劉玉彪

2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，標志著事關重大政治體制改革的監(jiān)察體制改革，進入全面實施的實質階段。監(jiān)察委員會起初就被賦予了重要的歷史使命，它要實現對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，其中一個關鍵問題就是如何理解監(jiān)察對象的范圍。監(jiān)察法第十五條采取了概括加兜底的方式，其中對權力機關組成人員的人大代表，并未予以明確。那么，其究竟是否應為監(jiān)察對象？理論上如何解釋？實踐中如何操作？對這些問題，我們需要進行更深入的探究。

一、人大代表能否被理解為“行使公權力的公職人員”？

有學者認為，根據監(jiān)察法第三條和第十五條之規(guī)定，人大代表應當為監(jiān)察對象[1]。也有學者認為，監(jiān)察機關必須尊重人民代表大會的憲法地位，對監(jiān)察人大代表持謹慎態(tài)度[2]。監(jiān)察法第三條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員（以下稱公職人員）進行監(jiān)察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。”從中可以看出，監(jiān)察對象包含所有行使公權力的公職人員。結合該法第十五條列舉規(guī)定，似乎人大代表可以被納入最后一個兜底條款中，即“其他依法履行公職的人員”。如果人大代表應當為監(jiān)察對象，那么為何《監(jiān)察法》中不加以明確規(guī)定，而把三百多萬人大代表放到兜底條款當中？是立法的不周延，還是曲解了立法者的本意？因此，我們必須對“行使公權力的公職人員”這一范疇進行探究。

1.公權力

“公權力”一般來說，具有但不限于三種形態(tài)，即立法權、行政權、司法權。除英國等少數國家以外，西方法治話語體系中的立法權，是與行政權和司法權三足鼎立、相互制約的，無高下之分。與此不同，我國特色社會主義法治體系中，人民代表大會在國家權力體系中居于核心地位。我國憲法確立了以人民主權之國體（其具體內容取決于對人民的界定）為基礎的人民代表大會制度之政體[3]。因而，人大所行使的立法權是不同于行政權和司法權的特殊公權力。

2.公職人員

公職人員范圍相當廣泛，舉凡納入國家機關和企事業(yè)單位編制、全部或部分工資由國家財政負擔，都可稱為公職人員，他們是國家為了實現特定的公共職能所招募的特殊群體。而人大代表比較特殊，他們身份的取得是依靠選舉而不是通過考試、招聘的方式，雖取得身份但卻不是固定的職業(yè)，更沒有固定工資收入。我國的人大代表主要是兼職的，他們由選舉產生，有固定任期，任期內依法履行代表職責，該期間原單位應當工資照發(fā)，沒有固定工作的可以給予其適當的補貼。因此，人大代表是被賦予承擔公共職務的人員，可以被視為特殊的公職人員。

3.人大代表

前面兩個關鍵詞確定以后，是否就意味著行使“特殊”公權力的公職人員的人大代表是監(jiān)察對象呢？

盡管人民代表大會與人大代表同樣代表人民的意志，但是有一點不應當忽視，就是“人民代表大會”與“人大代表”這個整體與部分的關系。人大代表行使代表權力的主要形式，不外乎投票表決，這顯然不同于作為一個整體的人民代表大會直接行使公權力決定社會事務的過程。即，不能簡單地把人大代表個人的投票行為等同于人民代表大會的立法、決定、任免等集體性行為。因為人大代表行使的這一權力，實質上是人民權力的具體表現，其仍然是間接地而非直接地決定國家社會事務。在人民代表大會制度下，人民的投票權是自由的、不受限制的、不容置疑的，他們可以投贊成票也可以投反對票和棄權票，無論是贊成、反對、棄權都不受監(jiān)督、審查、追究，因為投票本身就是人民自由意志的表達，它是憲法和法律之上的自然權利，憲法和法律都是由于投票才產生的。

