王 捷

(福建師范大學 經(jīng)濟學院，福建 福州，350117)

作為我國弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)，其發(fā)展必定離不開財政的支持。自2004年至今，中央連續(xù)發(fā)布的一號文件均強調(diào)要增強對農(nóng)業(yè)的財政投資力度，這足以證明中央加大財政農(nóng)業(yè)支出的意志和決心。但存在這樣一個事實，當前農(nóng)業(yè)正處在新時代的歷史變革時期，農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型、農(nóng)村新業(yè)態(tài)生成、土地流轉(zhuǎn)加劇以及外在條件變化等機遇和挑戰(zhàn)并存，稍有不當將影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。這就對財政農(nóng)業(yè)支出政策提出了新要求。本文梳理財政農(nóng)業(yè)支出政策的發(fā)展脈絡(luò)，總結(jié)財政農(nóng)業(yè)支出政策發(fā)展的特點，并據(jù)此提出對策建議。

一、財政農(nóng)業(yè)支出“多取少予”時期(1950-1978年)

新中國成立初期，對外面對不利的經(jīng)濟外交封鎖，對內(nèi)存在與西方差距甚大的落后工業(yè)，為了恢復國民經(jīng)濟發(fā)展，我國確定了“一化三改”的戰(zhàn)略路線，為優(yōu)先發(fā)展工業(yè)戰(zhàn)略，相繼進行多項農(nóng)業(yè)方面的重大變革，如土改、合作社等。在新中國成立初至改革開放時期，縱然財政農(nóng)業(yè)支出隨著社會經(jīng)濟變革及農(nóng)業(yè)本身的發(fā)展而有所調(diào)整，但主要是出于發(fā)展工業(yè)、恢復經(jīng)濟發(fā)展的目的，為此財政農(nóng)業(yè)支出始終體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)為工業(yè)積累、多取少予的特征。

(一)財政農(nóng)業(yè)支出“少予”階段(1950-1957年)

1950年至1957年是3年的國民經(jīng)濟恢復和“首個五年計劃”時期，亦是我國財政農(nóng)業(yè)支出的開端。新中國成立初期，面對國際經(jīng)濟環(huán)境惡劣和國內(nèi)經(jīng)濟崩潰的雙重殘酷現(xiàn)實，為了鞏固來之不易的新政權(quán)，摘除貧窮落后的帽子，我國果斷制定了重要決策：優(yōu)先發(fā)展工業(yè)。由于我國工業(yè)與西方國家差距甚大，加之起步時間晚，亟待巨資投入，然而千瘡百孔的國民經(jīng)濟正在緩慢恢復發(fā)展，經(jīng)濟底子薄，國家財政收入低下，滿足工業(yè)發(fā)展需要的資金要求存在供需矛盾。出于財政收入低和工業(yè)發(fā)展資金需求量大的考慮，國家通過嚴格控制農(nóng)產(chǎn)品價格及其銷售形式等策略取得財政收入，將資金投向工業(yè)。因此，這個時期，國家財政支出集中投向工業(yè)，而支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的支出甚少。國家財政農(nóng)業(yè)支出主要投向農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)業(yè)投入主要來源于集體財力和農(nóng)民勞動力投入，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務的供給主要依賴于制度外提供，并無穩(wěn)定的財政支持。

在財政農(nóng)業(yè)支出的“少予”階段，支出絕對規(guī)模較小但逐年遞增，且遞增速度較快。1950年至1957年財政農(nóng)業(yè)支出總量從僅2.74億元上升至24.57億元，擴大了近9倍，年均增長37%，財政農(nóng)業(yè)支出占財政總支出的比例也從1950年的4.03%逐步擴大至1957年的8.3%，擴大了兩倍多(數(shù)據(jù)來源于各年《中國財政年鑒》和《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》)。財政農(nóng)業(yè)支出效益比較明顯，加之當時實行了卓有成效的農(nóng)村土地改革，受剝削壓迫的農(nóng)民有了土地，這極大激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)動力，農(nóng)業(yè)得到快速發(fā)展，為滿目瘡痍的新生中國治療戰(zhàn)爭創(chuàng)傷與建設(shè)工業(yè)化體系提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(二)財政農(nóng)業(yè)支出“多取”階段(1958-1978年)

