陳光

2011年9月22日，美國(guó)紐約，時(shí)任英國(guó)首相卡梅隆在第66屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上發(fā)言

美國(guó)紐約曼哈頓奢華的薩頓居民區(qū)，有一座四層聯(lián)排別墅。在寸土寸金的這片區(qū)域，它還帶有一個(gè)小花園，別墅總面積達(dá)1300平米。這座別墅原來是美國(guó)金融大亨摩根的女兒建造，后來，捐贈(zèng)給聯(lián)合國(guó)，隨即，它成為聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)的官邸。

聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯一度想把這個(gè)別墅賣掉換點(diǎn)錢。按照市場(chǎng)價(jià)，它價(jià)值數(shù)千萬美金。古特雷斯找人研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，賣聯(lián)合國(guó)的房子，超出了自己的職權(quán)范圍。

作為二戰(zhàn)后誕生的全世界規(guī)模最大、最具權(quán)威性的政府間國(guó)際組織，聯(lián)合國(guó)手頭很緊，甚至逼得秘書長(zhǎng)考慮賣房度日。據(jù)聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，這次資金短缺的主要原因是89個(gè)會(huì)員國(guó)拖欠會(huì)費(fèi)。截至目前，會(huì)員國(guó)拖欠的會(huì)費(fèi)達(dá)4.92億美元。

若情況再無好轉(zhuǎn)，聯(lián)合國(guó)的現(xiàn)金可能在今年8月份耗盡。古特雷斯稱，資金短缺導(dǎo)致聯(lián)合國(guó)無法正常開支，這對(duì)聯(lián)合國(guó)的聲譽(yù)和業(yè)務(wù)開展都是“災(zāi)難性的”。

“聯(lián)合國(guó)擁有巨大潛力，但現(xiàn)在只不過是一群人聚在一起閑聊、打發(fā)時(shí)光的俱樂部。太可悲了！” 2016年底，當(dāng)選總統(tǒng)特朗普在推特發(fā)文道。作為會(huì)員國(guó)里欠款最多的國(guó)家，美國(guó)僅維和欠款就超過了聯(lián)合國(guó)維和總欠款的三分之一。

不止聯(lián)合國(guó)，近些年，多個(gè)老牌國(guó)際組織影響力都大不如前。當(dāng)然，原因各有不同。古特雷斯在去年的一次公開辯論中提及這一現(xiàn)象：“人們對(duì)政治機(jī)構(gòu)，不論是國(guó)家的還是全球性的，都失去了信心。重大的設(shè)想被推翻，重大的努力遭到破壞，關(guān)鍵的機(jī)構(gòu)受到削弱。似乎威脅越全球化，我們的合作能力就越低。這是非常危險(xiǎn)的?！?h3>“是誰想讓聯(lián)合國(guó)消亡？”

錢一直是聯(lián)合國(guó)的老大難問題。

據(jù)聯(lián)合國(guó)微信公眾號(hào)介紹，聯(lián)合國(guó)預(yù)算由三部分組成，即支付維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的經(jīng)常性預(yù)算、維和行動(dòng)預(yù)算和國(guó)際刑事法庭余留機(jī)制預(yù)算。由于會(huì)費(fèi)欠款等原因，截至今年5月底，現(xiàn)金余額已不足以支持大型特派團(tuán)行動(dòng)，目前三個(gè)維和特派團(tuán)已出現(xiàn)赤字。

“事實(shí)上，聯(lián)合國(guó)一直是大國(guó)博弈的舞臺(tái)?！?外交學(xué)院國(guó)際關(guān)系研究所教授、北京市對(duì)外交流與外事管理研究基地研究員盧靜對(duì)本刊記者說，“2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，隨著G20、金磚四國(guó)（BRICS）等新的國(guó)際合作機(jī)制的強(qiáng)勢(shì)崛起，包括聯(lián)合國(guó)在內(nèi)的一些傳統(tǒng)國(guó)際組織似乎變得越來越邊緣化?！?/p>

