蔣云飛

一、問題提出

2019年1月23日，中紀委機關刊發(fā)表的《力戒形式主義官僚主義是政治責任》一文中將“趙正永定性為可恥的政治兩面人”[1]，正式揭開了陜西省委原書記趙正永嚴重違紀行為的“面紗”，同時也向外界釋放出中央高層嚴厲打擊官場“兩面人”的強烈信號。在中央決策層面，習近平總書記在早在2016年召開的第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上就“劍指”官場“兩面人”問題，強調“必須及時把他們辨別出來、清除出去”。2017年10月18日，黨的十九大報告明確提出“堅決反對搞兩面派、做兩面人”。2018年1月17日，十九屆中紀委第二次會議再次強調“堅決清除對黨不忠誠、陽奉陰違的兩面人、兩面派”，再度釋放嚴懲“兩面人”的重大訊息，將防治官場“兩面人”引向深入。頗值得一提的是，2018年8月26日新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》第51條首次將“兩面人”納入黨紀處分。可見，隨著從嚴治黨和反腐斗爭向縱深推進，防治官場“兩面人”已成為十九大后黨建與反腐的重要內容。

作為對中央的積極響應，中央和地方紀檢監(jiān)察部門將治理官場“兩面人”作為一項特殊的重要反腐任務來抓。據統(tǒng)計，“近5年來（截至2018年2月28日），中央紀委和各級紀檢監(jiān)察機關堅決把維護政治紀律放在首位，共立案審查違反政治紀律案件1.5萬件，處分1.5萬人，其中包括中管干部112人”[2]，其中不乏政治上蛻變、對黨不忠誠的“兩面人”。面對勢頭正盛的官場“兩面人”治理行動，學界理應作出相應的理論解釋，為推進官場“兩面人”治理行動提供理論支點。目前學界較少關注“官場‘兩面人防治”這一議題，僅有的文獻對“兩面人”問題的研究缺乏系統(tǒng)化，對實踐的指導價值不大。譬如有學者描繪了官場“兩面人”的“臉譜”特征，卻對其概念無清晰定義[3];有學者揭示了官場“兩面人”的形成原因，但缺乏系統(tǒng)論證與學理解析[4];有學者探究了防治官場“兩面人”的具體對策，卻未形成系統(tǒng)性治理機制[5]。概言之，學者們基于不同視角研究了“兩面人”治理問題，并提出了一些真知灼見，但針對這一問題的整體研究顯得較為零碎，對相關具體問題的研究亦稍顯不足。面對十九大后從嚴治黨和反腐斗爭向縱深發(fā)展的新常態(tài)，如何常態(tài)化和制度化地防治官場“兩面人”，已成為理論界不得不回應的重要問題。

二、現實障礙：當前防治官場“兩面人”的突出難點

毋庸諱言，有效防治官場“兩面人”對全面推進從嚴治黨向縱深發(fā)展、營造風清氣正良好的政治生態(tài)與鏟除腐敗痼疾具有重要價值。但囿于相關制度的缺失或漏洞，目前對官場“兩面人”的防治仍存在諸多困境：

（一）監(jiān)督機制失靈

官場“兩面人”在行為上極具隱蔽性和欺騙性，在外表上善于包裝和掩飾，在言論上易于欺騙組織，正如中紀委機關刊物描述的那樣“點燈是人燈熄是鬼”。從國家監(jiān)督視角看，由于“兩面人”擅偽裝且很少留下明顯的犯罪或違紀線索，國家法律監(jiān)督機關（檢察機關和監(jiān)察委）、紀檢機關、政府監(jiān)察機關、人大監(jiān)督機關等很難通過啟動正常監(jiān)督程序將“兩面人”精準識別和及時糾察出來。除了國家監(jiān)督機制失靈外，行政權力行使尚難以實現完全的公開化和透明化，使得官場“兩面人”存在滋生空間。事實上，即便“兩面人”所在的政府監(jiān)察機關發(fā)現其犯罪或違紀行為，往往基于“家丑不可外揚”心理而選擇“捂蓋子”，將“兩面人”進行“內部消化”而非交由檢察機關或紀檢機關處理。從社會監(jiān)督視角看，監(jiān)督渠道的狹窄與缺失影響了社會公眾對領導干部實施監(jiān)督的積極性和監(jiān)督效果;再者，社會公眾和專家媒體基于自身利益考量也不太愿意承受監(jiān)督的風險，這些不利因素導致社會監(jiān)督難以發(fā)揮其應有功能。可見，國家監(jiān)督的失靈和社會監(jiān)督的缺位導致官場“兩面人”現象層出不窮。

