田必耀

守護洞庭碧水，要運用法治思維和方式。要學思踐悟習近平生態(tài)文明思想，以堅定不移走好綠色發(fā)展、守護好一江碧水作為立法根本遵循，推進法律制度供給側改革，以深入實施長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略為契機，順應湖泊立法保護趨勢的要求，把握洞庭湖保護系統(tǒng)立法與重點立法的辯證關系，既要聚焦洞庭湖保護立管用、可行的良法，又要跳出洞庭湖織密生態(tài)保護法制大網(wǎng)，以最嚴法制的規(guī)范、引領作用，保護洞庭湖“一湖清水”“浩浩湯湯”。

具體來說，就是抓緊制定洞庭湖保護條例，推動長江和洞庭湖共保護、“四水” （湘、資、沅、澧四水）流域生態(tài)系統(tǒng)同治、洞庭湖區(qū)有效治理的立法進程，使“一湖四水”系統(tǒng)聯(lián)治有法可依、有良法可用，為整體性、系統(tǒng)性、長效性保護洞庭湖提供堅強的法制保障。

洞庭湖治理面臨法制供給不足的矛盾

洞庭湖是我國第二大淡水湖，是長江流域重要的調蓄性湖泊，總面積 2625 平方公里，總蓄水量 167 億立方米，流域面積 26.33萬平方公里，是長江流域生態(tài)系統(tǒng)的重要屏障。洞庭湖是湖南的“母親湖”。魚米之鄉(xiāng)“稻飯羹魚”養(yǎng)育了代代兒女，“銀盤青螺”成為湖光山色的素描。湘、資、沅、澧四水匯流于此，經(jīng)岳陽城陵磯匯入長江，湖南省96%區(qū)域都在長江經(jīng)濟帶范圍內。

近年來，洞庭湖生態(tài)環(huán)境綜合治理初見成效，但是，受發(fā)展階段和發(fā)展方式制約，隨著經(jīng)濟活動加劇、江湖關系變化等影響，面對高強度開發(fā)、污染物排放，以及各種形式的“新侵湖運動”，洞庭湖的水量和水質問題仍然堪憂。湖南省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布2019年1～2月全省水環(huán)境質量情況顯示，“ 11個洞庭湖湖體斷面水質總體為輕度污染，營養(yǎng)狀態(tài)為中營養(yǎng)”，洞庭湖生態(tài)環(huán)境保護與治理形勢比較嚴峻。

與此同時，湖南省沒有一部專門規(guī)范洞庭湖流域保護、治理、利用的綜合性地方性法規(guī)，法制層面存在的“小馬拉大車”，對洞庭湖保護和管理缺乏硬約束，出現(xiàn)監(jiān)管死角。洞庭湖區(qū)下塞湖非法矮圍問題存在十多年之久一個重要原因就是缺乏專門的處罰依據(jù)。

面對洞庭湖治理形勢與制度供給不足這一矛盾，湖南省高度重視洞庭湖立法工作。2018年5月，湖南省委十一屆五次全體會議通過《關于堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展深入實施長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略大力推動湖南省高質量發(fā)展的決議》，該決議提出“加強生態(tài)環(huán)境保護立法，加快制定出臺《洞庭湖保護條例》”。省人大常委會認真落實省委的決策部署，發(fā)揮在立法中的主導作用，把制定洞庭湖保護條例列入立法規(guī)劃，并作為省人大常委會2019年立法工作的重點，正在加快立法的進展進度。湖南省發(fā)改委召開《湖南省洞庭湖保護條例》起草評估論證會，提出解決洞庭湖保護和治理擬解決的重點問題。推進洞庭湖保護立法，全面提升洞庭湖治理法治化水平，省委有部署、人大有規(guī)劃，時不我待，重在落實。

