何靜宜

摘?要：聯(lián)合國人權(quán)理事會下屬的土著人民權(quán)利專家機制，通過主題研究和年度報告的形式，在人權(quán)理事會規(guī)定的工作范圍內(nèi)，向理事會提出建議供其審議和核可。專家機制對世界范圍的土著人民權(quán)利問題進行調(diào)查和研究，為聯(lián)合國制定土著人民權(quán)利的國際政策和法律作出了重要貢獻。

關(guān)鍵詞：聯(lián)合國;土著人民;人權(quán);保護機制

中圖分類號：D9?????文獻標(biāo)識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.17.085

土著人民權(quán)利保護是目前國內(nèi)外法學(xué)界和民族學(xué)界學(xué)者研究的熱點問題。聯(lián)合國人權(quán)理事會圍繞《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》所展開的聯(lián)合國土著人民權(quán)利保護機制，特別是土著人民權(quán)利專家機制（The Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples，EMRIP），為保護土著人民權(quán)利作出了重要貢獻。本文將簡述土著人民專家機制的運作方式及至目前的成果并進行評析。

1?土著人民權(quán)利專家機制的構(gòu)成

土著人民權(quán)利專家機制是聯(lián)合國人權(quán)理事會下屬機制，由聯(lián)合國人權(quán)理事會第6/36決議于2007年決定設(shè)立。根據(jù)該決議，專家機制以理事會要求的方式和形式，向理事會提供土著人民權(quán)利方面的專題專家，以此幫助人權(quán)理事會執(zhí)行任務(wù)。

2016年以前，專家機制由5名獨立專家組成，成員任期為3年，可連任一期，其甄選應(yīng)根據(jù)理事會2007年第5/1號決議附件第39至第53段規(guī)定的程序進行。2016年，聯(lián)合國人權(quán)理事會第33/25號決議對土著人民專家機制作出了大量修正。自此，專家機制改由7名獨立專家組成，在每個土著社會文化區(qū)域中各選出一名。為了保持專家機制運作的連續(xù)性，專家機制的成員采用交錯任期辦法。

2?土著人民權(quán)利專家機制的運作

專家機制的任務(wù)主要分為兩個部分：一是對人權(quán)理事會確定的主題進行研究并提交報告，并基于研究提供咨詢意見供人權(quán)理事會審核;二是每年召開一次土著人民專家機制年度會議，并將會議討論的問題整合匯編，作為年度報告提交給人權(quán)理事會。

2.1?專家機制主題研究

專家機制主題研究即在人權(quán)理事會的指示下對土著人民權(quán)利的特定主題進行研究并報告。研究報告的主題以及提交時間都由人權(quán)理事會決議決定，如果研究所要求的時間跨度較大，人權(quán)理事會可能會要求在研究中期提交一份進度報告。主題研究一般由專家機制委托兩名專家機制成員全面負(fù)責(zé)編寫。專題專家對所要求主題進行研究的方式則分為兩種：一是要求各國、土著人民、國家人權(quán)機構(gòu)（NHRIs）以及其他利益攸關(guān)方對主題提供研究書面意見;二是與學(xué)術(shù)機構(gòu)合作，通過專家研討會的方式開展交流。在合作和交流的基礎(chǔ)上，專家機制會對所研究主題提出自己的咨詢意見，并作為報告的附件與報告一同提交。咨詢意見主要包括一般性建議、對各國的建議、對土著人民的建議、對國家組織的建議，有時還會對其他事項提出建議。

研究報告的初稿將在專家機制年度會議期間進行討論并最終定稿，由專家機制年度會議確定的主席兼報告員提交給人權(quán)理事會。在報告提交給人權(quán)理事會之后，人去理事會積極鼓勵各國廣為散發(fā)報告，并建議各國在擬訂國家計劃和戰(zhàn)略時予以考慮。迄今為止，專家機制共順利完成了8個主題的研究報告。

