中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)發(fā)布了《民政部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，其中單獨(dú)設(shè)立的兒童福利司受到廣泛關(guān)注，這是民政部首次單獨(dú)就兒童福利設(shè)立相關(guān)司局。

在業(yè)內(nèi)人士看來，這是一件“具有里程碑意義的重大歷史事件”。

作為建立“兒童福利司”的首倡者之一，北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院衛(wèi)生政策與管理系教授劉繼同覺得很欣慰，多年來，他一直在呼吁建議成立專門的國家級兒童福利行政管理部門。盡管現(xiàn)在成立兒童福利司，還不是這項(xiàng)制度最終的完善，但在他看來，這已經(jīng)是國家制度層面一個(gè)巨大的進(jìn)步。

劉繼同喜歡孩子，也喜歡研究關(guān)于孩子的問題，在他的辦公桌上貼的也都是孩子的照片。他一直致力于研究中國特色的兒童福利與家庭福利制度政策框架的構(gòu)建和落實(shí)。在他看來，中國特色的現(xiàn)代兒童福利與家庭福利制度應(yīng)該是，兒童教育、醫(yī)療健康、心理等方面都納入到社會福利體系，全方位保障兒童的身心健康成長。

概念普及——讓更多人關(guān)注兒童福利與家庭福利

早在幾年之前，劉繼同就關(guān)注兒童福利與家庭福利的問題了。

對于“兒童福利”概念的理解，劉繼同強(qiáng)調(diào)對“福利”一詞要有充分認(rèn)識?！案＠褪菄业闹黧w責(zé)任，它不同于慈善、公益，慈善和公益屬于個(gè)人行為，不是政府職責(zé)?！眲⒗^同解釋，“兒童福利最大的含義就是孩子是國家的，現(xiàn)在理論上說孩子是父母生的，但實(shí)際上他們只是孩子的生身父母，本質(zhì)上來說，孩子屬于國家未來的合格公民，它是一個(gè)政治上最重要的議題?！?/p>

劉繼同介紹，國外社會很早就開始注重兒童福利建設(shè)，只是之前國內(nèi)在這方面一直處于探索之中。在《中國兒童福利制度研究》一書中，他專門梳理了發(fā)達(dá)國家兒童福利制度的建設(shè)情況。

以美國為例，1909年，美國召開了第一次白宮兒童福利會，會議由當(dāng)時(shí)美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福召集，主要議題就是處理困境兒童問題。會議的核心理念認(rèn)為，“家庭生活是文明的最高和最好成果，兒童不應(yīng)該被剝奪家庭生活的權(quán)利，除非因?yàn)榫o急和迫不得已的原因。”

此次會議還提出了15條意見，在書中列舉的6條建議中就有“聯(lián)邦政府應(yīng)設(shè)立兒童局，以便對兒童生活的所有階段和福利進(jìn)行調(diào)查和報(bào)告?！?/p>

在1911年，美國正式成立了美國兒童局，隨著社會的發(fā)展，最終演化成兒童和家庭署。“西方國家的第一夫人大部分都是國家兒童福利形象大使，這已經(jīng)成為整個(gè)西方世界的一個(gè)慣例。這也可以在側(cè)面表現(xiàn)出他們對于兒童問題的重視?！眲⒗^同說。

劉繼同告訴記者，他曾經(jīng)做過一個(gè)關(guān)于“福利”主題的研究。他將歷史上有關(guān)“福利”的文獻(xiàn)做了梳理，實(shí)際上在歷史上中國曾有兒童福利制度的探索。

“中國的綜合國力不斷提高，中國也越來越接近世界舞臺中央，但是未來的發(fā)展與國家間競爭，還是需要看現(xiàn)在孩子的狀況?！彼f。當(dāng)前兒童的健康問題突出，青少年近視與心理問題導(dǎo)致的兒童自殺問題不斷發(fā)生。留守兒童、流浪兒童、事實(shí)孤兒等問題相當(dāng)突出。

劉繼同曾經(jīng)去重慶、浙江、安徽等地調(diào)研事實(shí)孤兒。在安徽，他走進(jìn)過一個(gè)家庭，孩子父母因?yàn)槲具M(jìn)了看守所，孩子跟著爺爺生活，那種場景讓他感觸很深。

“還有父母入獄的，或是一方生病另一方出走，不管孩子的，這樣的案例并不少見?！彼f。

為此，劉繼同一直在努力，試圖在兒童福利與家庭福利領(lǐng)域做一些推動性嘗試。從2001年至2009年，他從未停止研究與呼吁，他先后刊發(fā)了《兒童福利的四種典范與中國兒童福利政策模式的選擇》《中國兒童福利政策模式與城市流浪兒童議題》《兒童健康照顧與國家福利責(zé)任：重構(gòu)中國現(xiàn)代兒童福利政策框架》等多篇學(xué)術(shù)論文，希望讓更多人去關(guān)注兒童福利工作。