聯(lián)合國(guó)的丑聞更是雪上加霜。據(jù)聯(lián)合國(guó)內(nèi)部監(jiān)督事務(wù)廳的一份報(bào)告，2008年至2013年間，共有480起有關(guān)聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)對(duì)當(dāng)?shù)厝诉M(jìn)行性侵的案件，其中三分之一受害者是未成年人。

2015年9月18日，美國(guó)紐約，聯(lián)合國(guó)總部巡邏的安保人員

每當(dāng)出現(xiàn)類似情況，國(guó)際社會(huì)上都會(huì)出現(xiàn)對(duì)聯(lián)合國(guó)的指責(zé)之聲，但實(shí)際上，很少有人了解聯(lián)合國(guó)的現(xiàn)實(shí)處境。

在回憶錄中，被稱為“世界的總統(tǒng)”的聯(lián)合國(guó)前秘書長(zhǎng)科菲·安南寫道，“SG（Secretary-General，秘書長(zhǎng)）代表的不是秘書長(zhǎng)，而是替罪羊（Scape Goat）?！笔聦?shí)上，每一次需要維和行動(dòng)時(shí)，聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)會(huì)根據(jù)需要，自愿派出軍事和警察人員。安南曾多次強(qiáng)調(diào)，自己沒有實(shí)際的政治權(quán)力，無可管轄的領(lǐng)土和可調(diào)遣的軍隊(duì)，更不能制定或執(zhí)行法律，在聯(lián)合國(guó)大會(huì)或安理會(huì)上也沒有投票權(quán)。

“人們并不知道，是各個(gè)成員國(guó)決定了聯(lián)合國(guó)的態(tài)度和走向?！?法國(guó)作家羅穆阿·梭哈說。梭哈和記者安-塞西爾·羅貝特創(chuàng)作了《是誰想讓聯(lián)合國(guó)消亡》一書。6月21日，聯(lián)合國(guó)官方微信特意發(fā)頭條文章，推薦這本書。該書試圖通過解釋聯(lián)合國(guó)的性質(zhì)和工作方式，指出為何有些時(shí)候，一些事件的責(zé)任并不在聯(lián)合國(guó)，而在成員國(guó)政府。

卡尼·羅斯（Carne Ross）曾在聯(lián)合國(guó)工作，他在一篇分析文章中認(rèn)為，聯(lián)合國(guó)起初是被設(shè)計(jì)用于阻止和仲裁國(guó)家與國(guó)家間沖突，這種設(shè)計(jì)早已不適用于當(dāng)今世界。在他看來，當(dāng)前聯(lián)合國(guó)改革推進(jìn)緩慢，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)權(quán)力有限，也常受大國(guó)限制。一些報(bào)告在上交到安理會(huì)前，會(huì)經(jīng)過常任理事國(guó)編輯校訂，一些“禁忌議題”常會(huì)被拿掉，比如克什米爾地區(qū)的沖突等議題。

梭哈指出，從上世紀(jì)九十年代起，通過戰(zhàn)爭(zhēng)解決問題的想法再次在各國(guó)政府間蔓延，《聯(lián)合國(guó)憲章》中要求通過和平外交手段應(yīng)對(duì)沖突的原則被遺忘，形勢(shì)每況愈下。

2003年，以美國(guó)為首的北約聯(lián)軍發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)未經(jīng)聯(lián)合國(guó)授權(quán)，戰(zhàn)爭(zhēng)的名義之一是伊拉克擁有大規(guī)模殺傷性武器。

事實(shí)上，開戰(zhàn)前，聯(lián)合國(guó)已經(jīng)在伊拉克調(diào)查此事了。聯(lián)合國(guó)前駐伊拉克武器核查小組發(fā)言人植木安弘在伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)十年后向共同社回憶稱，如果再有半年時(shí)間，調(diào)查就可完成。事實(shí)上，據(jù)他們當(dāng)時(shí)的了解，伊拉克雖然有研發(fā)意向，但并未真的研發(fā)出大規(guī)模殺傷性武器，他認(rèn)為，這種意向也是可以通過核查解決。但美國(guó)顯然不愿意等待聯(lián)合國(guó)的進(jìn)度了。