2.2?專家機制年度會議

專家機制年度會議是根據(jù)人權(quán)理事會的要求對有關(guān)土著人民權(quán)利方面的問題進行討論并提出建議的專門會議。

根據(jù)第6/36號決議和第33/25號決議，專家機制應(yīng)在第一年舉行為期三天的會議，其后應(yīng)每年舉行一屆為期最多為五天的會議，屆會可視需要安排公開會議和非公開會議。各國政府、聯(lián)合國機制、機關(guān)和專門機構(gòu)、基金（會）和計（規(guī)）劃署、人權(quán)領(lǐng)域的政府間組織、區(qū)域組織和機制、國家人權(quán)機構(gòu)和其他相關(guān)的國家機構(gòu)、研究土著問題的學(xué)者和專家以及具有經(jīng)濟及社會理事會咨商地位的非政府組織可作為觀察員與會。2008年10月1日至3日，土著人民專家機制在瑞士日內(nèi)瓦聯(lián)合國辦事處舉行了第一屆會議，至今，專家機制已舉辦了十次年度會議。

圍繞利用《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》來增進和保護土著人民權(quán)利的問題是年度會議一般性討論的議題。除此之外，對于專家機制負(fù)責(zé)或參與的各種會議、研討會、講習(xí)班等，在年度會議上也會進行報告和討論。

在對各種議題討論之后，專家機制可在人權(quán)理事會規(guī)定的工作范圍內(nèi)向理事會提出建議，供其審議核準(zhǔn)。此外，專家機制還可以就其專題專家如何才能幫助人權(quán)理事會履行其任務(wù)以及包括普遍定期審議和特別程序在內(nèi)的各種機制問題提出建議。最后，專家機制將通過本屆會議的會議報告并作為專家機制年度報告提交給人權(quán)理事會。

2.3?專家機制的新任務(wù)

根據(jù)第33/25號決議，專家機制的新任務(wù)分為兩個部分：一個部分是圍繞《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》的工作;另一部分是專家機制與國家接觸（Country engagement）方面的工作。

圍繞《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》中規(guī)定的土著人民權(quán)利，專家機制應(yīng)向人權(quán)理事會提供專門知識和咨詢意見，并應(yīng)會員國的請求，協(xié)助它們促進、保護和落實土著人民權(quán)利來實現(xiàn)《宣言》的各項目標(biāo);專家機制應(yīng)編寫關(guān)于實現(xiàn)《宣言》目標(biāo)過程中世界范圍內(nèi)土著人民權(quán)利狀況的年度研究報告，包括挑戰(zhàn)、良好做法和建議，側(cè)重于《宣言》中的一條或多條相互關(guān)聯(lián)的條款，具體條款由專家機制決定，同時考慮到從會員國和土著人民收到的建議;查明、傳播和推廣努力實現(xiàn)《宣言》目標(biāo)方面的良好做法和經(jīng)驗教訓(xùn)，包括這一事項向人權(quán)理事會提交報告。

在最新提交的年度報告中，專家機制確定了國家接觸的核心原則、目的和模式以及各國或土著人民邀請和請求專家國家接觸的方式。核心原則即專家機制在與國家接觸時，將保持效率、能力和廉正品格的最高標(biāo)準(zhǔn)，同時，專家機制既不尋求也不接受任何政府、個人、政府組織或非政府組織或壓力集團的指示。專家機制與國家接觸的目的可包括：分析國內(nèi)立法和政策，向請求者提供獨立的咨詢意見和建議;促進請求者和其他利益攸關(guān)方之間的對話;關(guān)于為執(zhí)行《宣言》而實施法律和政策的獨立觀察和咨詢意見;對請求者和其他利益攸關(guān)方的能力建設(shè);提高認(rèn)識。根據(jù)請求的性質(zhì)，國家接觸的模式可包括：國別訪問、為國家機構(gòu)、土著人民組織、國家人權(quán)機構(gòu)和其他利益攸關(guān)方提供培訓(xùn)活動、視頻或音頻電話、在日內(nèi)瓦或其他地點舉行面對面的會議、電子郵件交流以及通過外交渠道的正式交流。

3?土著人民權(quán)利專家機制評析

3.1?專家機制的成就

在主題研究方面，專家機制已在“土著人民受教育權(quán)問題”、“土著人民及參與決策權(quán)問題”、“語言和文化在增進和保護土著人民權(quán)利及身份認(rèn)同方面的作用、訴諸司法增進和保護土著人民權(quán)利問題”、“如何在減少自然災(zāi)害風(fēng)險以及防災(zāi)備災(zāi)措施中增進和保護土著人民的權(quán)利”、“通過土著人民參與政治和公共生活等方式增進和保護土著人民文化遺產(chǎn)權(quán)”以及“工商活動中的良好做法和挑戰(zhàn)，包括歧視問題以及土著人民，特別是土著婦女和殘疾人在獲取金融服務(wù)方面的良好做法和挑戰(zhàn)”等主題上在全世界范圍內(nèi)的開展了細(xì)致而詳盡的研究。專家機制下一個研究的主題為“土著人民的自由、事先和知情同意”。

