李穎

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為新時(shí)期黨中央、國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)干部監(jiān)督管理和黨風(fēng)廉政建設(shè)而開展的一項(xiàng)長(zhǎng)期的重要工作，經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，通過(guò)不斷探索、思考、實(shí)踐，已成為一種制度，在機(jī)構(gòu)、機(jī)制、制度等方面趨于完善，審計(jì)范圍基本全覆蓋，中央和地方各級(jí)黨政工作部門、企事業(yè)單位及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部，以及地方各級(jí)黨委政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部都是審計(jì)監(jiān)督對(duì)象，審計(jì)質(zhì)量不斷提高，審計(jì)結(jié)果公開和運(yùn)用穩(wěn)步推進(jìn)。但是我們看到，目前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)還存在很多問(wèn)題，就其本身而言，審計(jì)內(nèi)容覆蓋面太窄尤為突出，目前很多經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目?jī)H對(duì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)，報(bào)告也局限于單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支、資產(chǎn)管理方面，沒有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)履職和重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策等情況進(jìn)行審計(jì)和評(píng)價(jià)，這直接影響到報(bào)告質(zhì)量、結(jié)果運(yùn)用，甚至阻礙經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)事業(yè)的發(fā)展。新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)以財(cái)政財(cái)務(wù)收支為基礎(chǔ)，以領(lǐng)導(dǎo)干部履職行為為主線，突出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部決策行為的審計(jì)，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)人的監(jiān)督，更好地滿足干部監(jiān)管需要。

一、強(qiáng)化決策審計(jì)的重要性和必要性

首先，強(qiáng)化決策審計(jì)是推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)的需要。黨的十六大報(bào)告明確提出了要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)人財(cái)物管理和使用的監(jiān)督，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察、審計(jì)等職能部門的作用。十七大和十八大報(bào)告也明確提出要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。要健全和強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財(cái)物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督?？梢?，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容，其作用主要通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督來(lái)體現(xiàn)。

其次，強(qiáng)化決策審計(jì)是推進(jìn)結(jié)果運(yùn)用、更好地服務(wù)于干部監(jiān)督管理的需要?，F(xiàn)行國(guó)家審計(jì)實(shí)質(zhì)上是各級(jí)政府的內(nèi)部審計(jì)，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)則是對(duì)各級(jí)地方黨委政府、黨政各部門和各企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”行使行政權(quán)、決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的一種監(jiān)督，審計(jì)目標(biāo)是監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政、有效履職、廉潔從政（從業(yè)）情況，即遵紀(jì)、守法、盡職、盡責(zé)，審計(jì)的立足點(diǎn)和落腳點(diǎn)應(yīng)著眼于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的監(jiān)督制約。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)必須站在同級(jí)黨委政府的視角高度來(lái)確定審計(jì)目標(biāo)、內(nèi)容及重點(diǎn)，而黨委政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)需要了解什么樣的信息呢？不外乎就是領(lǐng)導(dǎo)干部能干不能干、可用不可用、規(guī)矩不規(guī)矩、干凈不干凈等。要回答這些問(wèn)題，審計(jì)內(nèi)容就絕不能簡(jiǎn)單局限于財(cái)政財(cái)務(wù)收支方面，審計(jì)人員要站在更高層面，從領(lǐng)導(dǎo)干部決策和職責(zé)履行的高度去審計(jì)、去評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

第三，強(qiáng)化決策審計(jì)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)現(xiàn)途徑。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是審計(jì)部門受黨委委托對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的監(jiān)督，審計(jì)對(duì)象是特定崗位的自然人——主要領(lǐng)導(dǎo)干部，這是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與其他審計(jì)的本質(zhì)區(qū)別。那么對(duì)人的監(jiān)督如何實(shí)現(xiàn)呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)開展審計(jì)工作，根據(jù)審計(jì)對(duì)象的特點(diǎn)確定我們的審計(jì)重點(diǎn)。領(lǐng)導(dǎo)干部的主要職責(zé)是根據(jù)黨委和政府授權(quán)管理社會(huì)公共資源，行使社會(huì)管理職能，其領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)主要表現(xiàn)為對(duì)具體經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就應(yīng)該通過(guò)檢查具體經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策行為，去評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履職行為，肯定已依法履職行為，揭示其不履行、不正確履行、沒有有效履行法定職責(zé)行為。