1958-1978年，我國經(jīng)濟社會一直處于調(diào)整、波動狀態(tài)，主要依賴于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的國家財政收入增長緩慢，財政相當困難。農(nóng)業(yè)發(fā)展遵循人民公社化的集體勞動和平均分配原則，低投入、低產(chǎn)出導致低效益和低積累，造成農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展異常緩慢甚至出現(xiàn)倒退。1959年，我國的財政體制發(fā)生變化，由“以收定支”變革為總額分成，由此財政農(nóng)業(yè)支出出現(xiàn)慢增長甚至負增長，國家采取統(tǒng)購統(tǒng)銷、產(chǎn)品剪刀差等策略吸納大規(guī)模農(nóng)業(yè)剩余以利于工業(yè)建設(shè)和城市發(fā)展，國家財政農(nóng)業(yè)支出基本處于下降趨勢，維持在較低水平。直到1969年國家開始重視農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟的重要作用，次年，國務院出臺文件強調(diào)要增產(chǎn)糧食和推進農(nóng)業(yè)發(fā)展。1969年財政農(nóng)業(yè)支出48.03億元，1978年則增長為150.66億元，增長了3倍之多，財政農(nóng)業(yè)支出占財政總支出的比例從1969年的9.13%增加至1978年的13.43%，逐步改變了多年來財政農(nóng)業(yè)支出反復不前甚至負增長的局面(數(shù)據(jù)來源于各年《中國財政年鑒》和《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》)。

二、財政農(nóng)業(yè)支出改革調(diào)整時期(1979-1997 年)

(一)財政支出弱化階段(1979-1992年)

1978年底黨的十一屆三中全會重新確立黨的工作重心，最先在農(nóng)業(yè)農(nóng)村方面進行重大改革，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制并鼓勵農(nóng)民多種經(jīng)營，農(nóng)村經(jīng)濟在短期內(nèi)獲得較快發(fā)展，農(nóng)村面貌也煥然一新。黨中央和國務院順從民意、回應農(nóng)民訴求，相繼實施旨在減輕農(nóng)民負擔、保護農(nóng)民利益的一系列政策。1979年，中共中央發(fā)文明確指出：“在未來較長時間內(nèi)全國糧食征購數(shù)量從1979年起減少50億斤，征購指標維持在1971年到1975年的水平，以減輕農(nóng)民負擔，促進生產(chǎn)發(fā)展，……，在今后三五年內(nèi)，國家的農(nóng)業(yè)建設(shè)投入占比要逐步增大至18%左右，農(nóng)業(yè)事業(yè)費和支援社隊支出占比亦擴大至8%左右。地方財政收入應重點投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)用工業(yè)?！盵1]1982年元旦，中共中央出臺首個關(guān)于三農(nóng)的“一號文件”，充分肯定了推動農(nóng)民積極生產(chǎn)的家庭承包經(jīng)營制度，肯定農(nóng)民在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟中的主體地位，其后4年中共中央均制定了關(guān)于農(nóng)村發(fā)展的“一號文件”，使得農(nóng)民加大生產(chǎn)、增加農(nóng)業(yè)投入的熱情高漲。

施行30余年的農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)銷統(tǒng)購、控制糧食資源的政策被逐步取消，中共中央只對部分應急農(nóng)產(chǎn)品通過國家計劃合同的方式進行收購。相應地，在財政方面也逐步開展以分權(quán)為特征的改革，即財政包干體制替代原先的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，并劃分中央與地方財政農(nóng)業(yè)支出的方向，農(nóng)田水利投資由地方責任包干便是其中一大轉(zhuǎn)變。財政包干刺激地方政府努力發(fā)展經(jīng)濟，追求財政收入的提高。但由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益較低，各地政府投資農(nóng)業(yè)的興趣普遍下降。各級政府對聯(lián)產(chǎn)承包責任制帶來的農(nóng)業(yè)增長效益過于樂觀，希冀在維持或降低原先財政支出水平的狀況下，依托政策效益來達成農(nóng)業(yè)穩(wěn)步增長的目標。第六個五年計劃時期，財政農(nóng)業(yè)支出顯現(xiàn)下滑趨勢。為此，第七個五年計劃，中共中央陸續(xù)出臺若干鼓勵各級政府重視農(nóng)業(yè)發(fā)展、擴大農(nóng)業(yè)投入的政策措施。中共中央會同國務院于1986年發(fā)布一號文件，決定自1986年開始擴大財政農(nóng)業(yè)支出，并建立“農(nóng)業(yè)發(fā)展基金”，中央財政與地方財政依照比例承擔相應的出資責任，促使各級政府廣泛籌集資金，加大農(nóng)業(yè)投入；采用貼息的方式將財政農(nóng)業(yè)支出和農(nóng)業(yè)貸款兩者綜合起來使用，原先無償使用的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)資金轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂茫岳谠龃筘斦r(nóng)業(yè)支出使用效率[2]。在1986 以來的利好政策作用下，財政農(nóng)業(yè)支出總量開始增加，農(nóng)業(yè)發(fā)展勢微的狀況得到改善(見表1)。

