賀順德，張志紅，崔 鵬，馬蒞茗

（黃河勘測規(guī)劃設計研究院有限公司，450003，鄭州）

經(jīng)過多年實踐和運行，水庫大壩安全管理應急預案（以下簡稱水庫應急預案）的框架不斷完善，內(nèi)容不斷充實，技術不斷進步，已經(jīng)成為水庫大壩安全管理和風險管理建設的基本制度之一。但是在水庫應急預案編制和運行過程中，也逐漸出現(xiàn)了水庫應急預案與政府總體應急預案之間的關系不明晰、水庫管理部門與政府部門之間的責任主體不明確、水庫應急預案的編制主體不合理等問題。及時總結水庫應急預案編制和運行中的實踐經(jīng)驗，對提高我國水庫應急預案編制水平、完善預案編制技術、增強預案可操作性、指導水庫大壩安全管理具有重要意義。

一、水庫應急預案與國家應急預案體系的關系

1.水庫應急預案在政府應急預案體系中的地位

根據(jù) 《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》（2006年1月8日國務院發(fā)布），全國突發(fā)公共事件應急預案體系包括總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、企事業(yè)單位應急預案、重大活動應急預案等六類。其中地方應急預案具體包括省級人民政府的突發(fā)公共事件總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案和各市（地）、縣（市）人民政府及其基層政權組織的突發(fā)公共事件應急預案。突發(fā)公共事件主要分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等四類。

我國大壩按照所屬部門（主管部門）不同，主要分為水庫大壩（水利）和水電站大壩（電力），其中水庫大壩占絕大多數(shù)。另外，交通、建設、農(nóng)業(yè)等部門也有少量大壩。從水庫工程管理權限來看，大壩主管部門主要為國務院水行政主管部門或流域機構、地方水行政主管部門等水利、能源部門。目前，我國大部分大型水庫工程均成立了專門的管理機構（如水庫工程管理局），作為大壩管理單位行使水庫的管理運行維護等相關職能，也有部分中小型水庫由地方水行政主管部門管理；在水庫工程的突發(fā)事件類型來看，水庫作為特殊的攔河壅水建筑物，承擔著防洪、供水、灌溉、發(fā)電等一項或多項任務，發(fā)生自然災害、工程事故、衛(wèi)生事件或者社會安全事件時，都會引起較大的影響甚至災難；從水庫工程影響區(qū)域來看，有很大一部分大中型水庫影響范圍是跨縣、跨地區(qū)、跨省等跨行政區(qū)域的；從水庫突發(fā)事件的后果來看，水庫突發(fā)事件可能會造成生命財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境影響、社會穩(wěn)定隱患等各方面問題；從應對突發(fā)事件的負責部門來看，水庫自身的搶險救災由水庫管理部門負責，水庫下游影響區(qū)域內(nèi)的搶險救災由地方政府各部門主導或負責。

因此，從水庫的管理權限、突發(fā)事件類型、影響區(qū)域、事件后果、突發(fā)事件的負責部門等幾個顯著特征來看，水庫應急預案歸集于各級政府部門的專項應急預案，對水庫大壩突發(fā)事件時降低或減少災害損失和社會影響具有重要意義。

2.水庫應急預案在政府應急預案體系中的作用

政府總體應急預案的主要目的和作用是為了提高政府保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力，最大程度地預防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害，保障公眾的生命財產(chǎn)安全，維護國家安全和社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

水庫應急預案作為各級人民政府的專項應急預案，是為了專門應對總體應急預案中的水旱災害類突發(fā)事件，避免或減少水庫大壩遭遇突發(fā)事件時造成生命和財產(chǎn)損失而預先制定的方案，是提高社會公眾及水庫運行管理單位應對突發(fā)事件能力、降低大壩風險的重要非工程措施。水庫作為開發(fā)任務較多、調(diào)度運行復雜、公益功能較強、事件后果嚴重、影響范圍較大的特殊性綜合利用工程，水庫應急預案編制目的和編制內(nèi)容具有相應的特殊性。水庫應急預案編制目的主要是做好水庫大壩在遭遇突發(fā)事件時的預測預警和應急組織工作，降低大壩風險，最大程度地保障水庫下游人民群眾生命財產(chǎn)安全，避免或減少水庫大壩發(fā)生突發(fā)事件時的災害損失，為水庫大壩安全運行管理和應對各項突發(fā)事件提供依據(jù)。

因此,水庫應急預案在政府應急預案體系中的作用主要是應對因水庫大壩安全引起的突發(fā)事件，是政府應急預案體系的重要組成部分，是其他專項應急預案和部門應急預案的有機補充。