（二）制度約束乏力

目前對官場“兩面人”制度約束往往依賴于部分剛性立法（如貪污罪）、黨內法規(guī)（如中央八項規(guī)定）等制度規(guī)范。這些制度規(guī)范看似具有較強的約束力，但與中央高層提出的“及時辨別與有效清除‘兩面人”目標尚有差距，這主要表現在如下兩方面：

第一，現行制度規(guī)范對防治官場“兩面人”缺乏針對性。官場“兩面人”既涉及對黨的忠誠問題，也可能牽涉貪腐問題;既涉及違法違紀問題，也可能牽涉生活作風問題。若簡單套用刑事法律法規(guī)或黨內法規(guī)對官場“兩面人”進行規(guī)制，則很難達到預期效果。北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水曾指出：“雖然出臺了一系列關于黨內監(jiān)督的制度和監(jiān)管措施，但是在具體執(zhí)行過程中還沒有針對‘兩面人、兩面派的干部制定出專門的監(jiān)督措施。”[6]筆者對此深以為然，現行制度規(guī)范的最大問題在于其缺乏針對性，無法甄別官場“兩面人”行為的復雜性，實踐中也無法實現規(guī)制效果。

第二，現行制度規(guī)范對防治官場“兩面人”缺乏操作性。為加強對官員工作外的約束和監(jiān)督，近些年各省大多出臺了“八小時外”禁令，但這些規(guī)范大多是倡導性，缺乏普遍約束力，也沒有具體細化的規(guī)則和條例，以至于缺乏可操作性，再加上監(jiān)督無統(tǒng)一規(guī)定，各地監(jiān)督的對象、主體、內容、方式等也不盡相同，實踐中呈現“各自為政、各自無力”的尷尬狀態(tài)。毋庸諱言，“八小時外”禁令對防范官場“兩面人”具有一定的功效（如防范貪腐），但是這些制度規(guī)范多屬于規(guī)范性文件或政府內部文件，不僅缺乏剛性約束，也缺乏操作性，現實中對“兩面人”的約束難免會大打折扣。

（三）干部選任失準

官場“兩面人”由于善于偽裝和欺騙，組織人事部門在考察時不易察覺，若沿用傳統(tǒng)的干部選拔任用制度，將很難將“兩面人”阻擋在晉升大門之外，這主要表現在如下兩方面：

一方面，現行干部選任標準難以對干部的信念、政治、能力、作風等方面做出全方位的立體評估。由于受“四唯”（唯票、唯分、唯GDP、唯年齡）舊標準的影響，現行干部選任標準仍然“重工作能力而輕政治信念”、“重投票高低而輕客觀考察”，使得部分政治上已蛻變的“兩面人”被“帶病提拔”到領導崗位，而真正品行端正、作風優(yōu)良的好干部卻被阻擋在晉升大門之外。事實上，官場“兩面人”的隱蔽性、欺騙性特征使得傳統(tǒng)“扁平化”的干部選任標準難以對其作出精準評估，故亟需建立一種立體化、可量化的干部選任與考核標準，將“兩面人”干部辨別出來、清除出去。另一方面，現行干部選任標準依舊是“能上不能下”，難以對官場“兩面人”形成應有威懾。盡管中共中央辦公廳早在2015年就印發(fā)了《推進領導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，但由于該規(guī)定的條文略顯粗疏、缺乏配套措施且脫離實際情況，以至于實踐中被認定為“庸者”且“被下”的領導干部極為少見。應當注意的是，“兩面人”并非都是工作能力上的“庸者”，而是在政治、信念、工作、作風等方面耍兩面三刀、陰奉陽違的人，以規(guī)制“庸者”的機制顯然難以有效防控。

