文/曾凡軍 江曉翠 黎英輝（..廣西大學(xué)，廣西南寧 50004；.廣西壯族自治區(qū)食品藥品投訴舉報(bào)中心，廣西南寧 5009）

內(nèi)容提要：隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)食品交易違法行為和手段也不斷翻新，給網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)工作帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。以G 省自治區(qū)作為研究樣本，依托希克斯整體性治理理論邏輯，立足于G 省網(wǎng)絡(luò)食品生態(tài)環(huán)境，需要加強(qiáng)政府部門之間、政府與其他個(gè)人及組織之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)筑無(wú)縫隙的跨界共治網(wǎng)絡(luò)，建立健全整體性責(zé)任機(jī)制，完善“柔性”與“硬性”制度協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)透明化的無(wú)縫隙“在線治理”。

一、引言

隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的發(fā)展，食品的經(jīng)營(yíng)與流通方式越來(lái)越多元化，借助互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行食品交易已經(jīng)屢見不鮮，甚至正成為一種流行方式。依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，本文中網(wǎng)絡(luò)食品指的是在中華人民共和國(guó)境內(nèi)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)、其他第三方平臺(tái)或者自建網(wǎng)站進(jìn)行交易的食品。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2017年底數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)訂餐的用戶人數(shù)已上升至3.43 億，同比上一年增長(zhǎng)約40%，由此可見網(wǎng)絡(luò)食品已經(jīng)走進(jìn)大部分國(guó)民的生活圈。［1］盡管建有專門的食品投訴舉報(bào)制度，但隨著互聯(lián)網(wǎng)的嵌入，傳統(tǒng)的投訴舉報(bào)管理已經(jīng)捉襟見肘，碎片化問(wèn)題愈演愈烈。突破網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)管理困境的路徑，應(yīng)當(dāng)是依托當(dāng)下政府治理新興理論——整體性治理理論，將破碎的治理網(wǎng)絡(luò)、責(zé)任機(jī)制、制度體系、信息技術(shù)進(jìn)行整體化改革。

二、理論闡釋

（一）整體性治理的學(xué)術(shù)意蘊(yùn)

整體性治理（holistic governance）是由英國(guó)學(xué)者佩里·希克斯提出的以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)組織層級(jí)、治理功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問(wèn)題進(jìn)行重新整合，為公民提供一體化服務(wù)的政府治理理論。［2］整體性治理的產(chǎn)生是為了解決新公共管理中政府失靈的問(wèn)題。上世紀(jì)90年代，全球化與信息化浪潮席卷而來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府運(yùn)作模式出現(xiàn)了政策規(guī)制失靈、部門主義、公共服務(wù)分散化等諸多不適，“重新整合”與“整體政府”的呼聲越來(lái)越高，由此，整體性治理應(yīng)運(yùn)而生。隨后的幾十年時(shí)間里，整體性治理先后在英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家擴(kuò)散發(fā)酵，后也被其他國(guó)家所吸納，廣泛用于指導(dǎo)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革。［3］

相比以往的政府治理范式，整體性治理理論在解決政府失靈問(wèn)題上有著其獨(dú)門秘方。首先，它解決責(zé)任轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題。通過(guò)逆部門化，將一些功能相近的國(guó)家機(jī)構(gòu)重新整合成部門化的組織，以此杜絕“各自為政”“政出多門”等責(zé)任事故。其次，它解決目標(biāo)沖突問(wèn)題。通過(guò)整合政府治理層級(jí)、組織功能，能夠化解部門碎片化帶來(lái)的服務(wù)目標(biāo)相沖突的治理困境。再次，它解決組織溝通問(wèn)題。過(guò)于碎片化的部門體制容易加深組織溝通鴻溝，整體性治理通過(guò)協(xié)調(diào)與整合的方式，加深組織信任，提高工作效率。最后，它解決府際低效問(wèn)題。借助發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，政府的公共服務(wù)流程不斷再造、簡(jiǎn)化，整合成“一站式”服務(wù)，大大提高了辦事效率。

（二）整體性治理與網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)管理的學(xué)理默契

整體性治理理論是一種以“整體政府”為核心思想的新興政府治理圖式，也是國(guó)家主席習(xí)近平治國(guó)理政新理念的重要依據(jù)，為我國(guó)全面深化改革奠定了理論基礎(chǔ)。在網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)深化改革的背景下，仍然可以窺視出政府的諸多碎片化積弊，其困境、目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)手段方面都與整體性治理有著高度默契，可借助整體性治理理論框架構(gòu)建符合我國(guó)網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)國(guó)情的治理策略。