換句話說，人大代表投票是超然的、無限制的自然權利;人民代表大會進行立法是受憲法制約的國家權力;人民代表大會及其常委會的工作人員行使的一般權力，是履行普通公職、須受憲法法律法規(guī)約束的公權力。前兩項權力（利）都不受監(jiān)察機關監(jiān)察，最后一項才是監(jiān)察法中明確規(guī)定的監(jiān)察范圍。所以，人大代表不能被簡單地理解為“行使公權力的公職人員”，監(jiān)察機關不可以針對人大代表行使監(jiān)察權，也不可以針對人民代表大會及其常委會這一機關進行監(jiān)察，只能針對其工作人員行使監(jiān)察權。

二、監(jiān)察機關監(jiān)察人大代表的理論邏輯

前一部分所述人大代表，僅僅就身份意義上的人大代表而言的。由于我國絕大多數的人大代表都是兼職的，他們來自不同職業(yè)，其中有相當多人具有《監(jiān)察法》第十五條前五項規(guī)定的公職人員的身份。能否把他們排除在監(jiān)察對象之外？這是否與人民主權理論相悖呢？

1.兼職人大代表應被納入監(jiān)察對象范圍

“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”[4]，這是亙古不變的一條真理。中國古代就有“王子犯法與庶民同罪”的樸素的法律面前人人平等的理念。近代以來的法律制度，更是強調“任何人不得有超越憲法和法律之外的特權”。制定《監(jiān)察法》的目的，就是要使掌握公權力者在監(jiān)察機關視野下規(guī)范行使公權力。因此，無論是何種身份，只要其具備第十五條所規(guī)定的公職人員身份，都應當被納入監(jiān)察范圍。

在這類人員中，有一類比較特殊的，就是既是公職人員，同時又兼任人大代表的。據統計，在2018年全國人民代表大會第一次全體會議上，2980名參會代表中，黨政干部有1011人，其他包括工人、農民、專業(yè)技術人員等在內的1081人中，符合《監(jiān)察法》第十五條的人員也為數不少[5]。所以，決不能把它們排除在監(jiān)察對象之外，這也是社會主義民主政治和權力公共性所決定的。

2.監(jiān)察兼職人大代表與人民主權理論

如果認為這與人民主權理論不符，那就是錯誤地理解了這里“監(jiān)察人大代表”的含義。監(jiān)察機關由人大產生，對人大負責，受人大監(jiān)督。同時，人大代表受人民委托，代表人民行使權力。所以，理論上監(jiān)察委員會是人大的產物，當然不能監(jiān)督產生它的機關和人民的代表。正如盧梭所言，“監(jiān)察官的法庭遠遠不是人民意見的仲裁者;它只是人民意見的表達著。一當它背離了人民意見，它的決定就是沒有根據的、無效的?！盵6]

必須要正確理解“監(jiān)察人大代表”是指監(jiān)察具有“行使公權力的公職人員”身份的人大代表。換句話說，專職的人大代表是絕不可能因為行使人大代表的職權而受到監(jiān)察的。這里對其進行監(jiān)察，其實針對的并非“人大代表”的身份，而是“行使公權力的公職人員”的身份。

在西方議會制度中，議員除了少數被任命為內閣成員，絕大部分都是專職的，而成為內閣成員的議員也就不再具有議員身份。所以，議會中的議員們是純粹的政客，在任期內專門行使議員職責，不再擔任其他職務（政黨內職務除外）。但是我國與之不同，人大代表大多為兼職代表，除了人大代表的身份，同時還可能為行使公權力的公職人員，如果與西方議會制設計相同的制度，使人大代表不受監(jiān)察，必將損害權力機關的權威，也會使人民權力的行使效果大打折扣，甚至最終不受人民控制。

人民主權理論強調，一切權力屬于人民，一切權力要受到人民監(jiān)督和制約。立法權、行政權、司法權、監(jiān)察權等公共權力，必然在人民權力的監(jiān)督范圍內。作為行使公權力的公職人員的人大代表，更不是超然的，他們比純粹意義的人大代表要受到更多的限制，通過設立監(jiān)察權，部分實現了“黨的領導與人民當家作主的有機統一”的法權化[7]。所以，對他們進行監(jiān)察，不違反人民主權原則，而是人民主權原則的深刻實踐。

