◆上海市質(zhì)協(xié)用戶評價中心 / 文

一、引言

黨的十九大報告強調(diào)，要清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，激發(fā)各類市場主體活力。習近平總書記多次指出“要加快完善公平競爭的市場建設”，“改善營商環(huán)境和創(chuàng)新環(huán)境，降低市場運行成本，提高運行效率，提升國際競爭力”，“要求一些特大城市要率先加大營商環(huán)境改革力度，營造穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境，加快建設開放型經(jīng)濟新體制”。營商環(huán)境事關企業(yè)的生存與發(fā)展。良好的營商競爭環(huán)境有利于吸引資金、人才、技術等各種發(fā)展要素的聚集，激發(fā)企業(yè)的活力，推動地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

上海作為國際化大都市，營商環(huán)境狀況一直備受關注。市委書記李強在上海市促進民營經(jīng)濟發(fā)展大會上指出要營造更好的發(fā)展環(huán)境，形成更優(yōu)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)，推出更有力的政策舉措，全力關心支持企業(yè)，切實幫助企業(yè)排憂解難。2017年年底，上海市委、市政府印發(fā)了《上海市著力優(yōu)化營商環(huán)境加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制行動方案》，目標是把上海打造成為貿(mào)易投資最便利、行政效率最高、服務管理最規(guī)范、法治體系最完善的城市。上海市政府也開展了一系列提升營商環(huán)境的專項行動，并取得了顯著的成果。

有關數(shù)據(jù)顯示，上海中小企業(yè)占本市企業(yè)總數(shù)99%以上，貢獻了近50%的稅收，實現(xiàn)了60%以上的企業(yè)營業(yè)收入，創(chuàng)造了70%的企業(yè)發(fā)明專利，提供了近80%的就業(yè)崗位，為上海經(jīng)濟社會發(fā)展做出了重要貢獻。做好中小企業(yè)工作，對擴大就業(yè)、改善民生、增強經(jīng)濟長期競爭力都具有重要意義。上海的營商環(huán)境怎么樣，中小企業(yè)感受更直接。其中，政策和法制因素是保障企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的基本條件。為了解上海中小企業(yè)營商環(huán)境的實際狀況，上海市質(zhì)協(xié)用戶評價中心開展了此次調(diào)查。本次調(diào)查主要聚焦于營商環(huán)境中的法制環(huán)境和政策環(huán)境，調(diào)查對象為處于成長和發(fā)展階段的上海中小企業(yè)，以期為改善上海市中小企業(yè)營商環(huán)境提供決策支持。

二、中小企業(yè)生存、發(fā)展與法制、政策環(huán)境密不可分

本次調(diào)查采用線上調(diào)查方式，于2018年10～11月開展，與上海市促進中小企業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)辦公室合作，借助中小企業(yè)服務云平臺，問卷發(fā)放5976家，回復101家（其中，實際具名的有17家）。被訪企業(yè)主要為制造業(yè)，其次是信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)。

根據(jù)調(diào)查，中小企業(yè)在當前經(jīng)營中遇到的問題主要集中于法制和政策方面。51.6%的被訪企業(yè)表示在經(jīng)營過程中“人才獲取困難”；41.1%的被訪企業(yè)認為目前行業(yè)競爭氛圍不良，存在低質(zhì)低價、暗箱操作等行為；30%左右被訪企業(yè)在經(jīng)營過程中遇到稅收、融資、資質(zhì)（許可）獲取等問題（見圖1）。這些問題的解決依賴于良好的法律、政策環(huán)境的支撐，也需要相關部門對政策的堅決貫徹執(zhí)行。

圖1 中小企業(yè)經(jīng)營中遇到的問題

從行業(yè)來看，科學研究和技術服務業(yè)、制造業(yè)、租賃和商業(yè)服務業(yè)的中小企業(yè)人才獲取困難較嚴重，科學研究和技術服務業(yè)尤甚；而信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)面臨的稅收問題較突出（見圖2）。