表1 1979-1992年國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出(億元)

注：數(shù)據(jù)來源于各年《中國統(tǒng)計年鑒》。

(二)財政農(nóng)業(yè)支出的強化階段(1993-2003年)

1993年，中央頒布旨在鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、提高農(nóng)民收入的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》(以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》)?！掇r(nóng)業(yè)法》的實施為剛性擴大財政農(nóng)業(yè)支出提供法律保障，同時也加大了農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度。《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，國家逐步提高農(nóng)業(yè)總體投入水平，國家每年財政農(nóng)業(yè)支出的增量應當超過財政經(jīng)常性收入的增量。這促進了財政農(nóng)業(yè)支出逐年穩(wěn)步遞增格局的形成。1994年我國開始進行分稅制改革，以理順國家與國有企業(yè)的分配關(guān)系。得益于稅制改革，國家財政收入出現(xiàn)持續(xù)大幅度增加，并且主要稅權(quán)和六成稅金歸于中央，中央財政收入額占財政收入總額的比例逐步提高，有助于國家對國民經(jīng)濟進行強有力的宏觀調(diào)控。分稅制改革與《農(nóng)業(yè)法》的落實為財政農(nóng)業(yè)支出提供了財力支持與法律約束，由此財政農(nóng)業(yè)支出逐年增加，并聚焦于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如水利建設(shè)、公路、電網(wǎng)等。1997年，黨的十五大強調(diào)農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟工作的第一要務，提出并重申確保農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展?jié)M足農(nóng)民需求的若干政策性措施。1998年，我國開始建立公共財政體制，確定公共財政是財政支出今后調(diào)整的方向，這在某種意義上加速了農(nóng)村投入政策的轉(zhuǎn)變，用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的財政支出日漸增多，增量部分主要投向基建、基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)建設(shè)、西部資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護以及農(nóng)村稅費改革。1998年投向水利工程建設(shè)的資金高達350億，保護林業(yè)和生態(tài)的資金多達46億元，其總量是自新中國成立50周年以來林業(yè)財政支出累計總和。自2000年起，國家為切實減輕農(nóng)民負擔、增加農(nóng)民收入，在全國推行農(nóng)村稅費改革，試點地區(qū)涉及20個省、市、自治區(qū)。為保證稅費改革的順利開展，國家財政每年再分配400余億元專門用于確保鄉(xiāng)村基層組織的正常運轉(zhuǎn)[3](見表2)。

表2 1993-2003年國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出(億元)

注：數(shù)據(jù)來源于各年《中國統(tǒng)計年鑒》。

三、財政支農(nóng)支出快速增長，多予少取，全面減負時期(2004年至今)

從2004年至今，中共中央連續(xù)15年頒布的一號文件均聚焦“三農(nóng)”問題并指出“三農(nóng)”工作重點。這一時期國家制定若干條支農(nóng)惠農(nóng)政策措施，包括：規(guī)范農(nóng)村稅費，直到取消農(nóng)業(yè)稅；對農(nóng)民實施各種補貼政策；增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入；加快農(nóng)村公共服務事業(yè)發(fā)展；支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營等。堅持“多予少取放活”的方針，財政農(nóng)業(yè)支出總量高速增長，制定以農(nóng)民增產(chǎn)增收為導向的財政農(nóng)業(yè)支出政策。用于農(nóng)業(yè)的財政支出從2004年的2 237.6億元攀升至2016年的18 587.36億元，增長了近8倍(數(shù)據(jù)來源于各年《中國財政年鑒》和《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》)。

