劉玉彪

2018年3月20日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，標(biāo)志著事關(guān)重大政治體制改革的監(jiān)察體制改革，進(jìn)入全面實(shí)施的實(shí)質(zhì)階段。監(jiān)察委員會(huì)起初就被賦予了重要的歷史使命，它要實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，其中一個(gè)關(guān)鍵問題就是如何理解監(jiān)察對(duì)象的范圍。監(jiān)察法第十五條采取了概括加兜底的方式，其中對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的人大代表，并未予以明確。那么，其究竟是否應(yīng)為監(jiān)察對(duì)象？理論上如何解釋？實(shí)踐中如何操作？對(duì)這些問題，我們需要進(jìn)行更深入的探究。

一、人大代表能否被理解為“行使公權(quán)力的公職人員”？

有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)監(jiān)察法第三條和第十五條之規(guī)定，人大代表應(yīng)當(dāng)為監(jiān)察對(duì)象[1]。也有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須尊重人民代表大會(huì)的憲法地位，對(duì)監(jiān)察人大代表持謹(jǐn)慎態(tài)度[2]。監(jiān)察法第三條規(guī)定：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)?！睆闹锌梢钥闯?，監(jiān)察對(duì)象包含所有行使公權(quán)力的公職人員。結(jié)合該法第十五條列舉規(guī)定，似乎人大代表可以被納入最后一個(gè)兜底條款中，即“其他依法履行公職的人員”。如果人大代表應(yīng)當(dāng)為監(jiān)察對(duì)象，那么為何《監(jiān)察法》中不加以明確規(guī)定，而把三百多萬人大代表放到兜底條款當(dāng)中？是立法的不周延，還是曲解了立法者的本意？因此，我們必須對(duì)“行使公權(quán)力的公職人員”這一范疇進(jìn)行探究。

1.公權(quán)力

“公權(quán)力”一般來說，具有但不限于三種形態(tài)，即立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。除英國(guó)等少數(shù)國(guó)家以外，西方法治話語體系中的立法權(quán)，是與行政權(quán)和司法權(quán)三足鼎立、相互制約的，無高下之分。與此不同，我國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，人民代表大會(huì)在國(guó)家權(quán)力體系中居于核心地位。我國(guó)憲法確立了以人民主權(quán)之國(guó)體（其具體內(nèi)容取決于對(duì)人民的界定）為基礎(chǔ)的人民代表大會(huì)制度之政體[3]。因而，人大所行使的立法權(quán)是不同于行政權(quán)和司法權(quán)的特殊公權(quán)力。

2.公職人員

公職人員范圍相當(dāng)廣泛，舉凡納入國(guó)家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位編制、全部或部分工資由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，都可稱為公職人員，他們是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)特定的公共職能所招募的特殊群體。而人大代表比較特殊，他們身份的取得是依靠選舉而不是通過考試、招聘的方式，雖取得身份但卻不是固定的職業(yè)，更沒有固定工資收入。我國(guó)的人大代表主要是兼職的，他們由選舉產(chǎn)生，有固定任期，任期內(nèi)依法履行代表職責(zé)，該期間原單位應(yīng)當(dāng)工資照發(fā)，沒有固定工作的可以給予其適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。因此，人大代表是被賦予承擔(dān)公共職務(wù)的人員，可以被視為特殊的公職人員。

3.人大代表

前面兩個(gè)關(guān)鍵詞確定以后，是否就意味著行使“特殊”公權(quán)力的公職人員的人大代表是監(jiān)察對(duì)象呢？

盡管人民代表大會(huì)與人大代表同樣代表人民的意志，但是有一點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)忽視，就是“人民代表大會(huì)”與“人大代表”這個(gè)整體與部分的關(guān)系。人大代表行使代表權(quán)力的主要形式，不外乎投票表決，這顯然不同于作為一個(gè)整體的人民代表大會(huì)直接行使公權(quán)力決定社會(huì)事務(wù)的過程。即，不能簡(jiǎn)單地把人大代表個(gè)人的投票行為等同于人民代表大會(huì)的立法、決定、任免等集體性行為。因?yàn)槿舜蟠硇惺沟倪@一權(quán)力，實(shí)質(zhì)上是人民權(quán)力的具體表現(xiàn)，其仍然是間接地而非直接地決定國(guó)家社會(huì)事務(wù)。在人民代表大會(huì)制度下，人民的投票權(quán)是自由的、不受限制的、不容置疑的，他們可以投贊成票也可以投反對(duì)票和棄權(quán)票，無論是贊成、反對(duì)、棄權(quán)都不受監(jiān)督、審查、追究，因?yàn)橥镀北旧砭褪侨嗣褡杂梢庵镜谋磉_(dá)，它是憲法和法律之上的自然權(quán)利，憲法和法律都是由于投票才產(chǎn)生的。