3.水庫應急預案與其他應急預案的相互關系

經(jīng)過多年實踐和積累，我國已經(jīng)形成以《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》為基礎，各級政府總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案及其他專門預案相配套的應急預案體系。中央、省、市、縣各級政府均編制了相應的總體應急預案，如《廣東省突發(fā)公共事件總體應急預案》和《廣州市突發(fā)公共事件總體應急預案》；政府部門根據(jù)各自職責職能編制了相應的專項預案，如《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》和《廣州市市突發(fā)環(huán)境污染事件應急預案》；企事業(yè)單位結合自身實際情況編制了單位應急預案，如《中國葛洲壩集團股份有限公司突發(fā)事件總體應急預案》。

水庫應急預案主要為應對水庫重大工程險情、突發(fā)潰壩洪水、突發(fā)超標準泄洪、突發(fā)水污染事件等四類突發(fā)事件，應急響應和處置主要包括水庫自身和水庫下游影響區(qū)域兩部分內(nèi)容。其中，水庫自身的防汛搶險救災是根據(jù)水庫大壩的工程特性、建筑物布置、建筑物結構形式，對水庫大壩進行工程安全監(jiān)測，結合預測預報信息進行應急響應和處置。水庫下游影響區(qū)域的應急響應和處置措施，大多是結合和利用水庫下游行政區(qū)域內(nèi)的地方總體應急預案或其他專項應急預案中的內(nèi)容和資源。其他專項應急預案涉及防汛搶險、交通恢復、能源供給、通信保障、醫(yī)療衛(wèi)生等各個部門，是水庫下游影響區(qū)域應急響應和處置的重要保障。

因此，水庫應急預案應是其他專項預案的有機補充，與應急預案體系中其他專項應急預案之間是職責相互影響和交叉、資源相互補充和共享的關系。

二、水庫應急預案編制實踐及存在問題

1.水庫應急預案編制的主要依據(jù)文件和標準

隨著我國經(jīng)濟社會的持續(xù)高速發(fā)展，水庫下游城鎮(zhèn)化程度、人口密集度、財富累積度均大幅度提高，水庫大壩的安全已經(jīng)不僅是政府、水行政主管部門和水庫管理單位關心的工程安全問題，而且是公眾關注的公共安全問題。國務院及國家防總、水利部制定了一系列法律法規(guī)及標準文件，用以要求和指導水庫大壩安全管理應急預案的編制工作。

1991年3月22日，《中華人民共和國水庫大壩安全管理條例》（國務院令77號）頒布實施，并分別在2011年1月8日和2018年3月19日經(jīng)過兩次修訂，為加強水庫大壩安全管理、保障人民生命財產(chǎn)和國家建設安全提供了法律基礎。2006年3月13日，國家防總辦公室印發(fā)《水庫防汛搶險應急預案編制大綱》，以規(guī)范、指導《水庫防汛搶險應急預案》的編制工作。2006年4月11日，水利部發(fā)布了《關于加強水庫安全管理工作的通知》，要求所有水庫盡快制定突發(fā)事件應急預案，提高應對水庫大壩突發(fā)事件的能力。2007年5月水利部正式發(fā)布《水庫大壩安全管理應急預案編制導則(試行)》，對水庫大壩編制大壩安全管理應急預案提出了要求，為水庫大壩突發(fā)事件應急預案編制提供了技術指南。2015年9月水利部發(fā)布的行業(yè)標準《水庫大壩安全管理應急預案編制導則》(SL/Z 720—2015)（以下簡稱《導則》），是水利標準化指導性技術文件,也是目前水庫應急預案編制的綱領性文件。

另外，為了水庫應急預案編制與其他應急預案相互銜接，各級政府的總體應急預案和部門編制的部門應急預案也是水庫應急預案編制的依據(jù)文件。

2.水庫應急預案編制的主要內(nèi)容和難點

根據(jù)《導則》，目前水庫應急預案編制的主要內(nèi)容和難點主要有突發(fā)事件類型識別、突發(fā)事件后果分析、應急組織體系構建、預測預警信息報送、應急響應和處置、應急保障、培訓演練等。

（1）突發(fā)事件類型識別

水庫大壩突發(fā)事件是指突然發(fā)生的，可能造成重大生命、經(jīng)濟損失和嚴重社會環(huán)境危害，危及公共安全的緊急事件，主要分為自然災害類、事故災難類、社會安全事件類、其他突發(fā)事件等四類。但是，對于水庫工程來說，這四種突發(fā)事件往往只是成因，結果卻表現(xiàn)為潰壩、重大工程險情、超標準泄洪、水污染等四類突發(fā)事件。從險情的演變過程來說，重大工程險情可能是一種險情的結果，也可能是造成潰壩的原因。水庫大壩突發(fā)事件的類型應根據(jù)突發(fā)事件的可能性、水庫開發(fā)任務和下游社會經(jīng)濟條件科學識別。水庫大壩突發(fā)事件類型的分析見圖1所示。

