文｜中國城市建設(shè)研究院有限公司 陳珊珊

1、引言

隨著2018年3月，中華人民共和國自然資源部的成立，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的格局、空間規(guī)劃體系發(fā)生了巨變，“多規(guī)合一”作為新常態(tài)下國家夯實(shí)公共決策的技術(shù)基礎(chǔ)，是全面深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是貫徹落實(shí)黨的十九大報(bào)告和中央城市工作會(huì)議精神的重要內(nèi)容，具有特殊的現(xiàn)實(shí)必要性和緊迫性。

在此之前2016年3月石家莊市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣（市）、區(qū)“多規(guī)合一”工作的意見》，明確行唐、贊皇縣為石家莊“多規(guī)合一”試點(diǎn)縣，要求加強(qiáng)對重點(diǎn)難點(diǎn)問題的調(diào)查研究，為全市開展“多規(guī)合一”工作提供經(jīng)驗(yàn)。就技術(shù)上而言，贊皇縣現(xiàn)有各類規(guī)劃在技術(shù)上缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃語言與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，“多規(guī)合一”是贊皇縣規(guī)劃主管部門轉(zhuǎn)型發(fā)展、資源統(tǒng)籌、提升規(guī)劃管控能力的必然選擇。

2017年初贊皇縣“多規(guī)合一”項(xiàng)目正式開始運(yùn)作，并于2019年3月正式通過審查。本文在贊皇縣各類規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息化整合、差異圖斑分析及沖突協(xié)調(diào)、“五線”劃定等關(guān)鍵技術(shù)要點(diǎn)上探索了一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，為未來其他地區(qū)“多規(guī)合一”工作提供借鑒和參考。

2、研究區(qū)概況

贊皇縣地處太行山東麓，河北省西南陲，坐標(biāo)位置在北緯37°26′-37°46′，東經(jīng)114°2′-114°31′，是國家級貧困縣。本次研究確定以贊皇全縣域?yàn)檠芯糠秶?，多?guī)合一工作的重點(diǎn)與核心內(nèi)容是整合《贊皇縣“十三五”規(guī)劃發(fā)展綱要》（2016-2020）、《贊皇縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》（2013-2030）及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、《贊皇縣土地利用總體規(guī)劃》（2010-2020）（中期調(diào)整）、《贊皇縣生態(tài)文明示范縣建設(shè)規(guī)劃》四類規(guī)劃。

3、技術(shù)要點(diǎn)一：各類規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息化整合方案

對于贊皇縣來說，各類規(guī)劃方案相互交叉、相互關(guān)聯(lián)、相互覆蓋，又相對獨(dú)立自成體系，發(fā)改提目標(biāo)、國土定指標(biāo)、建設(shè)定坐標(biāo)、環(huán)保提限標(biāo)，各類規(guī)劃理念上矛盾重重，在實(shí)際操作層面上更是各種“打架”。

3.1 數(shù)據(jù)平臺(tái)的統(tǒng)一

《贊皇縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》（2013-2030）及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)大多都使用CAD 操作平臺(tái)，DWG 格式的文件沒有投影，坐標(biāo)系也是獨(dú)立的平面坐標(biāo)，缺乏地理坐標(biāo)；同時(shí)圖中的所有圖形元素均無拓?fù)潢P(guān)系，無屬性信息，既無法進(jìn)行拓?fù)溥\(yùn)算，也無法進(jìn)行基于數(shù)據(jù)庫的各種分析和計(jì)算?！顿澔士h土地利用總體規(guī)劃》（2010-2020）（中期調(diào)整）、贊皇縣生態(tài)紅線圖采用的是GIS 系統(tǒng)，拓?fù)潢P(guān)系嚴(yán)格，屬性信息豐富，既能夠進(jìn)行人機(jī)交互式的數(shù)據(jù)操作和編輯，更強(qiáng)于采用基于數(shù)據(jù)的批量統(tǒng)計(jì)、分析和計(jì)算，能夠從地理數(shù)據(jù)庫派生出一系列新的信息和結(jié)論。

因此開展數(shù)據(jù)拼合必須統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)，即對CAD 格式和GIS 格式文件進(jìn)行轉(zhuǎn)換。根據(jù)《河北省市縣“多規(guī)合一”成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（后稱“標(biāo)準(zhǔn)”）的要求，贊皇縣“多規(guī)合一”矢量數(shù)據(jù)成果最終以數(shù)據(jù)庫的形式呈現(xiàn)，所以在項(xiàng)目操作上，將所有的CAD 文件轉(zhuǎn)為GIS 格式文件，統(tǒng)一在GIS 平臺(tái)上進(jìn)行數(shù)據(jù)的屬性賦值、空間疊加分析、統(tǒng)計(jì)、計(jì)算以及數(shù)據(jù)庫的建立。