第四，強(qiáng)化決策審計(jì)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)在要求。我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)萌芽于對(duì)廠長(zhǎng)（經(jīng)理）履行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任的監(jiān)督、考核和評(píng)價(jià)。1999年中央“兩辦”出臺(tái)的《國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》和2010年出臺(tái)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，均將國(guó)有資產(chǎn)、政府債務(wù)、重大工程建設(shè)、土地出讓、專項(xiàng)資金等重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的管理制度建立和執(zhí)行情況、決策情況，與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的管理、決策等活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益情況，列為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。可見，只有強(qiáng)化決策審計(jì)，才能有效實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

二、決策審計(jì)的主要內(nèi)容

領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力主要體現(xiàn)為決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。對(duì)財(cái)權(quán)的制約與監(jiān)督，主要是對(duì)有關(guān)公共資金的管理與使用的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的制約與監(jiān)督。而對(duì)決策權(quán)的審計(jì)主要應(yīng)包括地區(qū)或單位決策機(jī)制建立健全情況，以及具體決策事項(xiàng)的決策內(nèi)容、決策程序、決策執(zhí)行效果等方面。

（一）重大經(jīng)濟(jì)決策管理制度的建立健全情況

主要檢查被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，本地區(qū)或單位對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)資金審批、重大建設(shè)項(xiàng)目安排、大宗資產(chǎn)購(gòu)建和處置等是否建立健全了工作規(guī)則、議事規(guī)則等經(jīng)濟(jì)決策管理制度，是否明確了需要民主研究、集體決策的重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的種類、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，以及決策程序、決策權(quán)限、相應(yīng)的監(jiān)督檢查和責(zé)任追究等保障制度。重點(diǎn)關(guān)注重大經(jīng)濟(jì)決策管理制度是否建立健全，相應(yīng)保障制度是否完善，是否存在決策管理制度缺失等問(wèn)題。

（二）具體重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)

1.決策內(nèi)容的合法性。合法性是審計(jì)關(guān)注的首要問(wèn)題，一項(xiàng)決策一旦與現(xiàn)行的法律、法規(guī)、政策要求相悖，其他如科學(xué)性、效益性等問(wèn)題就無(wú)從談起。決策內(nèi)容的合法性主要應(yīng)關(guān)注決策的項(xiàng)目是否符合國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定的要求，是否與黨中央、本地區(qū)政府和上級(jí)機(jī)關(guān)的有關(guān)指示精神相統(tǒng)一，是否與單位總體建設(shè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，是否符合客觀實(shí)際，有無(wú)改頭換面，私自決定開展上級(jí)明令禁止的建設(shè)項(xiàng)目或從事非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或擅自改變項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、超出上級(jí)批準(zhǔn)的建設(shè)范圍等現(xiàn)象。

2.決策程序的合規(guī)性。主要審計(jì)和評(píng)價(jià)重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)的決策程序和過(guò)程，是否符合有關(guān)法律法規(guī)和決策管理制度的規(guī)定，是否堅(jiān)持會(huì)議討論、集體決策制度，嚴(yán)格做到依法、科學(xué)、民主決策，有無(wú)存在違反程序、超越權(quán)限、盲目決策和擅自決策等問(wèn)題，決策過(guò)程和決策結(jié)果有無(wú)完整的會(huì)議記錄和會(huì)議紀(jì)要等。如重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)是否經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，工程項(xiàng)目是否按照相關(guān)制度規(guī)定的程序向社會(huì)公開或按規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)，對(duì)閑置資產(chǎn)的處置是否按規(guī)定程序進(jìn)行清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、公開拍賣。