在年度報告方面，通過專家機制年度會議，專家機制與各國、聯(lián)合國機制、機關(guān)和專門機構(gòu)、基金（會）和計（規(guī)）劃署、人權(quán)領(lǐng)域的政府間組織、區(qū)域組織和機制、國家人權(quán)機構(gòu)和其他相關(guān)的國家機構(gòu)、研究土著問題的學(xué)者和專家、具有經(jīng)濟及社會理事會咨商地位的非政府組織以及人權(quán)理事會其他土著人民權(quán)利保護機制一起，對每年度世界范圍內(nèi)的土著議題進行交流?？梢哉f，專家機制的憑借其專業(yè)性和權(quán)威性，以及該機制的廣泛交流性，其向人權(quán)理事會提出的專題性意見在聯(lián)合國制定土著人民權(quán)利的國際政策、法律及其運行過程中起到了至關(guān)重要的作用。

在專家機制新任務(wù)的規(guī)定下，在2017年9月召開的人權(quán)理事會第三十六屆會議上，專家機制提交了一份傳統(tǒng)年度報告和一份題為《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》實施十年（2007-2017年）良好做法和經(jīng)驗教訓(xùn)》的研究報告，其中研究報告旨在強調(diào)過去10年整個聯(lián)合國以及區(qū)域和國家人權(quán)系統(tǒng)在實施《宣言》方面的主要法律和政策趨勢，從而促進《宣言》的進一步執(zhí)行。

3.2?專家機制存在的問題及其改善途徑

3.2.1?缺乏選擇研究主題的主動性

由于專家機制的主題研究任務(wù)主要由人權(quán)理事會制定，因此缺乏選擇研究主題的主動性。

《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》是目前國際上最為重要的土著權(quán)利國際法律文件之一，其中規(guī)定了土著人民應(yīng)當(dāng)享有的各項權(quán)利。然而，專家機制的研究卻與其缺乏足夠的聯(lián)系。這是由于人權(quán)理事會所選定的主題研究并不是圍繞《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》展開的。截至目前，《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》所規(guī)定的國家義務(wù)和土著人民所應(yīng)享有的各項權(quán)利，特別是自決權(quán)利、宗教權(quán)利等，專家機制的研究都尚未涉及。

針對這一問題，2016年第33/25號決議重新規(guī)定了專家機制未來研究主題的方向必須是圍繞《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》而展開。但是，專家機制對《宣言》所規(guī)定的各項權(quán)利現(xiàn)狀的研究尚需時日，而隨著時間不斷變化的土著權(quán)利問題仍亟待解決。因此，賦予專家機制對主題研究選擇的主動權(quán)，讓專家機制自行選擇最迫切需要解決的土著權(quán)利問題研究，才能對聯(lián)合國土著人民權(quán)利保護機制更具現(xiàn)實意義。

3.2.2?缺乏深入的國家接觸

為避免人權(quán)理事會其他機制工作上的重合，在專家機制的工作任務(wù)中并沒有國別研究的主題。專家機制的研究僅限于書面意見和研討會等方式，對于土著人民的真實情況，對不同國家、處于不同社會環(huán)境的土著人民進行接觸研究相對缺乏，因此，其建議對于土著人民真正渴望的權(quán)利需求缺乏契合性。雖然2016年專家機制的新任務(wù)中增加了國家接觸方面的工作，但目前未見成效如何。

如果缺乏對各國土著人民權(quán)利問題的國別研究，那么專家機制就不可能在總結(jié)的基礎(chǔ)上要世界范圍內(nèi)的土著人民現(xiàn)狀進行全方位的了解和研究。因此，各國的國別研究理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)是專家機制工作的一部分。針對這一問題，專家機制應(yīng)加強與土著人民人權(quán)和基本自由情況特別報告員機制的合作和交流，后者在其任務(wù)中有專門的國別研究任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，專家機制應(yīng)加強自身的國別研究，以完善主題研究和各年度研究的方式和途徑。

參考文獻

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