(xí)近平總書記對重慶的“兩點(diǎn)”“兩地”定位和“兩高”目標(biāo)，以及最新的“三個(gè)作用”的定向落到實(shí)處，贏得招商的先機(jī)，建立公平開放透明的市場規(guī)則，嚴(yán)格依法辦事，支持本土企業(yè)，服務(wù)外來企業(yè)，努力營造“近悅遠(yuǎn)來”的營商環(huán)境，讓企業(yè)引得來、留得住、發(fā)展好。

（四）樹立成本意識(shí)、倡導(dǎo)契約精神，建立誠信體系，實(shí)現(xiàn)科學(xué)考核

首先，樹立成本意識(shí)，理性招商。招商是有成本的，如會(huì)計(jì)成本、經(jīng)濟(jì)成本、財(cái)務(wù)成本、社會(huì)成本、政府信用成本等。政府開始注重成本了，也會(huì)給社會(huì)、企業(yè)一個(gè)帶動(dòng)示范效用，最終有利于營商環(huán)境的營造和風(fēng)氣的改變。其次，倡導(dǎo)契約精神，承諾的就要兌現(xiàn)，落筆簽字的內(nèi)容為雙方真實(shí)意愿的表達(dá)，協(xié)議合同文本形式規(guī)范，用語規(guī)范，程序合法。這樣的協(xié)議成立后，對協(xié)議雙方都應(yīng)具有法律的約束力。不計(jì)成本，契約精神缺失，也與上級(jí)對下級(jí)的考核指揮棒，尤其是考核指標(biāo)的設(shè)置科學(xué)性有關(guān)，因此要統(tǒng)籌改進(jìn)完善條塊對區(qū)縣的考核，用新時(shí)代新理念為指導(dǎo)，改變唯數(shù)字論英雄的指標(biāo)設(shè)置?？己思纫己私Y(jié)果，更要考核過程和成本。切實(shí)把新的發(fā)展理念貫穿整個(gè)工作過程。上級(jí)政府不需要對下屬政府直接考核，建議可以引入第三方參與考核，到最后由第三方獨(dú)立考核。這樣可以避免下級(jí)跑上級(jí)，下級(jí)眼睛只盯著上級(jí)，跑部門勾兌等不良習(xí)氣，從源頭上消除腐敗風(fēng)險(xiǎn)，從制度設(shè)計(jì)上達(dá)到不能腐。

（五）劃定政策底線，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范市場秩序，打造統(tǒng)一競爭有序的營商環(huán)境

為了營造好的營商環(huán)境，結(jié)合“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”中的防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，建議重慶市統(tǒng)一出臺(tái)招商引資政策，對各區(qū)縣政策劃出底線，比如統(tǒng)一規(guī)范劃出土地、財(cái)政支持、稅收、生產(chǎn)要素支持配置等底線規(guī)定，以避免無序惡性競爭，引導(dǎo)各區(qū)縣從在面對有限的招商資源時(shí)的惡性、無序競爭向理性良性競爭轉(zhuǎn)變;從拼政策拼分配政府直接掌握的公共資源讓渡到拼軟環(huán)境、拼軟實(shí)力、拼服務(wù)水平和服務(wù)企業(yè)發(fā)展的能力上轉(zhuǎn)變，共同創(chuàng)造財(cái)富，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益共贏。市級(jí)層面有好項(xiàng)目時(shí)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃，直接交由相關(guān)區(qū)縣和園區(qū)承接落地，市區(qū)兩級(jí)建立招商投資促進(jìn)政策庫，并向企業(yè)和社會(huì)公布。以提高發(fā)展質(zhì)量、提升經(jīng)濟(jì)效率、促進(jìn)社會(huì)公平、增強(qiáng)可持續(xù)性為導(dǎo)向，不斷優(yōu)化市級(jí)優(yōu)惠政策，按照招商項(xiàng)目的性質(zhì)、體量等實(shí)行差別化扶持。區(qū)縣和上級(jí)政府相關(guān)部門、各平臺(tái)應(yīng)在法定權(quán)限范圍內(nèi)制定出臺(tái)招商投資促進(jìn)優(yōu)惠政策，遵守市場公平競爭原則，嚴(yán)守安全、環(huán)保、政府性債務(wù)管控等政策底線。對招商引資項(xiàng)目合作協(xié)議、合作備忘錄等合同文本按法定程序交由相關(guān)部門進(jìn)行合法性審查，并在一定范圍內(nèi)公開接受監(jiān)督。這樣可以促成協(xié)議主體誠實(shí)守信，有利于全社會(huì)誠信體系建設(shè)和全國大市場的形成，降低社會(huì)成本，倡導(dǎo)樹立企業(yè)家精神，引導(dǎo)企業(yè)苦練內(nèi)功，專注技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新等核心競爭力的提高，而不是專營投機(jī)政府的短期優(yōu)惠政策，進(jìn)而防范和化解各種風(fēng)險(xiǎn)，促使社會(huì)實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

作? 者：重慶市大足區(qū)人民政府副區(qū)長

責(zé)任編輯：馬 健