3.決策的科學(xué)性。決策的合法性是決策審計(jì)的基本要求，決策的科學(xué)性則是更進(jìn)一步和更高層次的要求。決策的科學(xué)性要求決策者的活動(dòng)要符合客觀事物的實(shí)際，要確立科學(xué)的指導(dǎo)思想，運(yùn)用科學(xué)的理論、方法、手段和體制，遵循科學(xué)的決策程序進(jìn)行決策。一項(xiàng)決策只有經(jīng)過(guò)科學(xué)的論證、廣泛討論和征求意見，對(duì)可行性方案進(jìn)行對(duì)比、分析、取舍，才能保證決策的最終執(zhí)行結(jié)果與預(yù)期的目標(biāo)相一致。首先，要審查該項(xiàng)決策的必要性，即其是否為本單位、本部門建設(shè)和發(fā)展所必須，有無(wú)違反規(guī)定搞福利工程、形象工程或重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象。其次，要審查可行性方案的設(shè)計(jì)是否合理，有沒有經(jīng)過(guò)充分論證，是否有較強(qiáng)的可行性，是否超出現(xiàn)有的技術(shù)水平，經(jīng)費(fèi)需求是否超過(guò)現(xiàn)有承受能力，是否有多個(gè)可供選擇的方案，并且各個(gè)方案之間的優(yōu)缺點(diǎn)可以相互進(jìn)行對(duì)比、分析。再次，要審查決策的作出是否經(jīng)過(guò)有關(guān)專家的充分調(diào)查、研究，對(duì)各個(gè)方案的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行比較，并綜合分析其可能產(chǎn)生的影響、存在的問(wèn)題、主要優(yōu)點(diǎn)等因素后得出最終結(jié)論，有無(wú)主觀臆斷，不計(jì)成本、不講效益，隨意決策的現(xiàn)象。

4.決策執(zhí)行的有效性。沒有執(zhí)行，無(wú)論多么正確、多么完美的決策都只是一紙空文。因此，必須認(rèn)真檢查決策的執(zhí)行。對(duì)決策執(zhí)行的審計(jì)主要應(yīng)審計(jì)和評(píng)價(jià)重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)的執(zhí)行是否及時(shí)，是否存在未經(jīng)重新決策自行調(diào)整決策實(shí)施內(nèi)容，決策執(zhí)行過(guò)程中有關(guān)監(jiān)督和保障措施是否有效，決策事項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益等預(yù)期目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，對(duì)于決策不當(dāng)或者決策失誤造成的決策項(xiàng)目效益低下、國(guó)有資產(chǎn)（資金、資源）嚴(yán)重流失或者損失浪費(fèi)、嚴(yán)重影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展等問(wèn)題，是否嚴(yán)格按照有關(guān)決策管理制度的規(guī)定，實(shí)行問(wèn)責(zé)和責(zé)任追究。

三、如何實(shí)施決策審計(jì)

對(duì)決策的審計(jì)，以傳統(tǒng)的查閱、座談、詢問(wèn)等方法為主，就審計(jì)過(guò)程而言，具體如下：

1.在調(diào)查了解階段，應(yīng)收集被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位常委（務(wù)）會(huì)議記錄、紀(jì)要，黨組（委）會(huì)議記錄、紀(jì)要，行政辦公會(huì)議和議事機(jī)構(gòu)會(huì)議記錄、紀(jì)要，發(fā)文簿等記錄決策事項(xiàng)的資料、文件等，仔細(xì)閱讀，認(rèn)真篩選，并與財(cái)政財(cái)務(wù)收支等其他經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)相結(jié)合，分析研究，掌握被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)執(zhí)行國(guó)家財(cái)政、稅收、土地、建設(shè)、資金資產(chǎn)管理等初步情況，以及決策機(jī)制建立情況、自行制定和出臺(tái)的具體政策、制度情況，通過(guò)專業(yè)判斷，將被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)具有重大影響的決策事項(xiàng)作為審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，制定相應(yīng)的審計(jì)措施，對(duì)重要文件、制度和會(huì)議紀(jì)要等要求對(duì)方提供紅頭文件和電子文檔，便于編制審計(jì)實(shí)施方案、審計(jì)查證和責(zé)任界定。比如，在對(duì)某縣縣長(zhǎng)任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，我們通過(guò)查閱該縣政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要了解到該領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)建設(shè)了一重要項(xiàng)目，政府發(fā)文顯示該項(xiàng)目采取邀請(qǐng)招標(biāo)方式確定施工單位，財(cái)政資料反映項(xiàng)目投資達(dá)到了公開招標(biāo)的規(guī)定范圍，由于該領(lǐng)導(dǎo)分管重點(diǎn)建設(shè)工作，兼任縣工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，于是審計(jì)人員將該項(xiàng)工程作為審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，從可行性論證、施工方資質(zhì)、工程招標(biāo)、投資計(jì)劃管理等方面進(jìn)行全面檢查。