（2）突發(fā)事件后果分析

水庫大壩遭遇潰壩、重大工程險情、超標準泄洪、水污染等四類突發(fā)事件中，重點是潰壩和超標準泄洪事件。重大工程險情是突發(fā)事件演變中的一個階段，后果分析的重點是發(fā)生潰壩或者超標準泄洪的可能性，以及對于下游地區(qū)的洪水淹沒等影響。水庫大壩潰壩和超標準泄洪造成下游地區(qū)的洪水淹沒常以洪水風險圖的形式表現(xiàn)。但是對于水庫工程（特別是大型水利樞紐工程，如三峽水庫和小浪底水庫），其下游地區(qū)洪水風險圖的編制需要收集大量的社會經(jīng)濟、地理信息等相關資料，是一項規(guī)模龐大、專業(yè)性極強、工作周期長、耗費人力物力巨大的工作，需要一定的資金支持。對于突發(fā)水污染事件，主要是針對有供水和灌溉任務的水庫工程，需要根據(jù)污染物的量和類型進行污染物輸移模擬，分析其影響和后果。

（3）應急組織體系構建

根據(jù)《導則》，水庫大壩突發(fā)事件應急組織體系主要包括應急指揮機構、應急保障機構、專家組、搶險與救援隊伍。其中應急保障機構、救援隊伍及工程自身險情搶護之外的搶險隊伍主要利用當?shù)赝话l(fā)公共事件總體應急預案的資源。組織體系中重點是明確應急組織機構的組成、水庫管理單位和主管部門的角色。應急指揮機構是應急組織體系的核心，是應急處置過程中的領導者和決策者，成員單位包括屬地政府、地方駐軍、防汛抗旱指揮部、水行政主管部門、水庫管理單位及政府直屬機構。水庫大壩安全管理政府責任人為應急指揮機構的指揮長，水庫大壩安全管理政府責任人所在同級政府為應急組織體系的最高指揮機構。應急指揮機構下可設日常辦事機構（辦公室），一般設在水行政主管部門或者水庫管理單位?？傮w上看，除了水庫主管部門和水庫管理單位外，水庫應急預案和政府總體應急預案中組織體系、應急指揮機構、應急資源保障等部分內(nèi)容是可以協(xié)調(diào)共享的。

（4）信息報送和發(fā)布

信息包括突發(fā)事件信息和預警信息兩類。突發(fā)事件信息主要涉及信息獲取和報送，通過水庫大壩預測預警系統(tǒng)、人工巡視檢查及警報系統(tǒng)獲得，由發(fā)現(xiàn)突發(fā)信息的信息報告員或者其他人員負責報告。突發(fā)事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，要發(fā)布預報和預警信息，包括預警級別的劃分和預警信息的發(fā)布。突發(fā)事件信息的第一獲得者應該是水庫管理單位，信息的報送和傳遞對于爭取搶險救災和撤離時間是非常重要的，信息報送渠道需要清晰迅捷，減少中間環(huán)節(jié)。預警級別的劃分參照國家總體預案中的相關內(nèi)容制定，和突發(fā)事件級別相對應。突發(fā)事件級別根據(jù)突發(fā)事件的類型、工程基本特性和調(diào)度運行情況確定，不同水庫的突發(fā)事件預警級別和級別設置應該是不同的。預警信息發(fā)布是一種政府行為，是處理應急事件的基本做法，信息的發(fā)布條件、授權單位和發(fā)布形式需要明確。

圖1 水庫大壩突發(fā)事件類型分析框圖

（5）應急響應和處置措施

按照不同預警級別采取的應急響應和處置措施是水庫應急預案編制的重要內(nèi)容。應急響應啟動條件根據(jù)突發(fā)事件和預警級別確定，不同預警級別的相應措施應根據(jù)水庫及下游的實際情況確定，當應急響應條件變化時，應及時調(diào)整應急響應級別。水庫作為具有蓄水功能的建筑物，可以通過緊急泄水或者控制來水等應急調(diào)度方式，有效降低重大工程險情甚至潰壩發(fā)生的可能性，為其他應急措施爭取時間。對于水庫工程本身，工程搶險、監(jiān)測和巡查是跟蹤險情發(fā)展和科學及時調(diào)整預警級別及應急措施的主要依據(jù)。對于水庫下游，淹沒區(qū)的人員轉(zhuǎn)移和安置、應急救援等，涉及各級政府總體應急預案的各個環(huán)節(jié)和各種資源，需要處理好與政府總體應急預案的相互關系。

（6）應急保障

應急保障是應急預案有效運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎，需要充分利用政府總體應急預案中的經(jīng)費、設備和物資、交通、通信、電力、醫(yī)療衛(wèi)生、基本生活、治安保障等應急保障資源。