為洞庭湖保護立管用之法

2018年9月，湖南省人大常委會關于洞庭湖生態(tài)環(huán)境綜合治理的專題調研報告指出，“法制保障明顯滯后?！眻蟾嬷赋?，現(xiàn)有涉及洞庭湖的地方性法規(guī)出臺時間較早，立法內容側重于部門職能管理，有關生態(tài)保護、綠色發(fā)展的規(guī)定相對不足，滯后于洞庭湖的發(fā)展、保護、生態(tài)變遷的現(xiàn)實狀況;現(xiàn)有法規(guī)規(guī)章的規(guī)定交叉重疊、矛盾沖突，且分散、碎片化，系統(tǒng)性、針對性不強。這些法制供給不足、甚至缺位的問題，需要在洞庭湖立法中精準施策、靶向發(fā)力。洞庭湖保護立法，要堅持問題導向，善于和敢于在管理體制、產業(yè)發(fā)展、生態(tài)補償?shù)让艿慕裹c上劃杠杠、切一刀，立管用的法，通過良法來保障洞庭湖生態(tài)環(huán)境善治。

推進生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展新路子。洞庭湖兼具生產、生活、生態(tài)功能，開發(fā)與保護的矛盾長期并存。2018年4月25日，習近平總書記在湖南考察推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展時，對洞庭湖生態(tài)治理提出殷切囑托——“共抓大保護、不搞大開發(fā)”“把長江、洞庭湖留給子孫、留給未來”“守護好一江碧水”。要按照習近平總書記的要求，厚植“共抓大保護、不搞大開發(fā)”“生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展”的立法理念。在立法中要正確把握生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關系，要堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，不能把生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展割裂開來，更不能對立起來，實現(xiàn)洞庭湖生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的辯證統(tǒng)一。比如說，《湖南省湘江保護條例》第四十七條規(guī)定：在湘江干流兩岸各二十公里范圍內，不得新建化學制漿、造紙、制革以及外排水污染物涉及重金屬的項目?！短饔蚬芾項l例》規(guī)定不符合國家產業(yè)政策和水環(huán)境綜合治理要求的造紙、制革、酒精、淀粉、冶金、釀造、印染、電鍍等排放水污染物的生產項目禁止設置。《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例》明確了湖體核心保護區(qū)內禁止圍湖造地、圍湖養(yǎng)殖，濱湖控制開發(fā)帶區(qū)域的工業(yè)企業(yè)搬遷異地改造、擴建，高效集約發(fā)展區(qū)內的開發(fā)建設，優(yōu)先考慮生態(tài)承載能力等。借鑒湘江以及太湖、鄱陽湖保護與發(fā)展的立法經(jīng)驗，針對洞庭湖環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，制定湖區(qū)產業(yè)發(fā)展的“負面清單”，構建洞庭湖資源合理利用與產業(yè)發(fā)展新思路、新目錄。

構建一體化治理新體制。針對“九龍治水”“規(guī)劃打架”等現(xiàn)象，立法應突出構建行政管理體制一體化，通過機構改革成立專門的管理機構，明確職能具體管理的權力和責任。3月1日起實施的《岳陽市東洞庭湖國家級自然保護區(qū)條例》明確了東洞庭湖生態(tài)環(huán)境保護和治理中的各部門、機構的職責，誰該管什么，這一點值得借鑒。同時，還應在立法中明確規(guī)劃制定和實施、水量調節(jié)、資源監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測等一體化，建立行政處罰權相對集中的河湖聯(lián)合執(zhí)法機制，構建洞庭湖區(qū)政府污染防治與生態(tài)治理協(xié)商磋商、聯(lián)防聯(lián)控機制，科學合理解決好洞庭湖“專治”和“聯(lián)治”的問題。

明確洞庭湖生態(tài)補償新機制。發(fā)揮績效考核導向作用，納入各級黨委、政府績效考核重要內容。統(tǒng)籌東西南北岸利益訴求，建立洞庭湖流域生態(tài)補償基金，從明確水質水量獎罰機制、建立生態(tài)補償新機制上推進洞庭湖的治理，調動各地聯(lián)動保護的積極性，尤其是不讓保護者吃虧。

構建洞庭湖保護和治理的新模式。一方面，針對洞庭湖水負荷重、水污染防治壓力加劇現(xiàn)狀，從立法上強化農業(yè)面源污染、城鄉(xiāng)生活污染、工業(yè)點源污染、重金屬污染等重點污染源的全面防控。為全面做好矮圍網(wǎng)圍整治、加強河道采砂管理，以及解決亂占湖泊和河道圍墾、亂采砂石和土方、亂堆垃圾和固體廢物、亂建涉河項目等“四亂”問題提供明確的法制依據(jù)。另一方面，針對洞庭湖生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，立法應突出全流域、全要素的生態(tài)環(huán)境綜合治理，比如說，實現(xiàn)山水林田湖、濕地的生態(tài)修護，加強生物多樣性保護。