1.動(dòng)因耦合：智能化整合的現(xiàn)實(shí)需要。登力維認(rèn)為，政府信息技術(shù)是當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性與現(xiàn)代化變革的中心。為推進(jìn)公共服務(wù)現(xiàn)代化，西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛加大信息技術(shù)預(yù)算。美國(guó)早在1983年就啟動(dòng)了政府信息化改革，10年后，美國(guó)聯(lián)邦政府更是斥資55 億美元投入到信息技術(shù)預(yù)算，從事政府信息技術(shù)的工作人員已經(jīng)達(dá)到了1.1 億。從1993年起，英國(guó)中央政府也加大了政府信息技術(shù)預(yù)算投入，每年預(yù)算高達(dá) 5 億英鎊。［4］這些數(shù)據(jù)足以見得，加強(qiáng)政府信息化水平已成為整體性治理的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因?；貧w到我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)管理問(wèn)題，經(jīng)過(guò)系列實(shí)地調(diào)研可知，其管理碎片化程度可見一斑，具體表現(xiàn)在：政府相關(guān)部門職能交叉、職責(zé)部門協(xié)作失調(diào)、投訴舉報(bào)信息碎片化、信息系統(tǒng)欠發(fā)達(dá)等等。網(wǎng)絡(luò)食品安全碎片化問(wèn)題是伴隨著互聯(lián)網(wǎng)興起的，其治理也應(yīng)該從互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)上尋求突破，因此智能化整合成為網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)管理的現(xiàn)實(shí)需要，這與整體性治理中的信息技術(shù)治理動(dòng)因不謀而合。

2.目標(biāo)契同：建設(shè)聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)的整體政府。我國(guó)網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)管理與整體性治理的目標(biāo)也是契合的，兩者均認(rèn)同建設(shè)聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)的整體政府，整合政府治理層級(jí)、功能，實(shí)現(xiàn)管理一體化。目前我國(guó)網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)管理主要依托電話、移動(dòng)端、電子郵件、網(wǎng)站等技術(shù)手段，接收、采集并分析消費(fèi)者的食品安全投訴舉報(bào)信息。通過(guò)不同受理方式采集的投訴舉報(bào)信息數(shù)據(jù)，數(shù)量龐大且存儲(chǔ)分散化，除此之外，投訴舉報(bào)核查工作還需要衛(wèi)計(jì)委、工商局、甚至公安局等相關(guān)部門的配合，因此網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)管理目標(biāo)是基于先進(jìn)信息技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)整理，整合政府部門責(zé)任機(jī)制，協(xié)調(diào)政府各部門間、政府與被投訴企業(yè)、政府與群眾之間的多重關(guān)系，建立整體管理操作機(jī)制。而整體性治理的目標(biāo)，恰恰也是為了解決政府部門分散、信息碎片化的治理困境，由此可見，整體性治理與網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)管理的目標(biāo)高度契合，運(yùn)用整體性治理理論來(lái)指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)管理是可操作的。

三、問(wèn)題檢視：“碎片化”困境與根源剖析

G 省位于祖國(guó)南疆，轄有14 個(gè)地級(jí)市，戶籍人口5579 萬(wàn)。近年來(lái)，根據(jù)全國(guó)和G 省關(guān)于食品藥品安全投訴舉報(bào)的情況分析，網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域食品藥品安全的投訴呈增加趨勢(shì)，形勢(shì)較為嚴(yán)峻。作為G 省的首府，N 市網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)就有9 家，其中餓了么、美團(tuán)網(wǎng)、糯米網(wǎng)、百度外賣這4 家平臺(tái)的入網(wǎng)經(jīng)營(yíng)商戶總數(shù)已達(dá)1.2 萬(wàn)戶，2017年被查處無(wú)證照或證照不全的經(jīng)營(yíng)者數(shù)量達(dá)到了3925 家，如圖1所示。由此可見，G 省網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)管理必須加快腳步，進(jìn)一步完善相關(guān)工作、制度。筆者所在課題組選取了 N 市、G 市、L市等幾個(gè)具有代表性的地級(jí)市作為樣本進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)G 省食品藥品投訴舉報(bào)管理工作在取得顯著成績(jī)的同時(shí)，也面臨諸多碎片化問(wèn)題。