項(xiàng)目實(shí)操中，我們引入了FME 軟件，進(jìn)行數(shù)據(jù)平臺(tái)統(tǒng)一。FME 軟件全稱Feature Manipulate Engine，是一款空間數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換處理軟件，由加拿大Safe Software 公司開發(fā)， 該系統(tǒng)在轉(zhuǎn)換中具有重構(gòu)系統(tǒng)的功能，從而實(shí)現(xiàn)了超過250 種不同空間數(shù)據(jù)格式(模型)之間的轉(zhuǎn)換。使用其Quick Translator 工具，迅速可以把DWG 格式中的填充文件轉(zhuǎn)為SHP 格式中的面文件，并保留其用地分類的圖層名稱作為屬性。

3.2 住建系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)劃整合

按照《河北省市縣“多規(guī)合一”規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)引（試行）》（后稱“導(dǎo)引”）要求城鄉(xiāng)規(guī)劃數(shù)據(jù)在采用經(jīng)法定程序?qū)徟鷮?shí)施的城市（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，納入已經(jīng)上級或本級人民政府審批實(shí)施的工業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，形成城市（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃拼合圖，對于未經(jīng)批準(zhǔn)的各類規(guī)劃可作為參考。

贊皇縣城鄉(xiāng)總規(guī)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)數(shù)據(jù)均為DWG 數(shù)據(jù)格式，贊皇縣“多規(guī)合一”操作城鄉(xiāng)總規(guī)拼合時(shí)，本可以在CAD 平臺(tái)上直接進(jìn)行數(shù)據(jù)合并編輯，但由于DWG 格式文件無法進(jìn)行拓?fù)溥\(yùn)算，也無法進(jìn)行基于數(shù)據(jù)庫的各種分析和計(jì)算，因此在整合住建系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)劃時(shí)，將各類用地文件直接轉(zhuǎn)化為SHP 文件，使用“分析工具-疊加分析-聯(lián)合”工具進(jìn)行數(shù)據(jù)聯(lián)合疊加，在GIS平臺(tái)上進(jìn)行數(shù)據(jù)運(yùn)算，通過數(shù)據(jù)融合最終形成贊皇縣城鄉(xiāng)規(guī)劃拼合圖（如圖1）。

3.3 用地分類標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一

圖1 贊皇縣城鄉(xiāng)規(guī)劃拼合圖

圖2 差異圖斑分析圖兩規(guī)均為建設(shè)用地圖

圖3 差異圖斑分析圖兩規(guī)均為非建設(shè)用地

贊皇縣城鄉(xiāng)總規(guī)用地分類標(biāo)準(zhǔn)采用《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB50137-2011）》，贊皇縣土地利用總體規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)采用《市（地）級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（TD/T1023-2010）》。為實(shí)施同一空間平臺(tái)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的比較分析，需將兩類規(guī)劃在用地分類標(biāo)準(zhǔn)上有效銜接。因此，根據(jù)“導(dǎo)引”中表4.2.1 《“兩規(guī)”用地分類對照表》，最終將兩規(guī)的用地斑塊統(tǒng)一到城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地、區(qū)域交通設(shè)施用地、區(qū)域公用設(shè)施用地、特殊用地、采礦用地、其他建設(shè)用地、水域、農(nóng)林用地、其他非建設(shè)用地九種分類上。

按照“導(dǎo)引”的要求，“多規(guī)合一”在統(tǒng)一用地斑塊的同時(shí)，需要將用地分為建設(shè)用地和非建設(shè)用地兩大類進(jìn)行整合。實(shí)操過程中，根據(jù)贊皇縣城鄉(xiāng)規(guī)劃拼合圖圖斑屬性表，按屬性分別選擇建設(shè)用地和非建設(shè)用地，通過字段計(jì)算器分別對其進(jìn)行賦值計(jì)算，將城鄉(xiāng)用地拼合圖整合成建設(shè)用地和非建設(shè)用地兩大類；用同樣的道理將贊皇縣土地利用規(guī)劃圖也進(jìn)行建設(shè)與非建設(shè)的分類賦值計(jì)算。