三、破解路徑：構建防治官場“兩面人”的長效機制

（一）密織監(jiān)督網絡，筑牢防治官場“兩面人”的監(jiān)督基石

官場“兩面人”本質上源于權力運行的信息不對稱以及監(jiān)督的失位，使得國家監(jiān)督和社會監(jiān)督無從“施展拳腳”。為促使對“兩面人”監(jiān)督的全覆蓋、常態(tài)化和精準化，必須織就疏而不漏的監(jiān)督網絡。

第一，完善法律監(jiān)督，增強對“兩面人”的法律威懾。孟德斯鳩曾指出“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止”[7]，法律監(jiān)督就是權力行使的法定界限，意味著權力必須在法律制度劃定的邊界內行使。為進一步強化對官場“兩面人”的法律監(jiān)督，監(jiān)察機關、檢察機關與行政機關之間應建立線索移送機制，行政機關一旦發(fā)現“兩面人”的貪腐證據或線索，應當及時移送監(jiān)察機關查處，并由檢察機關提起公訴。為破除行政權力運行的信息不對稱，立法者需完善信息公開制度，構建行政機關與監(jiān)察機關、檢察機關針對行政執(zhí)法的信息共享機制，如此才能震懾官場“兩面人”。

第二，強化黨內監(jiān)督，提升對“兩面人”的黨紀約束。2018年新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》第51條正式將“兩面人”納入黨紀處分條款，監(jiān)督“兩面人”變得于規(guī)有據。但細究而言，《中國共產黨紀律處分條例》第51條中存在大量的不確定概念如“情節(jié)較輕”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)嚴重”，嚴重影響了黨紀條例對“兩面人”的懲治效果。為解決這一問題，中央紀檢機關可廣泛收集并公布懲治“兩面人”的典型案例，以指導條例第51條的適用;此外還應當對上述不確定概念進行確定化，明確各自的適用情形，提升條例第51條的可操作性以及對“兩面人”的約束力。

第三，借助社會監(jiān)督，讓“兩面人”無處遁形。歷史是最好的“照妖鏡”，群眾是最終的“評判員”，“兩面人”隱藏再深也難逃群眾的火眼金睛。因此，要實現對“兩面人”的全民監(jiān)督，迫切需要搭建公眾監(jiān)督平臺、拓寬公眾監(jiān)督渠道，提升公眾實質性參與程度。首先，有效搭建完善的公眾監(jiān)督平臺，鼓勵公眾舉報官員的違法犯罪行為，同時鼓勵社會媒體和公眾批評官員的怠政、懶政、為官不為、為官亂為等行為;其次，拓寬針對“兩面人”的社會監(jiān)督渠道，確保公眾可以透過網絡、書信、微信公眾號、政府官方微博等多元化方式實施監(jiān)督，提升公眾參與監(jiān)督的積極性和主動性，真正讓“兩面人”無處遁形。

（二）強化制度約束，健全防治官場“兩面人”的制度框架

在“把權力關進制度的籠子”成為新常態(tài)的當下，建章立制無疑是防治“兩面人”的有效之舉。現行制度對防范“兩面人”主要存在約束無力問題，為此應進一步提升現行制度的針對性和操作性，將官場“兩面人”關進制度的牢籠里，具體需要從以下兩方面著手：