（一）主體碎片化

圖1 2017年N 市違法網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營(yíng)商戶數(shù)量統(tǒng)計(jì)

主體碎片化指的是網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)中由政府、企業(yè)、投訴者、非政府組織、專家智囊團(tuán)等組成的跨界共治網(wǎng)絡(luò)破碎的情形。從近年來(lái)G 省的網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)現(xiàn)狀來(lái)看，相比其他個(gè)人及組織，政府部門承擔(dān)了超負(fù)荷的治理工作，似乎包攬了一切監(jiān)管責(zé)任。調(diào)取G 省自治區(qū)投訴舉報(bào)中心的數(shù)據(jù)，可以看到有不少投訴舉報(bào)是關(guān)于外賣食品摻雜頭發(fā)、網(wǎng)購(gòu)食品缺斤少兩等問(wèn)題，諸如此類的食品安全問(wèn)題，筆者認(rèn)為該消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)首先向食品違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體投訴，解決未果再尋求政府部門介入?yún)f(xié)調(diào)。也許是傳統(tǒng)觀念中對(duì)于政府監(jiān)管的依賴或其他一些原因，消費(fèi)者漸漸養(yǎng)成了“一出問(wèn)題就找政府”的維權(quán)習(xí)慣，這樣的習(xí)慣在國(guó)家食品投訴舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法出臺(tái)以后，變得變本加厲。在筆者看來(lái)，當(dāng)今的網(wǎng)絡(luò)食品監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)是一種畸形的、碎片化的跨界共治網(wǎng)絡(luò)。表面上消費(fèi)者、企業(yè)等主體積極參與了網(wǎng)絡(luò)食品跨界共治，實(shí)質(zhì)上卻不能構(gòu)成治理主體，因?yàn)樗麄儍H僅只是參與、配合政府部門的監(jiān)督，并未真正基于維護(hù)食品安全的核心目標(biāo)采取各自具體的治理措施。在如此碎片化的跨界共治網(wǎng)絡(luò)中，消費(fèi)者忽視了自身重要的監(jiān)管職責(zé)與義務(wù)，企業(yè)借政府的大力宣傳掩蓋自省自查義務(wù)，非政府組織因?yàn)闊o(wú)法律規(guī)制而讓渡監(jiān)管義務(wù)，專家智囊團(tuán)只是課題項(xiàng)目的一個(gè)個(gè)臨時(shí)組織……由此，我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，政府占主導(dǎo)地位獨(dú)立推行協(xié)作框架并不能解決多元參與主體的不足，［5］政府監(jiān)管部門和其他個(gè)人與組織的關(guān)系并不是“管”與“被管”的對(duì)立關(guān)系，而是“對(duì)話”與“協(xié)調(diào)”的關(guān)系，他們之間的利益協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)被充分重視。［6］

（二）職責(zé)碎片化

職責(zé)碎片化指的是網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)從受理到結(jié)案過(guò)程中發(fā)生的政府部門職責(zé)不清、責(zé)任轉(zhuǎn)嫁形成的集體行動(dòng)治理碎片化現(xiàn)象。首先是政府部門職責(zé)不清的問(wèn)題。由于網(wǎng)絡(luò)食品的供應(yīng)鏈高度扁平化、一體化、虛擬化，模糊了政府各部門之間的監(jiān)管職責(zé)邊界，因而也導(dǎo)致了投訴舉報(bào)核查工作無(wú)從下手的尷尬局面。［7］在網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)這個(gè)特殊領(lǐng)域，其相關(guān)輔助監(jiān)管部門還包括工信部、網(wǎng)信辦、公安局及信安標(biāo)委等，這些部門都與網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管息息相關(guān)，但由于沒(méi)有明確的職責(zé)規(guī)定，這些部門獨(dú)立工作，缺乏協(xié)同合作意識(shí)，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管出現(xiàn)了破綻。［8］其次是政府各部門責(zé)任轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題，我國(guó)《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》明確規(guī)定，食品投訴舉報(bào)是指公民、法人或者其他組織向各級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門反映生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者等主體在食品（含食品添加劑）生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)中有關(guān)食品安全方面存在的涉嫌違法行為。換言之，食藥監(jiān)部門成為了對(duì)接食品安全違法行為的窗口，消費(fèi)者一旦遇到食品安全問(wèn)題，就可以通過(guò)該 “窗口” 進(jìn)行投訴舉報(bào)來(lái)尋求幫助、維護(hù)自身權(quán)益。如此，無(wú)形中將食品安全監(jiān)管的全部職責(zé)壓力通過(guò)投訴舉報(bào)的方式轉(zhuǎn)嫁給了食藥監(jiān)部門。據(jù)N 市相關(guān)工作人員表示，“網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)具有鮮明的跨地域特征，即涉嫌違法主體與消費(fèi)者不在同一地區(qū)，而按照我國(guó)食品投訴舉報(bào)管理工作的屬地管理原則，跨地域的投訴舉報(bào)應(yīng)當(dāng)移交所在地或者涉嫌違法行為發(fā)生地縣級(jí)食品藥品投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)，這就給跟蹤督辦工作帶來(lái)了不便，有時(shí)候因?yàn)榕c其他地區(qū)機(jī)構(gòu)的協(xié)作失調(diào)影響了處理進(jìn)度或者處理結(jié)果，投訴人就會(huì)將‘不作為’的帽子扣在我們身上?！笨梢姡捎诰W(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管職責(zé)缺乏科學(xué)合理的梳理與整合，導(dǎo)致職責(zé)不清與責(zé)任轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題已經(jīng)越發(fā)碎片化。