保護洞庭湖需要系統(tǒng)性立法

風在動，水在流。影響洞庭水質的主要原因既有水量減少、從長江和湘資沅澧四水帶進來的污染物多、湖區(qū)本身的污染物排放量較大的原因，又有濕地減少、圍湖造田、水生態(tài)功能退化等因素的影響;既有洞庭湖區(qū)本身問題，又有“四水”輸入型問題，還有長江入湖水文節(jié)律帶來的影響;既有湖南省岳陽、常德、益陽等重點區(qū)域積累的問題，也有湖北省荊州市重點區(qū)域的實情，等等。因此，守護洞庭碧水，僅僅立法保護洞庭湖是不夠的，還需要跨區(qū)域協(xié)同、系統(tǒng)性生態(tài)大立法的引領與推動。

首先，積極配合做好長江流域保護立法。全國人大常委會將長江保護法列為十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃的一類項目，并且納入到2019年立法工作計劃。在湘全國人大代表應積極建言獻策，提出湖南的建議和訴求。比如說，三峽水庫及長江上游系列水庫群建設，導致長江水進不了洞庭湖態(tài)勢加劇等問題，呼吁將洞庭湖等重要生態(tài)湖泊納入長江保護法治體系，從全局上、根本上解決洞庭湖保護的問題。

其次，推進跨區(qū)域協(xié)作立法。2016年9月、2017年1月，湖北恩施土家族苗族自治州、湖南湘西土家族苗族自治州先后表決通過酉水河保護條例，建立了跨行政區(qū)域聯(lián)動協(xié)調保護機制，形成共同立法保護酉水河的格局。湖南、湖北兩省，或者岳陽、常德、益陽和湖北省荊州市可以借鑒酉水河立法保護的成功經(jīng)驗，開展區(qū)域協(xié)作、跨區(qū)域立法保護洞庭湖。

再次，建立全域生態(tài)法制“保護網(wǎng)”。加強生態(tài)環(huán)境領域地方立法，實行水陸統(tǒng)籌、河湖聯(lián)動，建立健全洞庭湖保護治理的法制體系，從整體上、系統(tǒng)上解決好洞庭湖生態(tài)環(huán)境治理問題。湖南省十三屆人大常委會2019年計劃出臺的8件法規(guī)中，生態(tài)環(huán)保方面的法規(guī)有4件。目前，省人大常委會已修訂長株潭城市群生態(tài)綠心保護條例，將制定洞庭湖保護條例、實施土壤污染防治法辦法、修訂環(huán)境保護條例等，要抓緊實施這些立法項目，打造成立法精品。結合湖南有色金屬企業(yè)較多和農業(yè)大省的實際，加強立法保護;加強對“四水”流域航電建壩的規(guī)范，保護水資源、水生態(tài)環(huán)境。同時，對不符合生態(tài)文明建設和環(huán)境保護要求的立法要及時予以修改、廢止，解決與洞庭湖保護現(xiàn)狀不適應、不協(xié)調、不一致的問題，從而建立和完善“一湖四水”聯(lián)動保護法制體系。

最后，指導市州加快生態(tài)環(huán)境領域立法。湖南省設區(qū)的市行使立法權以來，制定了20多件涉及生態(tài)環(huán)境保護的地方性法規(guī)，在實施中取得了較好的效果。省人大常委會要進一步加強指導、依法審查，發(fā)揮14個市州、民族自治地方人大及其常委會加強“四水”及其支流保護立法，尤其是指導岳陽、常德、益陽三個環(huán)洞庭湖的市加快涉及洞庭湖飽和和生態(tài)環(huán)境保護的立法，為洞庭湖保護治理提供一套立得住、行得通、真管用的地方性法規(guī)體系。

總之，從立法層面保護洞庭湖，要抓緊制定洞庭湖保護條例，推動長江和洞庭湖共保護、“四水”流域生態(tài)系統(tǒng)同治、洞庭湖區(qū)有效治理的立法進程，使“一湖四水”系統(tǒng)聯(lián)治有法可依、有良法可用。

（作者系湖南省人大常委會《人民之友》雜志社總編，湖南省委黨校（行政學院）第56期中青班學員）