2.現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)階段，對(duì)審計(jì)實(shí)施方案確定的重要事項(xiàng)具體進(jìn)行檢查核實(shí)，可以采用查閱資料、座談等方法，從最初的可行性論證開始，到?jīng)Q策過(guò)程、決策形成、決策實(shí)施、決策效益等情況進(jìn)行審計(jì)或調(diào)查。通過(guò)對(duì)決策程序進(jìn)行跟蹤審計(jì)，查證決策者在決策過(guò)程中是否做到?jīng)Q策程序合法、決策過(guò)程民主、決策結(jié)果科學(xué)。對(duì)于項(xiàng)目決策效果，可以通過(guò)查閱財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)資料，實(shí)地察看等方式，了解項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀、資金收支、環(huán)境生態(tài)等情況。比如，某縣（市）長(zhǎng)審計(jì)中，對(duì)土地政策執(zhí)行情況的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，政府發(fā)文將1 000多畝國(guó)有林草地劃撥給某旅游開發(fā)公司，并且政府職能部門違規(guī)為其辦理土地證，于是審計(jì)定性為“政府超越權(quán)限審批國(guó)有林草地用地”，要求該縣政府整改。

3.準(zhǔn)確定性、合理界定責(zé)任是審計(jì)報(bào)告階段的重點(diǎn)。一是定性依據(jù)要充分，包括收集到的審計(jì)證據(jù)和引用的法律法規(guī)等，在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)中，尤其要注意區(qū)分決策責(zé)任和執(zhí)行責(zé)任。比如，我們?cè)谀晨h長(zhǎng)審計(jì)中，由于該領(lǐng)導(dǎo)兼任重大建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，所以工程決策管理審計(jì)是我們的重點(diǎn)。按政府5萬(wàn)元以上工程“上會(huì)”的制度規(guī)定，審計(jì)組通過(guò)篩選，將一個(gè)很受百姓關(guān)注的“形象工程”，即城市河堤兩岸的風(fēng)景帶觀光工程作為審計(jì)重點(diǎn)。但審計(jì)發(fā)現(xiàn)，該工程未“上會(huì)”研究，河堤上修建的商業(yè)用房也未經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)審查同意屬于違規(guī)建筑，占河堤的用地也未按程序招拍掛，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，該工程的“上馬”決策在黨委，執(zhí)行在政府。當(dāng)然決策的責(zé)任不在政府，但黨委的會(huì)議決定中要求政府及其職能部門要作好相關(guān)協(xié)調(diào)工作，因此，只能定性為“政府監(jiān)管不力，相關(guān)職能部門未履職，工程建設(shè)項(xiàng)目存在違規(guī)用地、違規(guī)建設(shè)問(wèn)題”。二是責(zé)任界定要合理，主要依據(jù)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部與決策事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)程度，來(lái)分析領(lǐng)導(dǎo)干部在決策中所處的地位和發(fā)揮的作用，本著誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)主持決策誰(shuí)負(fù)主要責(zé)任的原則確定。對(duì)未經(jīng)集體研究的事項(xiàng)，出現(xiàn)決策失誤，誰(shuí)最終決策誰(shuí)負(fù)主要責(zé)任;對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定的事項(xiàng)，出現(xiàn)決策失誤應(yīng)由最終決策人負(fù)責(zé)，對(duì)在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)承辦誰(shuí)負(fù)責(zé);對(duì)上級(jí)決策的事情，出現(xiàn)決策失誤問(wèn)題，應(yīng)由上級(jí)部門負(fù)責(zé);對(duì)過(guò)去的遺留問(wèn)題，主要責(zé)任在前任，但后任采取不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，致使問(wèn)題更加嚴(yán)重的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任;對(duì)有些問(wèn)題過(guò)于復(fù)雜，確實(shí)難以劃分責(zé)任的，可以采取寫實(shí)方式，敘述決策過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程中有關(guān)責(zé)任人員的具體行為。具體承擔(dān)何種責(zé)任則應(yīng)根據(jù)“兩辦”《規(guī)定》和審計(jì)中收集的反映決策過(guò)程的會(huì)議記錄、紀(jì)要、審批簽字等責(zé)任證據(jù)確定。

總之，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為國(guó)家對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人監(jiān)督的重要制度之一，只有以決策審計(jì)為核心，通過(guò)審查領(lǐng)導(dǎo)干部行使經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的合法性、合規(guī)性、科學(xué)性和效益性，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的制約與監(jiān)督，并將其落實(shí)到領(lǐng)導(dǎo)干部本人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任上來(lái)，才能有效地促進(jìn)決策權(quán)力的慎用和決策機(jī)制的完善，最終達(dá)到從根本上、源頭上預(yù)防和治理腐敗，促進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)的目的。

（作者單位：景德鎮(zhèn)市審計(jì)局）