（三）制度碎片化

當(dāng)前，全國(guó)上下都在快馬加鞭出臺(tái)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)督管理辦法以及網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)相關(guān)制度，但由于“制度運(yùn)動(dòng)”背后缺乏科學(xué)縝密的理論基礎(chǔ)，導(dǎo)致新制度與舊制度、機(jī)構(gòu)重組之間產(chǎn)生沖突，也導(dǎo)致新制度施行以后帶來(lái)的碎片化問(wèn)題不斷增加。

第一，國(guó)家機(jī)構(gòu)重組以后，網(wǎng)絡(luò)食品安全“總指揮”缺失。在此次深化改革中，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局不再保留，與其他部門合并為國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。然而在2016年、2017年相繼出臺(tái)的 《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》中卻指明國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局為主管部門，隨著新一輪領(lǐng)導(dǎo)班子的組建，網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管“總指揮”該如何分配懸而未決，大量碎片化事務(wù)已經(jīng)在各地方食藥監(jiān)部門肩上越積越多。第二，制度重疊誘發(fā)消費(fèi)者多頭舉報(bào)。譬如，面對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)受理主體問(wèn)題，不同的規(guī)章制度側(cè)重點(diǎn)不同：《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》側(cè)重于網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺(tái)提供者；《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》側(cè)重于食藥監(jiān)部門；《網(wǎng)絡(luò)商品交易及有關(guān)服務(wù)行為管理暫行辦法》則認(rèn)為是工商行政管理部門。制度重疊帶來(lái)的惡果便是消費(fèi)者缺乏制度信任，采取多頭舉報(bào)、重復(fù)投訴以及頻繁發(fā)起行政復(fù)議，消耗了有限的行政資源。第三，制度裂解性導(dǎo)致部門各自為政，我國(guó)已經(jīng)對(duì)食品投訴舉報(bào)管理作出了頂層設(shè)計(jì)，但對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)卻沒(méi)有進(jìn)行具體規(guī)制，分散在各地方、各部門的規(guī)章制度中，導(dǎo)致地方政府部門各自為政。第四，制度空白帶來(lái)監(jiān)管漏洞。一方面是網(wǎng)絡(luò)第三方平臺(tái)問(wèn)題，G 省的土特產(chǎn)食品在網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)十分暢銷，但國(guó)家及G 省對(duì)于投訴熱點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)第三方平臺(tái)（例如微信、微博等平臺(tái)），卻遲遲未有具體的制度規(guī)制手段，農(nóng)戶通過(guò)網(wǎng)絡(luò)第三方平臺(tái)銷售預(yù)包裝土特產(chǎn)可以借助監(jiān)管漏洞逃避責(zé)任，特別是G市、L 市這樣的旅游城市，這類的投訴舉報(bào)案件十分常見。另一方面是違法主體的認(rèn)定問(wèn)題，以外賣平臺(tái)違法案件為例，目前N 市幾家外賣平臺(tái)均以子公司、代理商的形式開展線下經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但由于現(xiàn)今法律法規(guī)均未能明確、細(xì)化第三方平臺(tái)分支機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任與義務(wù)，因而阻礙了網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)執(zhí)法工作的有序開展。