2004年是我國財政農(nóng)業(yè)支出的指導思想和方式發(fā)生重大變化的轉(zhuǎn)折點。2004年1月，中共“中央一號文件”重申糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、堅持“多予少取放活”是當時財政農(nóng)業(yè)支出的重要方針政策[4]。2004年國家財政農(nóng)業(yè)支出高達2 337.63億元，比上一年增加600.44億元。29個省市還為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供直接補貼和投入品補貼，補貼規(guī)模達116億元，受益農(nóng)民突破6億，減少了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高了農(nóng)民收入，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出目標。2005年1月底，為改變農(nóng)業(yè)弱質(zhì)薄基的狀況，中共中央與國務院發(fā)布第7個“一號文件”，提出繼續(xù)堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實施“多予少取”的方針并做全局性工作安排[5]。2005年財政農(nóng)業(yè)支出比上一年增長13.3%，達到2 450.31億元，28個省免除種糧農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅，再一次為農(nóng)民減負220億元，提供糧食直接補貼的省份擴大到30個，補貼總額為132億元，比2004年多16億元。2005年農(nóng)民人均純收入3 255元，比上一年提高318元，糧食總增產(chǎn)1 455萬t。2006年是“十一五”的開局之年，全國全面取消農(nóng)業(yè)稅，在中國發(fā)展史上具有里程碑的意義。同年，黨中央出臺關(guān)于推進新農(nóng)村建設(shè)的“一號文件”，明確提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村，擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制[6]。財政農(nóng)業(yè)支出不斷增加，高達3 172.97億元，加之全面取消農(nóng)業(yè)稅極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)民年人均純收入增加到3 587元，糧食總增產(chǎn)1 402萬t。2007年1月底，中共中央出臺文件，提出要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，借助各方面的科學技術(shù)和物質(zhì)條件推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在繼續(xù)進行農(nóng)業(yè)補貼、基礎(chǔ)建設(shè)等政策的基礎(chǔ)上，財政支農(nóng)預算設(shè)立了用于促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、支持農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展和金融體制改革等專門資金；還劃轉(zhuǎn)了30億元作為農(nóng)村最低生活保障補助，這一舉動表明中央解決農(nóng)民的生活保障問題的決心。當年，用于農(nóng)業(yè)的各項財政支出總額達4 318億元，比2006年增加1 145億元，農(nóng)民人均純收入比上一年增加553.4元，糧食增產(chǎn)356萬t。2008年黨中央發(fā)文，提出要切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場以及改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等方面的要求，為此，各級政府紛紛加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)村公共服務的財政投入力度。2008年中央財政的“三農(nóng)”投入已超過5 000億元，公共財政對農(nóng)村的覆蓋面不斷擴大，城鄉(xiāng)差距減小。2009年受國際金融危機和國內(nèi)自然災害的影響，經(jīng)濟增速放緩，然而用于農(nóng)業(yè)的財政資金卻進一步增長，強化對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的進一步投入并大幅度提高農(nóng)業(yè)補貼，安排糧食直補等4項補貼1 230.8 億元，比2008年增長19.4%。同年進行新土改，允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)，國家明確要求土地出讓收益應側(cè)重于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)與基礎(chǔ)建設(shè)。與此同時，還加大了農(nóng)村公共財政支出，達 2 693.2億元，重點支持中職教育和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。2010年擴大了良種補貼和農(nóng)機具購置補貼的范圍，還將財政政策與農(nóng)村金融政策相互銜接，投向三農(nóng)的信貸資金逐步增加。2011年國家為擺脫水利建設(shè)明顯落后的狀況，擴大水利尤其是農(nóng)村農(nóng)田水利投資，規(guī)定將10%的土地出讓收入投資于農(nóng)田水利建設(shè)。2012年國家側(cè)重于農(nóng)業(yè)科研的支出。2013年國家對農(nóng)業(yè)補貼政策有了新的指示，規(guī)定主產(chǎn)區(qū)、優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)以及新型生產(chǎn)經(jīng)營主體是新增補貼的重點投資對象；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金向糧食生產(chǎn)與地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點傾斜。2014年國家提出新的補貼方式并加大對生態(tài)環(huán)境的保護，即在條件允許的地區(qū)推行根據(jù)糧食產(chǎn)量或耕種面積對種糧農(nóng)民補貼試點，進一步明確補貼的指向性和精準性；還對生態(tài)環(huán)境保護進行補貼，對于退耕的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供退耕保地補償，也為退牧牧民提供適當數(shù)額的補助。2015年農(nóng)業(yè)三項補貼(種糧直接補貼、購置生產(chǎn)資料補貼、優(yōu)良品種補貼)改革全面鋪開，于2017年6月底惠及到全國農(nóng)村范圍內(nèi)。國家對部分糧食市場價格放開管制，取消全國統(tǒng)一定價，還選取部分優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)施行目標價格補貼試點。2016年及2017年，中央一號文件提出推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，改革財政支農(nóng)投入機制，固定資產(chǎn)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，創(chuàng)新財政資金使用方式，提倡政府和社會資本合作，撬動金融和社會資本更多地投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村[7]。2016年開始對農(nóng)業(yè)三項補貼的具體農(nóng)業(yè)補貼政策進行改革優(yōu)化，優(yōu)化目的主要是為了保護耕地。此外，2016年末，基本建成省際間的農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)和國家農(nóng)業(yè)信貸擔保組織，提高財政農(nóng)業(yè)補助水平。2018年中央一號文件提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財政投入保障制度，要向“三農(nóng)”投入更多的財政資金，鼓勵地方通過發(fā)行債券支持公益性項目[8]。黨的十九大明確提出第二輪土地承包到期后順延30年，此舉有利于激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展活力，增強農(nóng)村固有資源的流動性，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者增加經(jīng)濟效益[9]。