（7）宣傳、培訓和演練

公眾參與是確保應急預案有效性的重要環(huán)節(jié)，宣傳、培訓和演練顯得尤為重要。需要注意的是根據(jù)宣傳、培訓和演練所面臨的不同受眾面和內(nèi)容形式，科學合理地確定其組織者是最重要的。

3.水庫應急預案編制存在的主要問題

如上所述，經(jīng)過多年的實踐和運用，水庫應急預案在指導我國水庫大壩安全應急管理方面發(fā)揮了重要作用，但是其預案編制過程中也發(fā)現(xiàn)一些問題。如水庫應急預案和政府總體應急預案、其他專項應急預案的關系尚不明晰，水庫應急預案的編制主體和審批部門沒有通過法規(guī)或制度的方式進一步明確，水庫應急預案和政府總體應急預案的編制內(nèi)容有近一半是可以共享的，水庫應急預案中沒有將水庫管理單位和政府部門的相關主體責任科學地予以區(qū)分。

三、有關思考

1.明晰水庫應急預案和政府總體應急預案的相互關系

實質(zhì)上，水庫應急預案的服務對象有兩個，一是水庫自身，一是水庫下游影響區(qū)域。水庫應急預案的責任主體也是兩部分，一是水庫管理單位，一是政府部門。所以，對于水庫管理單位來說，水庫應急預案是企事業(yè)單位按照相關法律規(guī)定編制的應急預案，服務對象為水庫自身。對于政府部門來說，水庫應急預案是政府總體應急預案的內(nèi)容之一，組織體系和應急資源與政府總體應急預案一致，服務對象為水庫下游影響區(qū)域。水庫應急預案和政府總體應急預案中的其他專項應急預案一樣，是組成政府應急預案體系的重要部分。

2.區(qū)分水庫應急預案的責任主體

鑒于水庫應急預案兩個不同的服務對象 （水庫自身及水庫下游影響區(qū)域），水庫應急預案的責任主體不同。遭遇突發(fā)事件時水庫自身的應急搶險和救災責任主體為水庫管理單位或水庫主管部門，水庫的應急調(diào)度、水庫下游影響區(qū)域的應急響應和應急處置責任主體為相關政府部門。所以，處理好水庫管理單位和相關政府部門兩個責任主體之間的關系，對于水庫應急預案科學編制和有效運行非常重要。

3.明確水庫應急預案的編制主體和審批部門

鑒于水庫應急預案的兩個不同責任主體，應急預案的編制主體和審批部門應該與責任主體保持一致。遭遇突發(fā)事件時，水庫自身應急預案由水庫管理單位組織編制，由水庫主管單位所在的流域機構或者水行政主管部門負責審批。水庫下游影響區(qū)域的應急預案以人員撤離和安置為主，可充分利用政府總體應急預案及其他專項預案的資源，需要考慮水庫應急預案中關于潰壩或超標準泄洪等突發(fā)事件的分析成果，政府應急預案應由上一級人民政府負責審批。

4.修訂水庫應急預案編制的主要內(nèi)容

鑒于水庫應急預案的服務對象、責任主體和編制主體不同，應急預案的編制內(nèi)容也應該分為兩部分。水庫自身應急預案，應以水庫自身遭遇自然災害、重大工程險情等突發(fā)事件時對水庫自身的影響和后果為主（如分析潰壩和超標準泄洪時的洪水參數(shù)），優(yōu)化現(xiàn)有的應急組織體系框架，組織體系以水庫主管部門為主，大壩搶險救災處置可利用政府總體預案的資源，相應的運行機制和應急保障，宣傳、培訓和演練以水庫自身為主。水庫管理單位作為政府總體應急預案組織體系的成員單位，履行相應職責。通常情況下，水庫下游影響區(qū)域內(nèi)的應急預案，按照政府總體應急預案運行即可滿足相應應急管理需求。對于特別復雜的情形，可以編制相應的專項應急預案，并與水庫應急預案相銜接。

四、結 語

水庫應急預案對水庫大壩突發(fā)事件應急管理至關重要，預案符合實際情況、簡便易行、可操作性強是基礎。水庫應急預案的服務對象為水庫自身和下游影響區(qū)域，明晰水庫應急預案和政府總體預案之間的相互關系，區(qū)分水庫應急預案的責任主體，明確編制主體和審批部門，并修訂水庫應急預案編制的相關內(nèi)容，對于優(yōu)化和協(xié)調(diào)水庫管理單位與相關政府部門在水庫應急預案中的相關責任、處理好水庫應急預案與其他專項預案的關系非常重要，也是水庫應急預案科學合理編制和有效運行的重要保障。我國高壩大庫數(shù)量居世界第一，一旦出現(xiàn)潰壩等突發(fā)事件，災難性后果難以估量，也難以承受，其水庫應急預案應進行專題研究。