（四）平臺(tái)與數(shù)據(jù)碎片化

調(diào)研結(jié)果顯示，G 省網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)平臺(tái)與數(shù)據(jù)碎片化問(wèn)題十分突出。據(jù)G 省投訴舉報(bào)中心的工作人員反映，目前G 省投訴舉報(bào)系統(tǒng)與國(guó)家總局中心投訴舉報(bào)系統(tǒng)平臺(tái)尚未實(shí)現(xiàn)聯(lián)通，由于系統(tǒng)開發(fā)較早，相關(guān)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的不斷完善，系統(tǒng)的運(yùn)行、維護(hù)及技術(shù)等原因，阻礙了與國(guó)家總局的投訴舉報(bào)系統(tǒng)的聯(lián)通。盡管G 省已經(jīng)在籌劃建立類似網(wǎng)絡(luò)電子監(jiān)管系統(tǒng)平臺(tái)，但涉及網(wǎng)絡(luò)食品違法行為的平臺(tái)歸屬地、服務(wù)器往往分散化，各地部門的監(jiān)管方式與手段亦非一致，監(jiān)管部門與網(wǎng)絡(luò)第三方交易平臺(tái)之間又存在信息鴻溝，因而難免滋生出各自為戰(zhàn)的困境。除了平臺(tái)系統(tǒng)碎片化的問(wèn)題以外，投訴舉報(bào)信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)也呈現(xiàn)分散、割裂的現(xiàn)象。G 省投訴舉報(bào)平臺(tái)與其他省級(jí)投訴舉報(bào)平臺(tái)、國(guó)家投訴舉報(bào)平臺(tái)以及相關(guān)承辦單位，均未達(dá)成連貫、協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，依據(jù)“屬地管理”原則，分散、割裂的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)將給聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)工作帶來(lái)許多不便之處。舉個(gè)例子，投訴者在A 地通過(guò)某交易網(wǎng)站（該網(wǎng)站備案于B 地分局）購(gòu)買了不合格食品（該食品的入網(wǎng)經(jīng)營(yíng)主體備案于C 地分局）并隨后對(duì)其進(jìn)行投訴舉報(bào)，假設(shè)此條投訴信息有效并且沒(méi)有發(fā)生重大安全事故，那么依據(jù)屬地管理原則，這條投訴舉報(bào)信息數(shù)據(jù)將轉(zhuǎn)接至C 地投訴舉報(bào)中心，由C 地分局對(duì)接相應(yīng)承辦單位，必要時(shí)還需與B 地分局進(jìn)行信息溝通、協(xié)同辦公。倘若此案屬于重大食品安全違法案件，那么A 地分局也必須參與其中，進(jìn)行協(xié)調(diào)。在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)處理脈絡(luò)中，數(shù)據(jù)共享是解決跨地域網(wǎng)絡(luò)食品安全治理的必要手段，也是整治職業(yè)打假人行動(dòng)的必要保證，如果各部門信息閉塞、相互推諉，那么不排除會(huì)產(chǎn)生由食品安全事件釀成大規(guī)模群體上訪事件的可能。

四、策略建構(gòu)：實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)整體性治理

希克斯在談?wù)撜w性政府的框架設(shè)計(jì)時(shí)，提出了諸多整合路徑，如：了解與信任；獲得政府組織間對(duì)話的機(jī)會(huì)；發(fā)展新的信息基礎(chǔ)、范疇和系統(tǒng)；經(jīng)由跨域任務(wù)獲得更多整合空間等。［9］本文基于網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)背景下的突出問(wèn)題，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與做法，著重從主體、職責(zé)、制度、技術(shù)四個(gè)層面構(gòu)建整體性治理路徑。

（一）主體層面：創(chuàng)建無(wú)縫隙的跨界共治網(wǎng)絡(luò)