三、監(jiān)察機關監(jiān)察人大代表的實踐邏輯

既然監(jiān)察機關可以對“行使公權力的公職人員”的人大代表行使監(jiān)察權，那么具體應如何監(jiān)察？要注意一些什么問題呢？

1.議員人身自由特殊保護的域外淵源

近代西方代議制度中，為保護議員能夠正常履職、不受干涉，普遍予以特殊保護。作為近代代議制度源頭國家的英國，議會確立統治地位后，包括貴族和平民在內的議員們，不再是“業(yè)余愛好者協會”[8]，而成為一門正式的榮譽職業(yè)。考慮到議會立法可能會對各階級產生相當大的影響，通過對議員職業(yè)進行保障是十分必要的，包括豐厚的薪酬、特殊的經費，更重要的是人身的安全。保護其在政治上不因在議會中所發(fā)表的主張而受到追究，議員犯罪，也有不受逮捕的權利，“蓋政黨互相仇敵，反對黨常常以此減少政府黨開會人數，故憲法保障之”[9]。但這并非說議員犯罪可以逃脫法律的制裁，因為它要受到議會開會會期長短和議員犯罪大小的限制，也可能因各國議院對此的意思強弱不同而有差別，如英國，即便議會兩院同意也不得剝奪議員人身自由，其他國家議院同意即可。

2.我國人大代表人身自由特殊保護的法律依據

我國《憲法》第七十四條也規(guī)定，“全國人民代表大會代表，非經全國人民代表大會主席團許可，在全國人民代表大會閉會期間非經全國人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判?！边@是全國人大代表特別保護制度的憲法最高原則。為使憲法上這一原則得以實現，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第三十二條規(guī)定，“縣級以上的各級人民代表大會代表，非經本級人民代表大會主席團許可，在本級人民代表大會閉會期間，非經本級人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判。如果因為是現行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機關應當立即向該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會報告?！痹摋l第二款還規(guī)定，“對縣級以上的各級人民代表大會代表，如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應當經該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會許可?！睆拇矸ǖ囊?guī)定來看，除了非經許可不得逮捕和刑事審判外，對現行犯的拘留也必須及時報告，其他依照法律限制人身自由的措施，也必須得到許可。法定的限制人身自由的措施，主要有拘傳、取保候審、監(jiān)視居住、刑事拘留、行政拘留、逮捕、刑事處罰等。實踐中，一般刑事案件中，絕大部分都能夠依法申請許可或報告。但過去在涉及職務犯罪案件時，主要由黨的紀律檢查機關和行政監(jiān)察機關依據黨內法規(guī)和行政監(jiān)察法，采取“雙規(guī)”或者“雙指”的形式對被核查人采取限制人身自由的措施。在某些案件中，考慮到案件的特殊性，雖然涉及人大代表卻也不申請許可，擔心可能造成案情外泄。但其所帶來的負面評價也是不容忽視的，因為“雙規(guī)”或者“雙指”是極其嚴厲的限制人身自由的措施，且無充分的法律依據，故而常為人們所詬病。

監(jiān)察法通過以后，明確規(guī)定了“留置”作為一種新的限制人身自由的措施。實際上，留置同“雙規(guī)”或者“雙指”相比，最重要的區(qū)別就是體現了監(jiān)察行為的法治化趨勢。依據監(jiān)察法，其并未規(guī)定采取留置需申請許可，若從法的效力上講，按照新法優(yōu)于舊法的原則，與代表法處于同一位階的監(jiān)察法當優(yōu)先適用，也就是說，既然監(jiān)察法沒有規(guī)定留置必須得到許可，那就不需要向人大主席團或者人大常委會申請。但是這當如何與代議機關至上的憲法體制相統一呢？

