楊杰 胡郟生

自黨的十九大召開以來，全面依法治國和全面從嚴治黨等國家重要基本方略實施部署進一步深化。國家監(jiān)察體制和政務(wù)處分制度建立，深刻體現(xiàn)出“權(quán)力受監(jiān)督”的法治精神。作為效力強大的國家監(jiān)察權(quán)能，政務(wù)處分自身是否公正、合理也應(yīng)受到適當自我監(jiān)督與外部監(jiān)督。研究政務(wù)處分制度糾錯程序的不足并提供對策思路，對完善公職人員的權(quán)利保障設(shè)計和政務(wù)處分理論發(fā)展具有積極意義。

一、政務(wù)處分制度及糾錯設(shè)計

探討政務(wù)處分糾錯程序完善，第一要務(wù)自然是對政務(wù)處分糾錯機制進行清晰地認識。國家監(jiān)察體制改革為監(jiān)察機關(guān)處分職能設(shè)計提供方針指導(dǎo)，而《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱監(jiān)察法）與《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》（以下簡稱暫行規(guī)定）的出臺，確立了政務(wù)處分糾錯制度的基本法律框架。

（一）政務(wù)處分概念與性質(zhì)

國家監(jiān)察體制改革設(shè)計和監(jiān)察法律制度為監(jiān)察委員會的主要職責(zé)作出了明確規(guī)定，即監(jiān)督、調(diào)查和處置。監(jiān)察法第十一條明確規(guī)定監(jiān)察機關(guān)通過監(jiān)督和調(diào)查措施，可以“對違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定”，此即監(jiān)察機關(guān)享有政務(wù)處分權(quán)的直接法律依據(jù)。監(jiān)察法第四十五條第二項中規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對違法公職人員可以“依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務(wù)處分決定”。這是監(jiān)察法對政務(wù)處分具體內(nèi)容的全部列舉，意味著政務(wù)處分的具體形式僅限條文所列，處分主體不得對處分形式作擴張解釋。此外，監(jiān)察法對監(jiān)察權(quán)行使主體和監(jiān)察對象都有明確規(guī)定，以上因素綜合構(gòu)成了政務(wù)處分權(quán)的完整概念。因此可明確，政務(wù)處分權(quán)即國家監(jiān)察機關(guān)經(jīng)監(jiān)督、調(diào)查等法定程序，對一切具有職務(wù)違法行為的公職人員作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務(wù)處分決定的權(quán)力。

正確地認識政務(wù)處分的權(quán)力屬性，有助于監(jiān)察人員對政務(wù)處分制度設(shè)計價值和立法目的的準確理解和把握。政務(wù)處分是國家監(jiān)察機關(guān)的重要處置職能，如何界定其性質(zhì)需先對監(jiān)察權(quán)屬性進行思考。在憲法構(gòu)建的國家權(quán)力格局下，監(jiān)察權(quán)的誕生吸收了行政性質(zhì)的行政監(jiān)察權(quán)，也吸收了司法性質(zhì)的部分檢察權(quán)，與行政、司法處于并列地位，同時兼具黨紀監(jiān)督、行政監(jiān)督和法律監(jiān)督職責(zé)[1]。綜合監(jiān)察權(quán)力設(shè)計目的和價值，其應(yīng)當擁有獨立的權(quán)力屬性。監(jiān)察權(quán)應(yīng)當是國家權(quán)力分化出的一種監(jiān)督性權(quán)力，政務(wù)處分權(quán)亦屬于較為純粹的國家監(jiān)督權(quán)力。這一權(quán)力屬性的界定意味著政務(wù)處分的行使應(yīng)具備較高的獨立性，不受司法、行政活動的影響;同時政務(wù)處分的執(zhí)行效力應(yīng)當?shù)玫接辛ΡＵ希跃S護國家監(jiān)督的權(quán)威和實力效用[2]。

（二）政務(wù)處分糾錯程序設(shè)計

監(jiān)察法第四十九條對不服政務(wù)處分決定之復(fù)審、復(fù)核途徑進行了規(guī)定，明確確立了政務(wù)處分權(quán)事后二級審查機制，為政務(wù)處分施行的公正性和公平性提供了制度保障。暫行規(guī)定第十六條規(guī)定政務(wù)處分的變更、撤銷按照被受處分人公職人員身份，依照行政機關(guān)公務(wù)員處分條例等應(yīng)當適用的處分規(guī)定執(zhí)行。依據(jù)上述條文所確立的復(fù)審復(fù)核制度，申請人應(yīng)當為監(jiān)察對象和處分對象，申請人最多可向做出處理決定的監(jiān)察機關(guān)和上一級監(jiān)察機關(guān)申請兩次審查程序，經(jīng)兩級審查后復(fù)審復(fù)查程序的效力能夠較大程度得到保證。