第一，構建針對官場“兩面人”的制度防治體系。2018年新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》第51條將“兩面人”納入黨紀處分，標志著以制度防治“兩面人”將成為常態(tài)化。除了《中國共產黨紀律處分條例》外，其他針對“兩面人”的制度規(guī)范并未建立健全，這也使得現實中只能透過刑法上的貪腐犯罪或其他紀律規(guī)范如《八小時外行為禁令》予以規(guī)制“兩面人”，由于缺乏針對性，規(guī)制效果往往不佳。鑒于此，可將“兩面人”防治納入黨內法規(guī)體系如《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中國共產黨廉潔自律準則》之中，構建一個結構嚴密和內在協(xié)調的“兩面人”防治體系。第二，著力提升相關制度規(guī)范的可操作性。有效防治“兩面人”意味著需要對其精準識別和高效問責，因此相關制度設計必須科學合理且具有可操作性，譬如可出臺相關實施細則或公布懲治“兩面人”的典型案例，以有效甄別乃至打擊“兩面人”，真正將“兩面人”鎖進制度牢籠。

（三）科學選任干部，大力壓縮官場“兩面人”的生存空間

建立健全科學選任干部機制是有效防治官場“兩面人”的法寶之一。科學選任干部應當做到不唯上、不唯學歷、不唯資歷，同時還要破除“四維”舊標準，構建對領導干部全方位考察且可量化的干部選任標準。申言之，科學選任干部應當聚焦于“全”和“實”兩個字，“全”是指在選任干部之前，全方位考察領導干部的政治信念、工作能力、生活作風、家庭關系、干群關系等方面，同時以政治信念考核為首要標準，對對黨不忠誠的“兩面人”實行一票否決制，同時通過多渠道、多層次、多側面識別和考察領導干部，如此才能不為“兩面人”的口號、表象與行為所迷惑?！皩崱笔侵缚陀^真實地了解領導干部，譬如“遼寧沈陽市紀委突破傳統(tǒng)的選調干部形式，增設面談、家訪、社區(qū)訪、暗訪等內容，用推薦、面談、考試、審核、考察、試用6道‘關口給被考察者‘畫像”[8]，以上系列“組合拳”可使被考核的干部更為客觀、真實和立體，有助于將“兩面人”擋在門外。除了建立完善干部選任考察機制，還要健全領導干部能上能下機制。詳言之，通過進一步調整和細化領導干部能上能下標準，對于為官不正、為官不為、為官亂為、作風混亂且善于“掩飾”和“表演”的“兩面派”干部，應當讓其自動走下領導崗位甚至引咎辭職;對于想干事、能干事、干成事且對黨忠誠、作風優(yōu)良、表里如一的好干部，應努力為其“搭臺唱戲”。

基金項目：中國法學會一般項目“環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的理論基礎與完善路徑研究”（CLS2018C49）。

參考文獻：

[1]熊若愚.力戒形式主義官僚主義是政治責任[J].中國紀檢監(jiān)察，2019，（2）：56.

[2]白廣磊.嚴明政治紀律和政治規(guī)矩，及時辨別和清除“兩面人”[J].中國紀檢監(jiān)察，2018，（3）：23-24.

[3]姚桓.貪官兩面人特征的形成及防治[J].理論視野，2014，（10）：48-51.

[4]趙福生.官場“兩面人”行為心理及防治[J].中國黨政干部論壇，2016，（3）：19-22.

[5]彭穗寧.讓“兩面人”官員無處遁形[J].中國黨政干部論壇，2015，（9）：14-17.

[6]杜曉.清除“兩面人兩面派”需從哪些方面發(fā)力[N].法制日報，2018-01-17（3）.

[7]【法】孟德斯鳩.論法的精神[M].許明龍，譯.北京：商務印書館，2016：128.

[8]何勇.立體考察把“兩面人”擋在門外[N].人民日報，2017-07-19（11）.

作者：中共重慶市委黨校法學教研部講師

責任編輯：劉小僑