近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛將食品安全監(jiān)管納入社會(huì)共治的范疇，跨界共治作為整體性治理的重要策略，其獨(dú)特的治理魅力讓社會(huì)各界人士大開眼界。在美國(guó)，食品安全跨界共治網(wǎng)絡(luò)不僅包括政府監(jiān)管部門，還囊括了政府專業(yè)食品檢測(cè)員、流行病學(xué)家及食品科學(xué)家等專業(yè)人士在內(nèi)，形成了一支高水平、專業(yè)化的食品監(jiān)管隊(duì)伍，保障了美國(guó)國(guó)民線上線下的飲食安全。而歐盟則建有橫向、縱向的無(wú)縫隙的網(wǎng)絡(luò)食品管控體系。其橫向管控體系是指由獸醫(yī)常務(wù)委員會(huì)、植物健康常務(wù)委員會(huì)等若干專業(yè)委員會(huì)構(gòu)成的全方位監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)體系；其縱向管控體系是指由歐盟委員會(huì)指定機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的，各成員國(guó)內(nèi)部專業(yè)管理委員會(huì)設(shè)立的食品安全管理機(jī)構(gòu)所組成的管控體系。［10］通過(guò)縱、橫雙向管控，將社會(huì)各界力量融合成一道無(wú)縫隙的食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，能夠有效破除跨界共治出現(xiàn)的組織壁壘。借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的成功管理經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)困境的突破途徑在于協(xié)調(diào)多元主體的利益關(guān)系，創(chuàng)建無(wú)縫隙的跨界共治網(wǎng)絡(luò)。依據(jù)整體性治理理論，要形成無(wú)縫隙的治理網(wǎng)絡(luò)，必須要重視客體（即除政府以外的個(gè)人及組織）導(dǎo)向原則，確定基于各方利益協(xié)調(diào)的目標(biāo)，有的放矢地采取激勵(lì)措施，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整合化、無(wú)縫隙的跨界共治網(wǎng)絡(luò)格局。

（二）職責(zé)層面：建立健全整體性責(zé)任機(jī)制

假如把政府部門組織比作一臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)器，那么職責(zé)就是機(jī)器的組裝說(shuō)明書。沒(méi)有明確的職責(zé)分工，政府組織就會(huì)運(yùn)行不暢，出現(xiàn)監(jiān)管盲點(diǎn)、監(jiān)管漏洞。希克斯在其著作中著重強(qiáng)調(diào)了整體性責(zé)任機(jī)制在打破“單一機(jī)關(guān)”影響與防止部門碎片化中的關(guān)鍵作用。整體性責(zé)任機(jī)制的中心問(wèn)題是：當(dāng)沒(méi)有一個(gè)主要機(jī)構(gòu)或者單個(gè)部門、委員會(huì)有單獨(dú)影響結(jié)果的管理權(quán)限時(shí)，如何讓人們以整體性方式對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，因此有必要為整體性責(zé)任機(jī)制確立相關(guān)原則。［11］換句話說(shuō)，在網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)過(guò)程中，如何讓各部門以整體性方式對(duì)整個(gè)網(wǎng)絡(luò)食品供應(yīng)鏈安全負(fù)責(zé)，達(dá)到網(wǎng)絡(luò)化的無(wú)縫隙監(jiān)管，就必須依靠原則分明的整體性責(zé)任機(jī)制。建立健全整體性責(zé)任機(jī)制的第一條原則，則是加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。創(chuàng)建省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確與強(qiáng)化各投訴舉報(bào)中心及其承辦單位之間的聯(lián)系，依照崗位職責(zé)井然有序地開展工作，形成一個(gè)整體化的聯(lián)動(dòng)組織。第二條原則，則是加強(qiáng)系統(tǒng)間的部門協(xié)作。網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)歸根結(jié)底反映的是監(jiān)管問(wèn)題，整治網(wǎng)絡(luò)食品違法行為不僅依靠主要監(jiān)管部門，還需政府、衛(wèi)生部門、發(fā)改委、公安機(jī)關(guān)、農(nóng)業(yè)部門、教育部門等各部門共同發(fā)力，將網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管與自身職責(zé)相聯(lián)系，為網(wǎng)絡(luò)食品安全共治出謀劃策。因而此原則的核心要義便是解決好“管理分工碎片化”與“權(quán)限限制”問(wèn)題，通過(guò)穩(wěn)固的、詳盡的責(zé)任說(shuō)明書，將監(jiān)管驅(qū)動(dòng)力植入到每一個(gè)部門文化中，并內(nèi)化為組織服務(wù)理念，以備在食藥監(jiān)部門力量不足時(shí)，能夠以整體性方式對(duì)消費(fèi)者負(fù)責(zé)。［12］第三條原則，則是厘清各相關(guān)部門職責(zé)邊界。網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管之所以棘手，很大程度上是由于互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性，使其供應(yīng)鏈上的監(jiān)管職責(zé)邊界模糊不清，因此才會(huì)出現(xiàn)“要么一起管，要么都不管”的局面。在網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管問(wèn)題上，不可避免存在職責(zé)交叉部分，因而在解決對(duì)策中政府要明確各監(jiān)管部門職責(zé)，使其邊界清晰，同時(shí)還要針對(duì)職責(zé)交叉的監(jiān)管環(huán)節(jié)以及可能突發(fā)的情形制定詳盡的解決方案，如此才能解決職責(zé)交叉問(wèn)題，為投訴舉報(bào)工作減輕負(fù)擔(dān)。