換句話說，人大代表投票是超然的、無限制的自然權(quán)利;人民代表大會(huì)進(jìn)行立法是受憲法制約的國(guó)家權(quán)力;人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的工作人員行使的一般權(quán)力，是履行普通公職、須受憲法法律法規(guī)約束的公權(quán)力。前兩項(xiàng)權(quán)力（利）都不受監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察，最后一項(xiàng)才是監(jiān)察法中明確規(guī)定的監(jiān)察范圍。所以，人大代表不能被簡(jiǎn)單地理解為“行使公權(quán)力的公職人員”，監(jiān)察機(jī)關(guān)不可以針對(duì)人大代表行使監(jiān)察權(quán)，也不可以針對(duì)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)這一機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)察，只能針對(duì)其工作人員行使監(jiān)察權(quán)。

二、監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察人大代表的理論邏輯

前一部分所述人大代表，僅僅就身份意義上的人大代表而言的。由于我國(guó)絕大多數(shù)的人大代表都是兼職的，他們來自不同職業(yè)，其中有相當(dāng)多人具有《監(jiān)察法》第十五條前五項(xiàng)規(guī)定的公職人員的身份。能否把他們排除在監(jiān)察對(duì)象之外？這是否與人民主權(quán)理論相悖呢？

1.兼職人大代表應(yīng)被納入監(jiān)察對(duì)象范圍

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”[4]，這是亙古不變的一條真理。中國(guó)古代就有“王子犯法與庶民同罪”的樸素的法律面前人人平等的理念。近代以來的法律制度，更是強(qiáng)調(diào)“任何人不得有超越憲法和法律之外的特權(quán)”。制定《監(jiān)察法》的目的，就是要使掌握公權(quán)力者在監(jiān)察機(jī)關(guān)視野下規(guī)范行使公權(quán)力。因此，無論是何種身份，只要其具備第十五條所規(guī)定的公職人員身份，都應(yīng)當(dāng)被納入監(jiān)察范圍。

在這類人員中，有一類比較特殊的，就是既是公職人員，同時(shí)又兼任人大代表的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2018年全國(guó)人民代表大會(huì)第一次全體會(huì)議上，2980名參會(huì)代表中，黨政干部有1011人，其他包括工人、農(nóng)民、專業(yè)技術(shù)人員等在內(nèi)的1081人中，符合《監(jiān)察法》第十五條的人員也為數(shù)不少[5]。所以，決不能把它們排除在監(jiān)察對(duì)象之外，這也是社會(huì)主義民主政治和權(quán)力公共性所決定的。

2.監(jiān)察兼職人大代表與人民主權(quán)理論

如果認(rèn)為這與人民主權(quán)理論不符，那就是錯(cuò)誤地理解了這里“監(jiān)察人大代表”的含義。監(jiān)察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。同時(shí)，人大代表受人民委托，代表人民行使權(quán)力。所以，理論上監(jiān)察委員會(huì)是人大的產(chǎn)物，當(dāng)然不能監(jiān)督產(chǎn)生它的機(jī)關(guān)和人民的代表。正如盧梭所言，“監(jiān)察官的法庭遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是人民意見的仲裁者;它只是人民意見的表達(dá)著。一當(dāng)它背離了人民意見，它的決定就是沒有根據(jù)的、無效的。”[6]

必須要正確理解“監(jiān)察人大代表”是指監(jiān)察具有“行使公權(quán)力的公職人員”身份的人大代表。換句話說，專職的人大代表是絕不可能因?yàn)樾惺谷舜蟠淼穆殭?quán)而受到監(jiān)察的。這里對(duì)其進(jìn)行監(jiān)察，其實(shí)針對(duì)的并非“人大代表”的身份，而是“行使公權(quán)力的公職人員”的身份。

在西方議會(huì)制度中，議員除了少數(shù)被任命為內(nèi)閣成員，絕大部分都是專職的，而成為內(nèi)閣成員的議員也就不再具有議員身份。所以，議會(huì)中的議員們是純粹的政客，在任期內(nèi)專門行使議員職責(zé)，不再擔(dān)任其他職務(wù)（政黨內(nèi)職務(wù)除外）。但是我國(guó)與之不同，人大代表大多為兼職代表，除了人大代表的身份，同時(shí)還可能為行使公權(quán)力的公職人員，如果與西方議會(huì)制設(shè)計(jì)相同的制度，使人大代表不受監(jiān)察，必將損害權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威，也會(huì)使人民權(quán)力的行使效果大打折扣，甚至最終不受人民控制。