從企業(yè)性質(zhì)來看，相較于股份制中小企業(yè)，民營中小企業(yè)在經(jīng)營中遇到“資質(zhì)（許可）獲取”、“稅收”問題的比例更高(見圖3)。

從企業(yè)成立時間來看，成立1～3年的中小企業(yè)經(jīng)營中最常遇到的是“稅收”和“融資”問題；而相對成熟的中小企業(yè)則更多面臨著“人才獲取”和“行業(yè)競爭氛圍”等方面的問題（見圖4）。

圖2 不同行業(yè)的中小企業(yè)經(jīng)營中遇到的問題

三、主要調(diào)查結(jié)果

1.百家中小企業(yè)基本認可上海法制和政策環(huán)境

（1）70.0%以上的中小企業(yè)對上海的法制和政策環(huán)境評價較高。對上海的法制環(huán)境，評價為“很好”和“好”的比例為70.5%；對上海的政策環(huán)境，認為“很好”和“好”的比例為72.6%。

（2）71.9%的中小企業(yè)認為上海的法制和政策環(huán)境可解決企業(yè)問題。

（3）75.0%的中小企業(yè)認為上海的法制和政策環(huán)境優(yōu)于長三角其他城市，認為一般的占比22.8%，認為差的占比2.2%。

圖3 不同性質(zhì)的中小企業(yè)經(jīng)營中遇到的問題

圖4 不同成立時間的中小企業(yè)經(jīng)營中遇到的問題

2.法制環(huán)境有待提升

根據(jù)調(diào)查，有41.4%的被訪企業(yè)認為目前上海法制環(huán)境還存在問題。其中，“部分法律法規(guī)缺乏公正性”（12.6%）、“法律法規(guī)存在空白或者滯后”（10.5%）及“執(zhí)法力度不夠”（9.5%）三方面問題較突出。

（1）資質(zhì)（許可）獲取等方面的法律法規(guī)欠缺公正性

12.6%的被訪企業(yè)認為“部分法律法規(guī)缺乏公正性”，主要體現(xiàn)在“資質(zhì)（許可）獲取（66.7%）”、“懲罰措施（41.7%）”、“稅收（33.2%）”等方面。其中，反映“資質(zhì)（許可）獲取”不公正的最為集中；另有部分企業(yè)表示在懲罰中也存在不公正現(xiàn)象，如一家崇明的民營小企業(yè)抱怨“對小企業(yè)各類罰款太多了，大企業(yè)就不管”。

（2）對擾亂市場秩序等行為的執(zhí)法力度不夠

有9.5%的被訪企業(yè)認為目前相關部門對擾亂市場秩序等行為的執(zhí)法力度不夠是法制環(huán)境存在的主要問題。對于“制售假冒偽劣、價格欺詐、虛假廣告、侵犯知識產(chǎn)權(quán)等擾亂市場秩序的行為（77.8%）”、“安全生產(chǎn)、食品藥品等領域損害人民群眾身體健康和生命財產(chǎn)安全的行為（66.7%）”、“公用企業(yè)限制競爭、商業(yè)賄賂等行為（44.4%）”、“金融領域違規(guī)授信、非法網(wǎng)絡借貸、內(nèi)幕交易等行為（22.2%）”，相關部門仍要加大執(zhí)法力度，為中小企業(yè)營造更好營商環(huán)境。

（3）執(zhí)法過程繁瑣導致執(zhí)法效率低

3.2%的被訪企業(yè)認為“執(zhí)法效率低”，導致“執(zhí)法效率低”的原因主要是“過程執(zhí)法繁瑣（100%）”、“部分法律規(guī)定過于原則，沒有配套實施意見、執(zhí)行標準（66.7%）”和“執(zhí)法人員業(yè)務水平有待提高（33.3%）”。