四、結(jié)論和建議

依據(jù)各個時期財政農(nóng)業(yè)支出變化情況，財政農(nóng)業(yè)支出可劃分為“多取少予”“改革調(diào)整”和“多予少取，全面減負”三個階段，并且呈現(xiàn)出以下三個特征。

市場化趨勢明顯，公共財政性增強。隨著市場經(jīng)濟體制的全面深化，圍繞農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)需求，保障農(nóng)業(yè)支出的有效供給，加之公共財政體制的建立健全，財政農(nóng)業(yè)支出由側(cè)重于支持農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)向側(cè)重于農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營、農(nóng)村公共服務事、生態(tài)保護等公共財政性質(zhì)方面，即使有部分支持農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，也主要是糧食、棉花等涉及國計民生的大宗農(nóng)作物。

財政農(nóng)業(yè)支出的持續(xù)增長機制形成。近年來隨著國家對“三農(nóng)”問題的重視，財政農(nóng)業(yè)支出的總體規(guī)模和相對規(guī)模均有較大幅度的提高，保證農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠的財政農(nóng)業(yè)支出的增長機制已形成。主要體現(xiàn)在：一是《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，財政用于農(nóng)業(yè)的總投入環(huán)比增長速度要超過財政經(jīng)常性收入的環(huán)比增長速度；二是用于農(nóng)村支出新增教育、文化、衛(wèi)生方面的支出；三是拓寬支農(nóng)資金渠道，建立全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系與省級農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)，鼓勵地方政府發(fā)行債券用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；四是探索和運用各種方式，調(diào)動各方力量和籌集各類社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

財政農(nóng)業(yè)支出普惠制傾向明顯。財政農(nóng)業(yè)支出中的農(nóng)業(yè)支持補貼、糧食最低收購價政策和農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲政策等許多支出項目皆是以“普惠制”的原則實施的。比如，擁有土地承包權(quán)的農(nóng)業(yè)者，不論土地經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)，按照土地面積每年基本上都可領(lǐng)取一定數(shù)量的四項補貼[10]。這類項目的農(nóng)業(yè)支出總額大，受益對象廣泛，對提高農(nóng)民收入和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了積極作用。

基于本文研究，對農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革背景下的財政支農(nóng)政策改革提出以下幾點建議。

第一，補齊農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施和一般性公共服務短板。農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務，必須要以其為支撐，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，就先要實現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務的現(xiàn)代化。財政農(nóng)業(yè)支出長期絕對規(guī)模較小，加之農(nóng)業(yè)投入低，共同導致供給不足，這在一定程度上拖緩了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前進步伐。因此，要抓緊并長期堅持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務供給。要以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和服務地域范圍及層次性為依據(jù)，明確劃分中央與地方關(guān)于服務供給的事權(quán)和責任，在保證責任落地見效上下功夫，做到行動跟上現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。公共基礎(chǔ)設(shè)施支出要突出重點，以普適性與戰(zhàn)略性兼具的重大農(nóng)業(yè)工程項目作為集中投入對象，進一步增大農(nóng)業(yè)投入比重，加大投資力度，增大投資規(guī)模，完善農(nóng)業(yè)公共服務。為解決新時代歷史條件下農(nóng)業(yè)發(fā)展的矛盾，生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)服務就顯得尤其重要，為此財政農(nóng)業(yè)支出也要向其傾斜，支持生產(chǎn)經(jīng)營性服務的發(fā)展，同時為保障要素流轉(zhuǎn)的順利進行，也需要高投入于要素保障性供給服務。