通過數(shù)據(jù)集成形成贊皇城鄉(xiāng)規(guī)劃拼合用地圖斑、贊皇土地利用規(guī)劃用地圖斑，并且分別明確出建設(shè)用地與非建設(shè)用地的范圍，為下一步用地差異對比做準(zhǔn)備。

4、技術(shù)要點(diǎn)二：差異圖斑分析及沖突協(xié)調(diào)

“多規(guī)合一”的目的就是為了解決各部門規(guī)劃之間的用地差異沖突，而解決這些沖突首先就是要標(biāo)識(shí)出這些差異沖突，因此差異圖斑對比分析成為“多規(guī)合一”中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

4.1 差異圖斑分析原理

土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃在本質(zhì)上是一致的，都是對目標(biāo)地塊的使用性質(zhì)提出意見。兩者的不同在于規(guī)劃對象的土地利用性質(zhì)不同，因此規(guī)劃過程中需要研究考慮的因素條件也各不相同。差異圖斑的對比分析說到底就是將兩套規(guī)劃用地圖斑進(jìn)行疊加和分析比較，計(jì)算各部門規(guī)劃沖突上的數(shù)量化差異。實(shí)踐中，通過“分析-疊加分析-聯(lián)合”工具，對贊皇縣城鄉(xiāng)規(guī)劃拼合圖和土地利用規(guī)劃整合底圖進(jìn)行疊加分析，利用字段計(jì)算器進(jìn)行求差、求和等計(jì)算即可得出建設(shè)用地差異對比原始疊合數(shù)據(jù)。

4.2 贊皇縣“兩規(guī)”建設(shè)用地與非建設(shè)用地劃定一致區(qū)域分析

通過贊皇縣城鄉(xiāng)規(guī)劃拼合圖和土地利用規(guī)劃整合底圖疊加分析， “兩規(guī)”均為建設(shè)用地圖斑為541 個(gè)，面積為11.49 平方公里；“兩規(guī)”均為非建設(shè)用地圖斑為11792 個(gè)，面積為762.33 平方公里。

圖4 差異圖斑分析圖土建城非圖

圖5 差異圖斑分析圖土非城建

4.3 贊皇縣域“兩規(guī)”建設(shè)用地與非建設(shè)用地劃定不一致區(qū)域分析

經(jīng)分析，“城規(guī)”與“土規(guī)”建設(shè)用地因?yàn)楦鞣N原因?qū)е碌牟町悎D斑共計(jì)2998 個(gè)，差異面積匯總為45.19 平方公里。其中土建城非差異圖斑1773 個(gè)，差異面積32.72 平方公里；土非城建差異圖斑1225 個(gè)，差異面積12.47 平方公里。

4.4 差異圖斑沖突協(xié)調(diào)

實(shí)踐中對于差異圖斑的處理遵循以下協(xié)調(diào)原則：占用基本農(nóng)田及生態(tài)紅線范圍內(nèi)的，原則調(diào)整避讓基本農(nóng)田及生態(tài)紅線；根據(jù)“導(dǎo)引”，位于中心城區(qū)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的圖斑原則按照城市（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃的建設(shè)用地邊界劃定，村莊應(yīng)按土總規(guī)落實(shí)；土總規(guī)中的有條件建設(shè)區(qū)的，原則按照建設(shè)用地增長邊界處理；城市（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃空間布局未覆蓋的區(qū)域（村莊、其他零星區(qū)域），除美麗鄉(xiāng)村外原則按土地利用總體規(guī)劃落實(shí)；交通、水利、風(fēng)景旅游、特殊用地、河流水系控制范圍等，原則按土地利用總體規(guī)劃落實(shí)。

根據(jù)上述差異圖斑調(diào)整原則，對于贊皇“兩規(guī)”進(jìn)行銜接調(diào)整最終劃定2020年建設(shè)用地區(qū)范圍、有條件建設(shè)區(qū)范圍、非建設(shè)用地區(qū)范圍并疊2020年用地斑塊繪制出2020年“多規(guī)合一”布局圖。

圖6 2020年“多規(guī)合一”布局圖

圖7 2030年贊皇縣生態(tài)控制線規(guī)劃圖

圖8 2030年贊皇縣建設(shè)用地增長邊界控制線規(guī)劃圖

圖9 2030年贊皇縣基本農(nóng)田控制線規(guī)劃圖

5、技術(shù)要點(diǎn)三：“五線”劃定

根據(jù)“導(dǎo)引”的要求，為統(tǒng)一各部門規(guī)劃的空間邊界，各部門需綜合成一套統(tǒng)一的控制線體系，作為未來規(guī)劃共同守護(hù)的底線，包括生態(tài)控制線、建設(shè)用地增長邊界控制線、基本農(nóng)田控制線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線等5 條線。