除國家監(jiān)察法第四十九條外，國家監(jiān)察法以及暫行規(guī)定中并未規(guī)定其他關(guān)于政務(wù)處分的申訴復(fù)查制度。政務(wù)處分是國家監(jiān)察機關(guān)代表國家、人民權(quán)力對違法公權(quán)行使行為進行責(zé)任追究的重要制度，其結(jié)果的公正性和監(jiān)察對象的基本權(quán)利應(yīng)當?shù)玫阶畲蟪潭缺Ｕ?。雖然二級審查制度已經(jīng)具有相當效力，但還存在一些可以討論的問題。

二、政務(wù)處分糾錯程序之不足

關(guān)于申請復(fù)審、復(fù)核的原則問題。在刑事訴訟和行政救濟制度中存在一項共通原則，即受到制裁并主動訴諸權(quán)利救濟的一方不得因其尋求救濟的行為而遭致更為嚴重的制裁后果。刑事訴訟法律中這一原則可表述為“被告人上訴不加刑”，行政復(fù)議制度和行政訴訟制度中也有相似規(guī)定。法律條文對此條文加以體現(xiàn)，是確保公民勇于行使救濟權(quán)利的需要，也是保障人權(quán)的立法精神體現(xiàn)?！缎姓C關(guān)公務(wù)員處分條例》和《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》中即已規(guī)定受處分人不得因申訴而加重處分結(jié)果。作為政務(wù)處分實施的主要法律規(guī)范依據(jù)，國家監(jiān)察法和暫行規(guī)定中并未明確規(guī)定這一原則。這一原則所發(fā)揮的實際作用和蘊含的法治精神是政務(wù)處分權(quán)需要的，應(yīng)當在政務(wù)處分相關(guān)立法中得到明確體現(xiàn)。

關(guān)于申請資格問題。無論監(jiān)察法還是《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等規(guī)定，均將處分救濟申請資格限定為受處分本人，這種限定是否具有局限性值得探討。政務(wù)處分是國家監(jiān)察權(quán)力對公權(quán)力行使行為合法性的審查制度，受處分人和監(jiān)察機關(guān)的雙方關(guān)系在一定程度上，與刑事法律中的“國家-犯罪者”關(guān)系以及行政法律中“行政主體-行政相對人”關(guān)系具有相似之處。這兩類關(guān)系中受到公權(quán)力制裁的一方，以及與制裁結(jié)果有利害關(guān)系的其他人都有一定的救濟權(quán)利和途徑。例如，行政處罰中行政相關(guān)人認為行政主體作出的行政處罰畸輕，可提起行政復(fù)議;刑事案件受害人對審判結(jié)果不服，亦可向檢察機關(guān)申訴。在政務(wù)處分中事實上也存在這類相關(guān)人員，例如共謀利用職權(quán)便利為他人謀取利益的兩個以上公職人員，其之間即具有這種關(guān)聯(lián)關(guān)系;又如因公職人員故意不作為而遭受利益損失的公民，其與處分結(jié)果也有利害關(guān)系。如何在政務(wù)處分決定糾錯程序中保障這類相關(guān)人員的合法利益和正當權(quán)利，應(yīng)當慎重思考。此外，當出現(xiàn)受處分人因不可抗拒之原因無法親自提出申請的情形，有無可能允許其近親屬代為提起申請？目前立法中尚未明確規(guī)定，這一構(gòu)想至少是存有討論空間的。

關(guān)于監(jiān)察機關(guān)自我糾錯問題。國家監(jiān)察法和暫行規(guī)定對政務(wù)處分糾錯程序的設(shè)計目前僅有受處分人申請復(fù)審、復(fù)核這一途徑，并規(guī)定政務(wù)處分的變更、撤銷應(yīng)當經(jīng)過受處分申請并符合法定情形才能做出。假設(shè)監(jiān)察機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)其作出的政務(wù)處分確有錯誤，能否自行撤銷、變更？應(yīng)當遵循何種程序？這些問題尚不能從目前的法律設(shè)計中找到確切答案。但無疑監(jiān)察機關(guān)自我糾錯是保證政務(wù)處分結(jié)果公平公正的重要途徑，應(yīng)當被納入政務(wù)處分法律設(shè)計中。