（4）招投標活動仍存在違法行為

《中華人民共和國招標投標》中明確指出“投標人不得相互串通投標報價”，“任何單位和個人不得非法干預、影響評標的過程和結(jié)果”，“評標委員會成員不得私下接觸投標人，不得收受投標人的財物或者其他好處”，“中標人不得向他人轉(zhuǎn)讓中標項目，也不得將中標項目肢解后分別向他人轉(zhuǎn)讓”，但在實際的招投標工作中，類似的違法行為仍然存在。本次調(diào)查結(jié)果表明，有18.3%的被訪企業(yè)在以往招投標中遇到過“掛靠、轉(zhuǎn)包、分包”問題，16.1%的被訪企業(yè)遇到了“圍標、陪標、串標”問題。另外，“出借資質(zhì)”、“行政干預”、“黑白合同”等問題也有出現(xiàn)。

圖5 被訪企業(yè)對政策落實成效的看法

3. 政策環(huán)境仍需完善

（1）部分政策信息不及時、不全面、難懂

根據(jù)調(diào)查，主管政府部門、中小企業(yè)服務機構(gòu)在政策信息宣傳方面起到了較大的作用，分別有63.2%和62.1%的被訪企業(yè)是通過這些渠道獲取到相關政策信息。通過行業(yè)協(xié)會、新聞媒體、朋友或同行獲取政策信息的企業(yè)比例相對較低，分別為38.9%、30.5%、28.4%。

目前，仍有65.3%的被訪企業(yè)認為獲取的政策信息尚存問題，主要為“獲取的信息不及時、不全面（40.0%）”、“信息比較‘官話’，難以看懂（29.5%）”、“發(fā)布主體較多，信息交叉重疊（28.4%）”、“條款缺乏可落實性、可操作性（24.2%）”。

（2）優(yōu)惠政策申請流程太繁瑣

根據(jù)調(diào)查，有70.9%的被訪企業(yè)在近兩年向政府申請過優(yōu)惠政策，說明政府的優(yōu)惠政府也惠及了多數(shù)中小企業(yè)。被訪企業(yè)主要申請了稅收補貼、技術獎勵、區(qū)域?qū)ｍ椃龀仲Y金等優(yōu)惠政策。

然而，有49.2%的被訪企業(yè)反映在獲取優(yōu)惠政策時遇到過困難。其中，34.4%的企業(yè)反映申請工作太繁瑣，負擔重；18.0%的企業(yè)反映不了解優(yōu)惠政策的申請操作流程，或申請操作不達標；此外，還有8.2%的企業(yè)表示同等條件的企業(yè)有些拿到了政策優(yōu)惠，有些卻沒有。

（3）政策落實未完全執(zhí)行既定目標、要求和具體內(nèi)容

好政策需要好的執(zhí)行力。從調(diào)查結(jié)果來看，41.5%的被訪企業(yè)認為政策的落實沒有完全執(zhí)行政策條款的目標、要求和具體內(nèi)容（見圖5）。

（4）“一網(wǎng)通辦”仍需一個一個部門跑

上海市委市政府提出，2018年加快建成上海政務“一網(wǎng)通辦”總門戶，將面向企業(yè)和群眾的所有線上線下服務事項，逐步做到一網(wǎng)受理，只跑一次、一次辦成。針對目前的運作效果，有25.8%的被訪企業(yè)認為行政事務“一網(wǎng)通辦”不夠便捷高效。部分企業(yè)表示對于出現(xiàn)的問題和需要取回修改的信息，仍然需要企業(yè)一個一個部門地跑，導致“來回跑的次數(shù)沒有減少”（20.4%），且存在“辦理結(jié)果未及時通知”（6.5 %）、“沒有在承諾時間內(nèi)辦結(jié)”（5.3%）等現(xiàn)象。

四、建議

中小企業(yè)是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的生力軍。上海作為改革創(chuàng)新的橋頭堡，要準確把握中小企業(yè)發(fā)展的需求與特征，創(chuàng)建和完善相關制度和政策環(huán)境，改善上海市企業(yè)營商環(huán)境，推動上海的經(jīng)濟發(fā)展煥發(fā)新活力，邁上新臺階。