《人民日?qǐng)?bào)》海外版文章總結(jié)，最近十幾年來，由于少數(shù)國(guó)家繞過聯(lián)合國(guó)機(jī)制依靠單邊主義、軍事聯(lián)盟干預(yù)其他國(guó)家事務(wù)幾成慣例。

與之相反，聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的多項(xiàng)和平談判則因各方力量不予理睬而遲不見效。

“如今幾乎沒有任何人想讓聯(lián)合國(guó)留存下來，這是我們這個(gè)時(shí)代的悲劇。” 梭哈說，“民主制度和多邊體系正在衰退，聯(lián)合國(guó)和其他國(guó)際組織成了過時(shí)的東西?！?h3>“體態(tài)臃腫、步履蹣跚的高齡老人”

據(jù)CNN報(bào)道，特朗普政府在上臺(tái)后的首份預(yù)算案中表示，對(duì)那些“不能顯著推進(jìn)美國(guó)外交政策利益的國(guó)際組織”，美國(guó)當(dāng)局有意“削減或終止對(duì)其資助”。踐行這個(gè)原則，美國(guó)近年在全球上演了一系列“退群”大戲。

美國(guó)先后退出《巴黎協(xié)定》、聯(lián)合國(guó)教科文組織、聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)、《全球移民協(xié)議》、伊朗核問題全面協(xié)議及《中導(dǎo)條約》等。

今年4月，比聯(lián)合國(guó)小五歲的北約迎來七十大壽。然而，媒體標(biāo)題多為“北約七十大壽，冷冷清清”“北約尬慶七十大壽”“催債慶生”等。在這場(chǎng)冷清的生日慶典上，曾協(xié)助美國(guó)遏制蘇聯(lián)的北約盟國(guó)土耳其，再次向美國(guó)政府表達(dá)了堅(jiān)持購(gòu)買俄制防空導(dǎo)彈系統(tǒng)的意向，一度讓氣氛尷尬。

特朗普多次提出要退出北約，成員國(guó)間的矛盾也難以調(diào)和。類似問題在歐盟等國(guó)際組織也日益突出。近年來，歐盟的國(guó)際影響力不斷式微，針對(duì)重大國(guó)際問題幾無發(fā)聲。

除了偏向政治議題的國(guó)際組織出現(xiàn)問題，經(jīng)濟(jì)類國(guó)際組織也面臨窘境。盧靜向本刊介紹，國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行份額及投票權(quán)改革遭遇困境，世界貿(mào)易組織（WTO）不但無力解決頻繁的國(guó)際貿(mào)易摩擦而且自身面臨癱瘓境地，似乎到了存亡時(shí)刻。

日本共同社分析，由于中國(guó)、印度等新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的急劇成長(zhǎng)，其在WTO的發(fā)言力度有所增加，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家出現(xiàn)了對(duì)立態(tài)勢(shì)。

今年1月8日，時(shí)任世界銀行行長(zhǎng)金墉突然宣布辭職，這離他本屆任期正式結(jié)束還有三年多。他將加入一個(gè)民營(yíng)基建投資基金，因?yàn)檫@一跳槽能讓他在“氣候變化和新興市場(chǎng)基建赤字等全球主要事務(wù)上發(fā)揮最大作用”。

諷刺的是，世界銀行本應(yīng)該是在引領(lǐng)全球發(fā)展中最具影響力的國(guó)際機(jī)構(gòu)。國(guó)內(nèi)有媒體將世界銀行形容為“一位體態(tài)臃腫、步履蹣跚的高齡老人”，還面臨著嚴(yán)峻的身份危機(jī)。一方面，亞投行（AIIB）、金磚國(guó)家新開發(fā)銀行（NDB）等區(qū)域性多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)的崛起，削弱了世界銀行的融資功能，但根本問題是其官僚化的內(nèi)部機(jī)制和冗長(zhǎng)的貸款發(fā)放流程。世界銀行已經(jīng)成為一些需要資金國(guó)家的最后選擇。