三、政務(wù)處分糾錯程序的完善思路

妥善構(gòu)建合理完整的處分申訴途徑，能夠為受處分人基本權(quán)利提供法律保障和權(quán)利救濟依據(jù)，也能夠增強對監(jiān)察權(quán)力的必要監(jiān)督，推動監(jiān)察機關(guān)認真嚴謹履行職能，盡可能減少政務(wù)處分中的錯誤和瑕疵。針對現(xiàn)有政務(wù)處分變更、撤銷程序存在的疏遺，可從以下幾方面進行制度完善嘗試。

（一）確立“申訴不加重處罰”原則

主張權(quán)利申訴不得因此遭致更為嚴重的處罰，不僅明確體現(xiàn)于《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等機關(guān)內(nèi)部處分規(guī)定之中，亦是刑事訴訟和行政救濟體系的普遍法理。這一原則的確立能夠使受處分人有充分勇氣救濟自身合法權(quán)益，從制度設(shè)計上增強對監(jiān)察權(quán)力的監(jiān)督。無論是在監(jiān)察法或暫行規(guī)定中，都應(yīng)當明確納入這一原則。鑒于上述兩部法律規(guī)范公布時間尚短，通過修法程序并非最利于受處分人權(quán)利的方法。實踐中各省級行政區(qū)一般會制定相應(yīng)的政務(wù)處分工作規(guī)定，可以通過在地方工作規(guī)定辦法等文件中申明這一原則來完成對受處分人的權(quán)利保護。當然，若存在制定統(tǒng)一的政務(wù)處分專門法律—政務(wù)處分法的契機，這一原則無疑應(yīng)當體現(xiàn)在其中。

應(yīng)當明確的是，“申訴不加重處罰原則”并非在任何情形下都能夠適用，其具有嚴格限定條件。唯有受處分人自己提出的復(fù)審、復(fù)核，才能夠適用不加重處罰的原則。如允許受處分人的近親屬在特定條件下代為提起申訴，則同樣能夠適用這一原則。若監(jiān)察機關(guān)或其上一級機關(guān)主動發(fā)現(xiàn)所做決定確有錯誤或畸輕畸重，有權(quán)對錯誤政務(wù)處分進行糾正時就不能適用這一原則。如果允許和處分決定具有相反利益關(guān)系的相關(guān)人進行申訴，則同樣也不能適用這一原則。

（二）拓寬處分復(fù)審復(fù)查申請主體范圍

政務(wù)處分制度規(guī)定處分申訴只能由受處分人本人提起，可能是基于政務(wù)處分只影響受處分人本人利益的考慮。事實上部分處分中，存在與處分結(jié)果具有相同或相反利益關(guān)系的相關(guān)人員。受處分人權(quán)利救濟途徑應(yīng)當明確，而相關(guān)人員的利益保護也應(yīng)當?shù)玫街匾?。增加可申訴群體，還能夠使監(jiān)察機關(guān)更為全面地掌握案件具體事實，有助于其作出正確判斷。因此，在處分復(fù)審、復(fù)查申請資格方面，可以嘗試拓寬申請人員范圍。這一構(gòu)想可從兩方面著手：

其一，增加處分相關(guān)人的申請資格。若一違法公權(quán)行使行為對他人產(chǎn)生具體侵害，則行為者能夠得到公正處分對受侵害人同樣意義重大。這類群體與處分結(jié)果借鑒行政救濟制度設(shè)計可被視為“處分相關(guān)人”。從制度設(shè)計來看，政務(wù)處分復(fù)審復(fù)查程序與行政復(fù)議制度具有相似性，行政相對人可申請兩級審查程序，審定終止，且尚未涉及刑事責(zé)任的承擔(dān)。在行政復(fù)議制度中，行政相關(guān)人同相對人一樣有權(quán)申請行政復(fù)議，只要符合申請情形就必然能夠發(fā)動復(fù)議程序。借鑒此涉及政務(wù)處分復(fù)審復(fù)查程序也可賦予處分相關(guān)人一定的申請權(quán)限。