人民主權(quán)理論強(qiáng)調(diào)，一切權(quán)力屬于人民，一切權(quán)力要受到人民監(jiān)督和制約。立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)等公共權(quán)力，必然在人民權(quán)力的監(jiān)督范圍內(nèi)。作為行使公權(quán)力的公職人員的人大代表，更不是超然的，他們比純粹意義的人大代表要受到更多的限制，通過設(shè)立監(jiān)察權(quán)，部分實(shí)現(xiàn)了“黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一”的法權(quán)化[7]。所以，對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)察，不違反人民主權(quán)原則，而是人民主權(quán)原則的深刻實(shí)踐。

三、監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察人大代表的實(shí)踐邏輯

既然監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)“行使公權(quán)力的公職人員”的人大代表行使監(jiān)察權(quán)，那么具體應(yīng)如何監(jiān)察？要注意一些什么問題呢？

1.議員人身自由特殊保護(hù)的域外淵源

近代西方代議制度中，為保護(hù)議員能夠正常履職、不受干涉，普遍予以特殊保護(hù)。作為近代代議制度源頭國(guó)家的英國(guó)，議會(huì)確立統(tǒng)治地位后，包括貴族和平民在內(nèi)的議員們，不再是“業(yè)余愛好者協(xié)會(huì)”[8]，而成為一門正式的榮譽(yù)職業(yè)?？紤]到議會(huì)立法可能會(huì)對(duì)各階級(jí)產(chǎn)生相當(dāng)大的影響，通過對(duì)議員職業(yè)進(jìn)行保障是十分必要的，包括豐厚的薪酬、特殊的經(jīng)費(fèi)，更重要的是人身的安全。保護(hù)其在政治上不因在議會(huì)中所發(fā)表的主張而受到追究，議員犯罪，也有不受逮捕的權(quán)利，“蓋政黨互相仇敵，反對(duì)黨常常以此減少政府黨開會(huì)人數(shù)，故憲法保障之”[9]。但這并非說議員犯罪可以逃脫法律的制裁，因?yàn)樗艿阶h會(huì)開會(huì)會(huì)期長(zhǎng)短和議員犯罪大小的限制，也可能因各國(guó)議院對(duì)此的意思強(qiáng)弱不同而有差別，如英國(guó)，即便議會(huì)兩院同意也不得剝奪議員人身自由，其他國(guó)家議院同意即可。

2.我國(guó)人大代表人身自由特殊保護(hù)的法律依據(jù)

我國(guó)《憲法》第七十四條也規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)主席團(tuán)許可，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間非經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者刑事審判。”這是全國(guó)人大代表特別保護(hù)制度的憲法最高原則。為使憲法上這一原則得以實(shí)現(xiàn)，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第三十二條規(guī)定，“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)許可，在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者刑事審判。如果因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告?！痹摋l第二款還規(guī)定，“對(duì)縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可?！睆拇矸ǖ囊?guī)定來看，除了非經(jīng)許可不得逮捕和刑事審判外，對(duì)現(xiàn)行犯的拘留也必須及時(shí)報(bào)告，其他依照法律限制人身自由的措施，也必須得到許可。法定的限制人身自由的措施，主要有拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、刑事拘留、行政拘留、逮捕、刑事處罰等。實(shí)踐中，一般刑事案件中，絕大部分都能夠依法申請(qǐng)?jiān)S可或報(bào)告。但過去在涉及職務(wù)犯罪案件時(shí)，主要由黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和行政監(jiān)察法，采取“雙規(guī)”或者“雙指”的形式對(duì)被核查人采取限制人身自由的措施。在某些案件中，考慮到案件的特殊性，雖然涉及人大代表卻也不申請(qǐng)?jiān)S可，擔(dān)心可能造成案情外泄。但其所帶來的負(fù)面評(píng)價(jià)也是不容忽視的，因?yàn)椤半p規(guī)”或者“雙指”是極其嚴(yán)厲的限制人身自由的措施，且無充分的法律依據(jù)，故而常為人們所詬病。

監(jiān)察法通過以后，明確規(guī)定了“留置”作為一種新的限制人身自由的措施。實(shí)際上，留置同“雙規(guī)”或者“雙指”相比，最重要的區(qū)別就是體現(xiàn)了監(jiān)察行為的法治化趨勢(shì)。依據(jù)監(jiān)察法，其并未規(guī)定采取留置需申請(qǐng)?jiān)S可，若從法的效力上講，按照新法優(yōu)于舊法的原則，與代表法處于同一位階的監(jiān)察法當(dāng)優(yōu)先適用，也就是說，既然監(jiān)察法沒有規(guī)定留置必須得到許可，那就不需要向人大主席團(tuán)或者人大常委會(huì)申請(qǐng)。但是這當(dāng)如何與代議機(jī)關(guān)至上的憲法體制相統(tǒng)一呢？