5.1 生態(tài)控制線

劃定生態(tài)用地的控制界線是妥善處理生態(tài)空間保護(hù)與城市建設(shè)發(fā)展的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)三生空間相互協(xié)調(diào)的前提與基礎(chǔ)，以生態(tài)空間為基礎(chǔ)，為生產(chǎn)生活空間提供保障。

根據(jù)“導(dǎo)引”的要求，結(jié)合環(huán)保部對生態(tài)保護(hù)紅線的劃定要求，本次生態(tài)控制線劃定方案空間邊界的確定以主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃為基礎(chǔ)，根據(jù)《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》，將多種生態(tài)區(qū)域進(jìn)行空間落位，綜合形成生態(tài)控制線總體空間范圍。劃定結(jié)果：贊皇縣劃定生態(tài)控制線292 平方公里，占縣域總土地面積的34.9%。

5.2 建設(shè)用地增長邊界控制線

根據(jù)“導(dǎo)引”，建設(shè)用地及其開發(fā)邊界的控制界線，包括建設(shè)用地和有條件建設(shè)區(qū)。在2020“多規(guī)合一”布局圖的基礎(chǔ)上，結(jié)合2030年贊皇縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中建設(shè)用地邊界及土地利用總體規(guī)劃建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)進(jìn)行劃定，將建設(shè)用地、有條件建設(shè)區(qū)范圍線內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃為建設(shè)用地增長邊界控制線，作為贊皇多規(guī)合一中城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展范圍。

劃線方案：贊皇縣2030年劃定建設(shè)用地開發(fā)邊界面積78 平方公里，占全縣國土面積9.3%。

5.3 基本農(nóng)田控制線

考慮國家關(guān)于“基本農(nóng)田數(shù)量不減少”和嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田的要求，根據(jù)《贊皇縣土地利用總體規(guī)劃》（2010-2020）（中期調(diào)整）中劃定的基本農(nóng)田控制線確定“多規(guī)合一”基本農(nóng)田控制界線。

劃定結(jié)果：規(guī)劃確定至2030年贊皇縣基本農(nóng)田保護(hù)面積為16362.52 公頃（約164 平方公里）。

5.4 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確指出，要“按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度”。將城鎮(zhèn)建設(shè)用地和城鎮(zhèn)周邊的有條件建設(shè)區(qū)所圍合的區(qū)域，劃為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

劃線方案：至2030年贊皇縣城鎮(zhèn)開發(fā)界限共劃定總面積32 平方公里，占縣域總土地面積的3.8%。包括贊皇城鎮(zhèn)建設(shè)用地和有條件建設(shè)區(qū)。

5.5 產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線

贊皇縣產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的控制界線為由“工業(yè)基地-工業(yè)園區(qū)-城鎮(zhèn)工業(yè)地塊”組成的產(chǎn)業(yè)用地區(qū)塊控制線，包括經(jīng)省認(rèn)定的各類開發(fā)區(qū)以及城鄉(xiāng)規(guī)劃中連片面積大于30 公頃的工業(yè)及倉儲(chǔ)用地。

劃定結(jié)果：按照產(chǎn)業(yè)集聚的要求，全縣劃定4 處產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。區(qū)塊控制線共劃定總面積12 平方公里，占縣域總土地面積的1.4%。其中濟(jì)河工業(yè)園為“城鄉(xiāng)規(guī)劃中連片面積大于30 公頃的工業(yè)及倉儲(chǔ)用地”；其他的工業(yè)用地為經(jīng)河北省認(rèn)定的工業(yè)開發(fā)區(qū)用地。

圖10 2030年贊皇縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線規(guī)劃圖

6、結(jié)語

綜上所述，本文基于贊皇縣“多規(guī)合一”項(xiàng)目實(shí)踐情況，總結(jié)了三個(gè)關(guān)鍵技術(shù)要點(diǎn)。首先各類規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息化的整合是多規(guī)合一項(xiàng)目的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為“多規(guī)合一”提供可靠的依據(jù)；其次差異圖斑的提取及沖突協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一的重要技術(shù)手段；最后提出了五條控制線的劃定方法，提高“多規(guī)合一”的科學(xué)性與可操作性，為未來的“多規(guī)合一”工作提供一定的參考性與指導(dǎo)作用。

圖11 2030年贊皇縣產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線規(guī)劃圖