3.對兼職人大代表采取留置措施應嚴格遵守程序

憲法第七十四條所規(guī)定的逮捕或刑事審判，語義上自然不能包含留置措施。然而，憲法的本意是否僅僅為非經許可不得逮捕或刑事審判？

首先，從近代以來西方代議制度的歷史發(fā)展來看，對議員的人身保護是很全面的，包括任何形式的人身自由限制。因為每一種限制都將導致議員無法履行人民所賦予的神圣職責，如果不經許可，將有悖于人民主權原則。我國同樣為代議機關至上，對人大代表的任何人身自由的限制，若不經法定的許可程序，也與人民代表大會制度不符。逮捕與刑事審判是最嚴厲的限制人身自由的措施，拘留和留置一樣會使其在一定期限內喪失人身自由，如果只是規(guī)定前者需經許可，而后者不必許可，顯然違背憲法精神。

其次，代表法第三十二條中“其他限制人身自由的措施”，包括拘留（對現行犯的拘留，僅需履行報告程序），也必須經同級人大主席團或者人大常委會的許可。既然代表法作出了擴張解釋，且符合憲法本意，那么監(jiān)察法中的留置也應作擴張解釋，以達到法律體系的統一。代表法和監(jiān)察法同為憲法性法律，那么在對類同行為的約束上應當實現同一性，否則將導致法律體系的混亂。所以，監(jiān)察機關采取留置措施也應當經過同級人大主席團或者人大常委會的許可，若遇緊急情況，如防止證據被毀滅或者嫌疑人出逃，可先行留置，再向同級人大主席團或者常委會通報。

四、結語

監(jiān)察機關對人大代表進行監(jiān)察的前提，是人大代表是兼職的且為“行使公權力的公職人員”。我國的人民代表大會制度是根本的政治制度，憲法上所構造的人民代表大會是權力機關，也是人民民主政權的核心機關。監(jiān)察機關只是由人大產生的與傳統的“一府兩院”平級的機關，定然不能對人民代表大會行使監(jiān)察權，也不能對作為組成人員的純粹身份意義的人大代表行使監(jiān)察權。堅持這樣一種認識，對于堅持人民代表大會制度和人民主權原則，具有重要的憲法意義。

不過，由于我國的人大代表主要是兼職的，所以除了純粹身份意義上的人大代表外，還有作為公權力行使者的人大代表，為了確保權力行使的廉潔性，對后者的監(jiān)察是極其必要的，任何人不得有超越憲法和法律的特權。只是需要注意的是，這不同于對一般“行使公權力的公職人員”的監(jiān)察，在程序設置上應當更為嚴格，才能使人民代表大會制度和憲法對人大代表的履職保護制度具有新的生命力。

注釋：

[1][5]郭文濤：《監(jiān)察委員會監(jiān)察人大代表的理解與論證》，載《西南政法大學學報》2018年第4期。

[2]秦前紅：《國家監(jiān)察法實施中的一個重大難點：人大代表能否成為監(jiān)察對象》，載《武漢大學學報》2018年第6期。

[3]翟小波：《代議機關至上的人民憲政——我國憲法實施模式的解釋性建構》，載《清華法學》2007年第2期。

[4]【英】阿克頓著：《自由與權力》，侯健、范亞峰譯，商務印書館2001年版，第285～286頁。

[6]【法】盧梭著：《社會契約論》，李平漚譯，商務印書館2011年版，第142～143頁。

[7]翟志勇：《監(jiān)察委員會與“八二憲法”體制的重塑》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

[8]張千帆：《憲法學講義》，北京大學出版社2011年版，第320～322頁。

[9]程樹德：《憲法歷史及比較研究》，商務印書館2012年版，第191～193頁。

（作者單位：中共阜陽市委黨校。本文系安徽省委黨校系統研究闡釋黨的十九大精神2018年度重點課題：習近平新時代中國特色社會主義法治思想研究〔基金項目：QS2018042〕）