如同聯(lián)合國(guó)、國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際機(jī)構(gòu)一樣，世界銀行也是多邊主義的踐行者，但它最重要的成員國(guó)美國(guó)——美國(guó)在世行內(nèi)部擁有15.87%的投票權(quán)，排名第一——迎來一位反感多邊主義的總統(tǒng)特朗普。世界銀行的新行長(zhǎng)戴維·馬爾帕斯也是一位多邊主義懷疑者。在2016年美國(guó)總統(tǒng)大選期間，他還是特朗普的經(jīng)濟(jì)智囊之一。

國(guó)際貨幣基金組織（IMF）前執(zhí)行董事道格拉斯·雷迪克向媒體表示，其實(shí)行長(zhǎng)一職有更合適的人選?！斑@只能說明特朗普政府希望讓他（馬爾帕斯）在世界銀行行長(zhǎng)的位置上做些更有利于美國(guó)的決策。”

“對(duì)美國(guó)來說是一件壞事”？

“我也會(huì)誠(chéng)實(shí)地告訴你們，美國(guó)人民有時(shí)會(huì)質(zhì)疑他們對(duì)聯(lián)合國(guó)的慷慨支持?！?美國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)前代表黑莉在安理會(huì)有關(guān)多邊主義的公開辯論中說，“有時(shí)我們不由得相信：多邊主義對(duì)美國(guó)來說是一件壞事?！?/p>

美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布的一項(xiàng)報(bào)告顯示，2017年聯(lián)合國(guó)大會(huì)審議了93項(xiàng)決議草案，僅有31%的情況下，聯(lián)合國(guó)大會(huì)大多數(shù)成員國(guó)投票支持美國(guó)，這比2016年的數(shù)據(jù)低10%。

黑莉指出，作為聯(lián)合國(guó)預(yù)算的最大捐助國(guó)，美國(guó)對(duì)從多邊主義的“投資”當(dāng)中獲得回報(bào)有“合理的期望”，且美國(guó)不認(rèn)為這項(xiàng)工作是“慈善事業(yè)”。

“美國(guó)的行為事實(shí)上反映出它對(duì)聯(lián)合國(guó)及其他國(guó)際組織的基本定位，即這些國(guó)際組織的主要功能不是維護(hù)世界和平與安全，而是為美國(guó)利益服務(wù)。”盧靜對(duì)本刊記者說，“當(dāng)聯(lián)合國(guó)不能有效維護(hù)美國(guó)利益時(shí)，美國(guó)就可以破壞它甚至拋棄它?！?p>

2017年10月8日，海地太子港，聯(lián)合國(guó)海地穩(wěn)定特派團(tuán)準(zhǔn)備撤離。聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)在海地歷時(shí)13年的任務(wù)結(jié)束

在《北京日?qǐng)?bào)》刊發(fā)的《美國(guó)單邊主義戰(zhàn)略能走多遠(yuǎn)？》一文中，中國(guó)國(guó)際問題研究基金會(huì)研究員吳祖榮也介紹，蘇聯(lián)解體后，美國(guó)作為世界上唯一的超級(jí)大國(guó)，在主要國(guó)際組織中都擁有否決權(quán)或各種特權(quán);當(dāng)前國(guó)際秩序和體制是在美國(guó)“領(lǐng)導(dǎo)”下建立起來的，任何改變都要由美國(guó)“領(lǐng)導(dǎo)”。

然而，國(guó)際形勢(shì)已出現(xiàn)重大變化。據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從1990年到2015年，發(fā)達(dá)國(guó)家占全球GDP的比重從78.7%降至56.8%，而新興市場(chǎng)國(guó)家占全球GDP的比重則由19.0%上升至39.2%。