（三）制度層面：完善“柔性”與“硬性”制度協(xié)調(diào)機(jī)制

整體性治理理論提出，制度的協(xié)調(diào)是政府組織協(xié)調(diào)的前提條件，其中，制度的協(xié)調(diào)分為柔性制度協(xié)調(diào)機(jī)制與硬性制度協(xié)調(diào)機(jī)制。所謂柔性制度協(xié)調(diào)機(jī)制，指的是政府內(nèi)部凝聚力與組織文化機(jī)制；而硬性制度協(xié)調(diào)機(jī)制則包括管理意義上的預(yù)算、人事、采購(gòu)及法律制度層面的協(xié)調(diào)機(jī)制。［13］為確保柔性制度協(xié)調(diào)機(jī)制有效發(fā)揮其作用，國(guó)家與地方各級(jí)網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)相關(guān)單位必須保持組織文化團(tuán)結(jié)，在面對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管突發(fā)情況、執(zhí)法沖突時(shí)，各單位組織應(yīng)自覺采取措施預(yù)防政府組織失衡情形的惡化和潛在的失衡危機(jī)，實(shí)行彈性化的協(xié)調(diào)方式，而非僅靠單一化和強(qiáng)制性的機(jī)械團(tuán)結(jié)。這樣的政府組織文化必須制度化但并非是使其固化為一成不變的文化或者制度，而是隨著環(huán)境的變化不斷革新與制度化。如果說(shuō)柔性制度協(xié)調(diào)機(jī)制是整體性政府的“眼睛”，那么硬性制度協(xié)調(diào)機(jī)制就是一雙鏗鏘有力的手，打好預(yù)算、人事、采購(gòu)及法律制度的組合拳，是打贏網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管勝仗最有力的武器。在預(yù)算制度上，實(shí)行整體性預(yù)算績(jī)效責(zé)任制，以整體性公民需求為導(dǎo)向，并將財(cái)政收入與支出完全納入預(yù)算統(tǒng)一管理；在人事制度上，必須組建統(tǒng)一的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)稽查工作隊(duì)伍，解決與落實(shí)人員編制，保障工作隊(duì)伍人崗匹配；在采購(gòu)制度上，必須給予充足資金補(bǔ)齊硬件設(shè)備短板，例如：可加大財(cái)政預(yù)算支持電子證據(jù)取證室建設(shè)，進(jìn)一步提高網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)執(zhí)法工作的精準(zhǔn)性、時(shí)效性；在法律制度上，網(wǎng)絡(luò)食品投訴舉報(bào)的相關(guān)制度法規(guī)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家機(jī)構(gòu)改組而作出相應(yīng)修改，并進(jìn)行進(jìn)一步整合、細(xì)化以適應(yīng)監(jiān)管執(zhí)法的需要。譬如網(wǎng)絡(luò)食品違法主體的認(rèn)定問(wèn)題，網(wǎng)絡(luò)第三方平臺(tái)及其分支機(jī)構(gòu)的法律義務(wù)與責(zé)任問(wèn)題，必須由國(guó)家層面出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)定，填補(bǔ)立法空白。

（四）技術(shù)層面：實(shí)現(xiàn)透明化的無(wú)縫隙“在線治理”

整體性治理的一項(xiàng)重要策略便是智能化整合，通過(guò)引進(jìn)先進(jìn)信息技術(shù)服務(wù)與政務(wù)流程再造，實(shí)行徹底透明化、整合化的無(wú)縫隙“在線治理”模式。網(wǎng)絡(luò)食品供應(yīng)鏈具有跨地域、虛擬性與扁平化的特征，給投訴舉報(bào)執(zhí)法帶來(lái)的難題更是層出不窮，傳統(tǒng)的監(jiān)管手段已經(jīng)滯后，必須借助信息技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)整合化的無(wú)縫隙“在線治理”，具體而言就是要依托大數(shù)據(jù)分析等信息技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，搭建體系標(biāo)準(zhǔn)化、管理信息化、信息數(shù)據(jù)化的智能信息平臺(tái)系統(tǒng)。［14］