3.對(duì)兼職人大代表采取留置措施應(yīng)嚴(yán)格遵守程序

憲法第七十四條所規(guī)定的逮捕或刑事審判，語義上自然不能包含留置措施。然而，憲法的本意是否僅僅為非經(jīng)許可不得逮捕或刑事審判？

首先，從近代以來西方代議制度的歷史發(fā)展來看，對(duì)議員的人身保護(hù)是很全面的，包括任何形式的人身自由限制。因?yàn)槊恳环N限制都將導(dǎo)致議員無法履行人民所賦予的神圣職責(zé)，如果不經(jīng)許可，將有悖于人民主權(quán)原則。我國(guó)同樣為代議機(jī)關(guān)至上，對(duì)人大代表的任何人身自由的限制，若不經(jīng)法定的許可程序，也與人民代表大會(huì)制度不符。逮捕與刑事審判是最嚴(yán)厲的限制人身自由的措施，拘留和留置一樣會(huì)使其在一定期限內(nèi)喪失人身自由，如果只是規(guī)定前者需經(jīng)許可，而后者不必許可，顯然違背憲法精神。

其次，代表法第三十二條中“其他限制人身自由的措施”，包括拘留（對(duì)現(xiàn)行犯的拘留，僅需履行報(bào)告程序），也必須經(jīng)同級(jí)人大主席團(tuán)或者人大常委會(huì)的許可。既然代表法作出了擴(kuò)張解釋，且符合憲法本意，那么監(jiān)察法中的留置也應(yīng)作擴(kuò)張解釋，以達(dá)到法律體系的統(tǒng)一。代表法和監(jiān)察法同為憲法性法律，那么在對(duì)類同行為的約束上應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)同一性，否則將導(dǎo)致法律體系的混亂。所以，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施也應(yīng)當(dāng)經(jīng)過同級(jí)人大主席團(tuán)或者人大常委會(huì)的許可，若遇緊急情況，如防止證據(jù)被毀滅或者嫌疑人出逃，可先行留置，再向同級(jí)人大主席團(tuán)或者常委會(huì)通報(bào)。

四、結(jié)語

監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)人大代表進(jìn)行監(jiān)察的前提，是人大代表是兼職的且為“行使公權(quán)力的公職人員”。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度是根本的政治制度，憲法上所構(gòu)造的人民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，也是人民民主政權(quán)的核心機(jī)關(guān)。監(jiān)察機(jī)關(guān)只是由人大產(chǎn)生的與傳統(tǒng)的“一府兩院”平級(jí)的機(jī)關(guān)，定然不能對(duì)人民代表大會(huì)行使監(jiān)察權(quán)，也不能對(duì)作為組成人員的純粹身份意義的人大代表行使監(jiān)察權(quán)。堅(jiān)持這樣一種認(rèn)識(shí)，對(duì)于堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度和人民主權(quán)原則，具有重要的憲法意義。

不過，由于我國(guó)的人大代表主要是兼職的，所以除了純粹身份意義上的人大代表外，還有作為公權(quán)力行使者的人大代表，為了確保權(quán)力行使的廉潔性，對(duì)后者的監(jiān)察是極其必要的，任何人不得有超越憲法和法律的特權(quán)。只是需要注意的是，這不同于對(duì)一般“行使公權(quán)力的公職人員”的監(jiān)察，在程序設(shè)置上應(yīng)當(dāng)更為嚴(yán)格，才能使人民代表大會(huì)制度和憲法對(duì)人大代表的履職保護(hù)制度具有新的生命力。

注釋：

[1][5]郭文濤：《監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察人大代表的理解與論證》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期。

[2]秦前紅：《國(guó)家監(jiān)察法實(shí)施中的一個(gè)重大難點(diǎn)：人大代表能否成為監(jiān)察對(duì)象》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期。

[3]翟小波：《代議機(jī)關(guān)至上的人民憲政——我國(guó)憲法實(shí)施模式的解釋性建構(gòu)》，載《清華法學(xué)》2007年第2期。

[4]【英】阿克頓著：《自由與權(quán)力》，侯健、范亞峰譯，商務(wù)印書館2001年版，第285～286頁。

[6]【法】盧梭著：《社會(huì)契約論》，李平漚譯，商務(wù)印書館2011年版，第142～143頁。

[7]翟志勇：《監(jiān)察委員會(huì)與“八二憲法”體制的重塑》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。

[8]張千帆：《憲法學(xué)講義》，北京大學(xué)出版社2011年版，第320～322頁。

[9]程樹德：《憲法歷史及比較研究》，商務(wù)印書館2012年版，第191～193頁。

（作者單位：中共阜陽市委黨校。本文系安徽省委黨校系統(tǒng)研究闡釋黨的十九大精神2018年度重點(diǎn)課題：習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治思想研究〔基金項(xiàng)目：QS2018042〕）