1.維護法律的公正性，提高執(zhí)法水平

法律是維護市場競爭秩序的準繩，公正性是其基本屬性。但從調(diào)查結(jié)果來看，目前的市場競爭環(huán)境中仍存在執(zhí)行法律缺乏公正性的現(xiàn)象。對于在企業(yè)招投標、資質(zhì)（許可）獲取、相關部門執(zhí)法中的違法違規(guī)、不公正行為，應引起政府的高度重視，完善相應法律法規(guī)，并提高執(zhí)法人員能力與素質(zhì)，為中小企業(yè)發(fā)展提供基礎性保障。

此外，政府應加大違法行為的查處力度，特別是針對“制售假冒偽劣、價格欺詐、虛假廣告、侵犯知識產(chǎn)權(quán)等擾亂市場秩序的行為”，以及在招投標活動中“掛靠、轉(zhuǎn)包、分包”等違法行為的查處，以營造規(guī)范、有序、公平的市場競爭環(huán)境。為保證法律法規(guī)的落實，政府還應出臺相應的實施辦法，建立健全法律實施監(jiān)督和管理體系，將法律制定、法律實施以及對法律實施的監(jiān)督的整個過程中影響法律落實效果的一切因素均納入管控，使各方面制度更加科學、更加完善、更加統(tǒng)一，通過執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等各個方面的共同努力，確保法律得到切實貫徹和執(zhí)行。

2.強化服務意識，提升服務能級

調(diào)查中部分企業(yè)反映遇到過獲取的政策信息不及時、不全面、難懂，服務尚未滿足企業(yè)需求等問題，歸根結(jié)底于相關政府部門的服務意識不夠。相關政府部門應強化服務意識，加強服務型政府建設，對各領域相關優(yōu)惠支持政策進行有效歸并集成，真正發(fā)揮出政策的聚合放大效應，優(yōu)化服務提升效能，幫助企業(yè)理清發(fā)展思路、解決發(fā)展中的實際問題，以主動服務、優(yōu)質(zhì)服務讓群眾舒心、企業(yè)順心。

相關政府部門在加強服務意識的同時，還需提升服務能級，特別工作人員的能級。有企業(yè)反映“政府各部門窗口人員不了解政策，更不了解其他系統(tǒng)的政策”，政府工作人員能力欠缺往往會導致政策執(zhí)行效果大打折扣，建議加強對工作人員培訓，提升其專業(yè)能力和服務意識，確保政策的執(zhí)行能達到預期效果。比如在行政事務“一網(wǎng)通辦”方面，既然承諾“最多跑一趟”，就要梳理好流程和標明注意事項，保證企業(yè)只需按照規(guī)定提交材料即可安心等待結(jié)果。

3.暢通投訴渠道，鼓勵企業(yè)參與政策制定

企業(yè)作為市場競爭環(huán)境的主體，它們的意見建議對優(yōu)化企業(yè)競爭環(huán)境有著重要的作用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，37.9%的企業(yè)不知道法律相關的投訴、申訴渠道，48.4%的企業(yè)不知道政策相關的投訴、申訴渠道。建議政府相關部門通過設置投訴信箱、公布投訴電話，市區(qū)主要道路公交站臺設置宣傳牌，在行政服務中心、各大園區(qū)電子顯示屏和市區(qū)大型顯示屏循環(huán)播放優(yōu)化企業(yè)競爭環(huán)境宣傳標語和投訴熱線，全天候接受企業(yè)對競爭環(huán)境中法制或政策的制定和落實等方面的投訴、舉報，幫助協(xié)調(diào)解決各類矛盾、問題。建議適當放開企業(yè)競爭相關的政策制定環(huán)境，鼓勵中小企業(yè)積極參與、建言獻策，真正做到“重實情、辦實事、求實效”，改善中小企業(yè)的處境。