所謂體系標(biāo)準(zhǔn)化，就是指遵循 “事權(quán)分級(jí)、協(xié)同共享”的原則，采取統(tǒng)建、自建與聯(lián)建相結(jié)合的方式，搭建國(guó)家和省兩級(jí)投訴舉報(bào)信息平臺(tái)。［15］其中，國(guó)家級(jí)信息平臺(tái)應(yīng)以系統(tǒng)建設(shè)、應(yīng)急指揮、數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)等業(yè)務(wù)為核心，強(qiáng)調(diào)投訴舉報(bào)的宏觀把控；省級(jí)信息平臺(tái)應(yīng)以受理事權(quán)審評(píng)審批、稽查執(zhí)法、綜合管理等具體執(zhí)行型業(yè)務(wù)為核心。針對(duì)跨地域、聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)的投訴舉報(bào)業(yè)務(wù) （例如職業(yè)打假人糾紛），可采取“總局統(tǒng)籌，省局協(xié)同”的統(tǒng)建方式建設(shè)平臺(tái)系統(tǒng)；針對(duì)聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)、個(gè)案突出的投訴舉報(bào)業(yè)務(wù)，可由省局在總局的允許范圍內(nèi)采取自建或聯(lián)建相結(jié)合的方式自行建設(shè)平臺(tái)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“攜手辦公”。所謂管理信息化，就是指構(gòu)建一站式、透明化、智能化的投訴舉報(bào)服務(wù)體系。通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，將投訴舉報(bào)的各個(gè)受理環(huán)節(jié)情況與進(jìn)度按照時(shí)間軸的列表形式在終端平臺(tái)上呈現(xiàn)給投訴舉報(bào)人。這樣的智能服務(wù)體系類似于人們熟悉的物流追蹤平臺(tái)，可以調(diào)動(dòng)公眾監(jiān)督積極性，同時(shí)通過(guò)大數(shù)據(jù)比對(duì)，可以避免投訴舉報(bào)人重復(fù)投訴、多頭投訴帶來(lái)的行政資源浪費(fèi)。所謂信息數(shù)據(jù)化則主要指投訴舉報(bào)數(shù)據(jù)清洗與數(shù)據(jù)共享。針對(duì)投訴舉報(bào)數(shù)據(jù)分散化與碎片化的現(xiàn)狀，首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)行數(shù)據(jù)清洗，即由國(guó)家級(jí)單位牽頭，設(shè)立國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)以及全國(guó)統(tǒng)一的信息化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，然后由各地方級(jí)單位依據(jù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)本區(qū)域所采集的投訴舉報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選、分類、匯總，剔除無(wú)效、重復(fù)的信息數(shù)據(jù)，最終統(tǒng)一整合匯入國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)。數(shù)據(jù)清洗完成以后，各地方級(jí)單位還需加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享，通過(guò)不斷改善通信技術(shù)以取得各部門之間數(shù)據(jù)渠道強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，將分散化的行政相對(duì)人檔案數(shù)據(jù)、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行智能化整合，以期實(shí)現(xiàn)所有網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管相關(guān)部門互聯(lián)互通的“在線治理”模式。除了政府內(nèi)部數(shù)據(jù)共享以外，還需實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管部門與各大網(wǎng)絡(luò)食品交易平臺(tái)（如淘寶網(wǎng)、百度外賣、美團(tuán)網(wǎng)等）的數(shù)據(jù)流通，可以在食藥監(jiān)網(wǎng)站為其開通統(tǒng)一的數(shù)據(jù)通道，方便數(shù)據(jù)采集與共享，掌握實(shí)時(shí)監(jiān)管動(dòng)態(tài)。需要注意的是，全國(guó)上下公共部門之間以及公私部門之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享是一項(xiàng)龐大的工程，其中也涉及各地方、企業(yè)機(jī)密數(shù)據(jù)，因此必須做好數(shù)據(jù)保密工作，加強(qiáng)系統(tǒng)維穩(wěn)。信息數(shù)據(jù)化完善以后，將為“職業(yè)打假人” 整治行動(dòng)提供科學(xué)決策與強(qiáng)大的數(shù)據(jù)支撐，同時(shí)也使得投訴舉報(bào)工作如釋重負(fù)。