這意味著，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際組織中的影響力下降了。盧靜也指出，多個(gè)主要國(guó)際組織“式微”的共同原因是國(guó)際體系和國(guó)際格局的大調(diào)整。各種國(guó)際力量進(jìn)行新的分化、組合，以贏得戰(zhàn)略主動(dòng)?！斑@些老牌國(guó)際組織如果不能順應(yīng)形勢(shì)進(jìn)行變革，那就只能面臨被邊緣化甚至被淘汰的風(fēng)險(xiǎn)。”

“開了太多的會(huì)，決定卻很少”

除了外部原因，聯(lián)合國(guó)也面臨內(nèi)部管理上的問題。

古特雷斯在競(jìng)選秘書長(zhǎng)時(shí)就說到：“我們應(yīng)該清楚，我們召集太多的人開了太多的會(huì)，討論了太多的問題，決定卻很少。聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)最重要的工作就是取得成果?！?/p>

雖然聯(lián)合國(guó)的影響力受挫，盧靜認(rèn)為，聯(lián)合國(guó)作為最具普遍性和代表性的政府間國(guó)際組織，仍然是最權(quán)威的國(guó)際組織，其影響力不能低估?！坝绕涫菍?duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家特別是弱小國(guó)家來說，聯(lián)合國(guó)是國(guó)家主權(quán)的保障。”在她看來，聯(lián)合國(guó)在決策機(jī)制方面確實(shí)存在問題，需簡(jiǎn)化決策流程、下放權(quán)力，實(shí)現(xiàn)更加透明、高效和負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)運(yùn)作。

這并不容易。聯(lián)合國(guó)前秘書長(zhǎng)安南曾指出，安理會(huì)當(dāng)前呈現(xiàn)的是上世紀(jì)90年代的地緣政治結(jié)構(gòu)?！盁o法解釋現(xiàn)有的這種情況，像印度這樣十幾億人口的國(guó)家在安理會(huì)居然沒有票數(shù)及席位。為什么拉美國(guó)家沒有一個(gè)代表？為什么非洲沒有代表？”

曾擔(dān)任新加坡駐聯(lián)合國(guó)大使的外交家馬凱碩（Kishore Mahbubani）在《大融合：亞洲、西方。一個(gè)世界的邏輯》（The Great Convergence： Asia， the West， and the Logic of One World）一書中認(rèn)為，“正是西方長(zhǎng)期的戰(zhàn)略讓聯(lián)合國(guó)處于弱勢(shì)。即使在冷戰(zhàn)時(shí)期，美蘇幾乎在一切問題上互相反對(duì)，但都在密謀削弱聯(lián)合國(guó)上保持一致?！彼e例道，美蘇都曾通過推舉易受擺布的候選人當(dāng)秘書長(zhǎng)，在聯(lián)合國(guó)內(nèi)安插美國(guó)中央情報(bào)局和克格勃間諜等手段削弱其功效。

聯(lián)合國(guó)正在進(jìn)行一場(chǎng)徹底的管理層面改革，但成效有待觀察。新興國(guó)家也在舊的體系外，繞過發(fā)達(dá)國(guó)家，成立新的國(guó)際組織。據(jù)盧靜介紹，如金磚四國(guó)、上海合作組織和亞投行等新興合作機(jī)制，已成為推動(dòng)國(guó)際合作的主要?jiǎng)恿碓?。其中，中?guó)的作用十分突出?！坝绕湓谕苿?dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理體系變革中，中國(guó)的角色是新價(jià)值理念的引領(lǐng)者、國(guó)際制度的共建者、全球方案的貢獻(xiàn)者和集體行動(dòng)的參與者?！?/p>

“雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，人類文明整體是進(jìn)步的，但進(jìn)步的過程總是反反復(fù)復(fù)、進(jìn)一步退兩步，”《是誰想讓聯(lián)合國(guó)消亡》的作者梭哈對(duì)當(dāng)下國(guó)際組織的現(xiàn)狀仍有些悲觀，“不幸的是，目前我們正處在‘退兩步的階段?！?/p>

（實(shí)習(xí)生姜欣彤對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）