第二，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素供給結(jié)構(gòu)。首先，要保證農(nóng)業(yè)技術(shù)要素的持續(xù)有效供給，擴大財政農(nóng)業(yè)科技支出規(guī)模是應有之義，同時還要確保科技支出效益明顯。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)若想要華麗轉(zhuǎn)身，成功走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必定需要應用科學技術(shù)。然而，我國農(nóng)業(yè)方面長期存在科技創(chuàng)新弱、產(chǎn)研脫節(jié)等問題，不僅對農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)和發(fā)展造成影響，還對改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的進度造成阻礙。為此，必須深化農(nóng)業(yè)科研機制和政策改革，讓農(nóng)業(yè)科研在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮引領(lǐng)和支撐作用，強化農(nóng)業(yè)創(chuàng)新能力，推動農(nóng)業(yè)技術(shù)的提質(zhì)增效，保障農(nóng)業(yè)技術(shù)要素持續(xù)轉(zhuǎn)換。其次，支持農(nóng)業(yè)金融服務發(fā)展，優(yōu)化資金要素配置。為順應農(nóng)業(yè)發(fā)展的新變化，也需要進一步增加農(nóng)業(yè)資金要素和金融服務供給。為此，要緊扣農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略，健全農(nóng)業(yè)金融體系，財政金融攜手，合力擴大投資，有序推進農(nóng)業(yè)發(fā)展機制舉措創(chuàng)新，促進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進一步深化。最后，支持土地要素的有效流動。建立支持農(nóng)村流轉(zhuǎn)的專項資金以保障農(nóng)民利益，土地三權(quán)分置改革中除了鼓勵土地要素流入之外，對于主動放棄土地承包權(quán)和宅基地者則給予物質(zhì)賠付。為確保土地要素流轉(zhuǎn)的順利進行，在資金投入方面也要對中介機構(gòu)有所傾斜。

第三，加快財政農(nóng)業(yè)法制化建設(shè)和完善資金整合機制。財政農(nóng)業(yè)法制化建設(shè)既有益于確定農(nóng)業(yè)發(fā)展目標、經(jīng)費安排、財政農(nóng)業(yè)支出方式等，又有益于多類型農(nóng)業(yè)支持方案的貫徹執(zhí)行和財政農(nóng)業(yè)支出合理性合法性的提高。首先，財政農(nóng)業(yè)資金監(jiān)管法制化，通過法律規(guī)范資金使用，提升財政農(nóng)業(yè)資金使用效率。通過法律的形式將資金流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)加以規(guī)定，增強財政農(nóng)業(yè)支出的合理性和合法性，將財政農(nóng)業(yè)資金的效益最佳化。緊跟新預算法施行的步伐，進一步完善財政農(nóng)業(yè)支出預算監(jiān)管機制，建立事前預警、事中監(jiān)測、事后監(jiān)督的完整監(jiān)控機制，使預算約束最大硬化，避免尋租腐敗的滋生，保證監(jiān)管質(zhì)量，保證財政農(nóng)業(yè)支出不變質(zhì)、不貶值、不摻水，保障財政農(nóng)業(yè)支出完整投入農(nóng)業(yè)發(fā)展。其次，還需要完善財政農(nóng)業(yè)支出整合機制。在山東、黑龍江、湖北等地已經(jīng)開展財政農(nóng)業(yè)支出整合政策試點工作，從當前試點成效來看，涉農(nóng)資金的有效整合可以避免重復建設(shè)、濫用，充分發(fā)揮資金合力。為此，很有必要加快制定整合涉農(nóng)資金細則的節(jié)奏，盡早實現(xiàn)財政農(nóng)業(yè)支出整合。通過將政策目標相近、作用相似的財政農(nóng)業(yè)支出歸并，賦予基層部門更大更多的財政農(nóng)業(yè)支出的統(tǒng)籌空間，讓資金管理費用盡可能最小化，涉農(nóng)資金作用最大化。另外，財政農(nóng)業(yè)支出的使用有主次，要圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目標，加大對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展等關(guān)鍵又薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)投入，盡量減少無益行政經(jīng)費支出，增強財政農(nóng)業(yè)支出的有效性并將其落實落細落小，讓農(nóng)民真正享受到財政農(nóng)業(yè)支出帶來的福利。