申請資格的放寬并不意味著毫無限制，處分相關(guān)人申請政務(wù)處分復(fù)審復(fù)查應(yīng)有一定條件限定。例如，處分相關(guān)人必須是受處分行為的利益受損一方，必須具有明確權(quán)益損失等。若普通公民對處分結(jié)果不滿意，可以依據(jù)其掌握的具體證據(jù)向監(jiān)察機關(guān)進行舉報，以此行使自身監(jiān)督權(quán)。

其二，增加受處分人近親屬在特定情形下的申請資格。根據(jù)規(guī)定政務(wù)處分復(fù)審復(fù)查申請必須在處分決定送達后一個月內(nèi)提出。如果處分決定送達后出現(xiàn)受處分人暫時或永久喪失行為能力情形，其救濟權(quán)利應(yīng)當如何行使，目前法律規(guī)定中尚為空白。根據(jù)普遍法理，因為此情形下其近親屬與處分結(jié)果具有相關(guān)關(guān)系，其應(yīng)當有權(quán)代為申請?zhí)幏志葷绦?。當然，如果受處分人是暫時、輕微地喪失行動能力，則監(jiān)察機關(guān)可酌情延長申請期限，確保監(jiān)察法律精神貫徹于實踐。

（三）確立監(jiān)察機關(guān)自我審查和撤銷、變更處分程序

目前監(jiān)察法律體系所確立的政務(wù)處分救濟體系是被動式的，政務(wù)處分的糾錯依賴于受處分人申請。實踐中監(jiān)察機關(guān)具備自我審查職能部門，也確實具有自我審查工作制度，但這并未體現(xiàn)在監(jiān)察法律設(shè)計之中。各地監(jiān)察機關(guān)工作規(guī)定不盡相同，沒有形成統(tǒng)一完整的法律規(guī)范，不利于監(jiān)察權(quán)力行使統(tǒng)一性體現(xiàn)。出于規(guī)范統(tǒng)一的需求，監(jiān)察機關(guān)自我審查和自我糾錯程序應(yīng)當明確于政務(wù)處分總括性法律規(guī)范之中。而明確確立自我審查制度，并規(guī)定處分不當應(yīng)當承擔(dān)的具體責(zé)任，也有助于進一步推動政務(wù)處分權(quán)健康運行。

確立監(jiān)察機關(guān)自我撤銷、變更處分程序，應(yīng)當明確程序啟動條件，審查、變更撤銷主體以及不當處分責(zé)任等重要內(nèi)容。實踐中監(jiān)察機關(guān)擁有專門職能部門對機關(guān)所作處分進行審查，通常與調(diào)查職能部門分離。處分決定作出主體一般為監(jiān)察機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)自身若要啟動處分變更、撤銷程序，可適當降低啟動標準。過于嚴苛的啟動標準對監(jiān)察機關(guān)自我監(jiān)督并無實質(zhì)幫助，反而會成為監(jiān)察機關(guān)怠于自我審查的助力。審查部門應(yīng)當與調(diào)查部門分離，調(diào)查人員也不得參與審查工作以確保審查效力。必要時，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當聽取受處分人及其單位以及處分相關(guān)人的意見。最后，對政務(wù)處分決定作出過程中存在的監(jiān)察失職行為，應(yīng)當明確追責(zé)程序和失職責(zé)任。

四、結(jié)語

在國家監(jiān)察體制推進落實、國家監(jiān)察權(quán)全面深入的背景下，如何規(guī)范完善監(jiān)察權(quán)運行顯得更加重要。政務(wù)處分于行使公權(quán)力的公職人員而言也是一種“公權(quán)力”，不當行使亦會造成侵害。要鞏固受處分人的權(quán)利救濟保障，需要在立法上完善政務(wù)處分申訴原則，拓展申訴途徑并增強監(jiān)察機關(guān)自我糾錯職責(zé)。這意味著政務(wù)處分離制度充分完善，還將有一段長路要走。

參考文獻：

[1]任進.視域下的國家監(jiān)察體制改革[J].行政管理改革，2017（03）：26.

[2]秦前紅，葉海波.國家監(jiān)察制度改革研究[M].法律出版社，2018：26.

作? 者：楊 杰，中共重慶市委黨校法學(xué)教研部主任，教授

胡郟生，中共重慶市委黨校碩士研究生

責(zé)任編輯：宋英俊