在劉繼同的概念里，2010年，是“中國兒童福利元年”。一個(gè)關(guān)鍵的政策依據(jù)是，這一年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》發(fā)布，隨后，民政部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費(fèi)的通知》。

“中央財(cái)政安排25億元專項(xiàng)補(bǔ)助資金，對東、中、西部地區(qū)孤兒分別按照每月人均180元、270元、360元的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)助。這意味著，全國50萬～60萬散居孤兒納入國家兒童福利體系，首次實(shí)現(xiàn)全國孤殘兒童國家福利全覆蓋，具有劃時(shí)代意義?！眲⒗^同說。

對比國外相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展，劉繼同發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)社會生活環(huán)境和現(xiàn)存兒童福利服務(wù)工作人員普遍缺乏兒童福利理念，兒童在家庭生活、社會生活中處于附屬、次要地位，父母、家長通常認(rèn)為兒童是自己的“私有財(cái)產(chǎn)”，極少有人認(rèn)識到兒童與國家的關(guān)系，認(rèn)識到國家應(yīng)該在兒童福利服務(wù)中承擔(dān)無限福利責(zé)任，而不是有限的責(zé)任。

2010年以來，中國兒童福利制度與兒童服務(wù)體系建設(shè)發(fā)生了若干重大變化。他有深切的體會，不只是專家學(xué)者，很多普通百姓和社會各界人士親身、真實(shí)感受到兒童福利與家庭福利時(shí)代的來臨。

重大進(jìn)步——首設(shè)兒童福利司

劉繼同認(rèn)為，中國兒童福利史上更為重大的進(jìn)步，來自兒童福利司的問世。

此前，很長一段時(shí)間民政部負(fù)責(zé)的兒童福利相關(guān)工作主要集中在以棄嬰、孤兒為主的困境兒童的安置和收養(yǎng)。民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司下設(shè)兒童福利處?！耙粋€(gè)處就兩三個(gè)人，最多四五個(gè)人，應(yīng)對一個(gè)協(xié)調(diào)幾十個(gè)部委的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有些吃力，也不平衡。”相關(guān)部門負(fù)責(zé)人在民政部今年第一季度例行新聞發(fā)布會上曾表示。

從無到有，從“處”到“司”，一直為兒童福利與家庭福利呼吁多年的劉繼同深知這項(xiàng)工作背后的艱辛，以及未來所要面臨的各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

“長期以來，我國兒童福利工作職責(zé)分散在多個(gè)單位和部門，缺乏有力的機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！眲⒗^同曾多次研究探索，推進(jìn)兒童福利與家庭福利相關(guān)部門改革“升級”。“兒童福利司建立的最大意義就是我國進(jìn)入普惠性兒童福利時(shí)代”。

在這之前，1991年，國務(wù)院婦女兒童工作協(xié)調(diào)委員會制定并頒布了《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》。劉繼同介紹，這是中國政府首個(gè)全面、系統(tǒng)、綜合性的兒童福利發(fā)展規(guī)劃，具有劃時(shí)代的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。

劉繼同認(rèn)為，兒童福利與兒童保護(hù)服務(wù)并不局限于國務(wù)院各職能部門，還涉及市場與民間組織、企業(yè)社會責(zé)任、慈善捐助等多個(gè)方面?！拔覀儜?yīng)該跳出狹義兒童福利與兒童保護(hù)的傳統(tǒng)思維，更加注重兒童福利制度框架與福利服務(wù)體系建設(shè)的宏觀制度前提和社會條件，從社會發(fā)展與社會結(jié)構(gòu)的角度看兒童福利與家庭福利?！彼f。

后來，國務(wù)院又發(fā)布《中國兒童發(fā)展綱要（2001～2010年）》以及《中國兒童發(fā)展綱要（2011～2020年）》。劉繼同也是參與者，多次參加項(xiàng)目督導(dǎo)、中期評估及終期評估。

他介紹，這3個(gè)國家級“兒童發(fā)展十年規(guī)劃綱要”，為健康、教育、法律保護(hù)和環(huán)境四大領(lǐng)域中的兒童福利視野發(fā)展奠定了宏觀政策框架和政策目標(biāo)，成為新時(shí)代推進(jìn)中國兒童發(fā)展與兒童福利事業(yè)的指導(dǎo)性綱領(lǐng)文件。

2011年，劉繼同又主持了民政部與聯(lián)合國兒童基金會聯(lián)合委托的課題研究：“中國特色兒童福利制度框架設(shè)計(jì)與宏觀發(fā)展戰(zhàn)略研究”，在研究過程中，劉繼同首次從制度框架設(shè)計(jì)角度描繪中國兒童福利與家庭福利制度發(fā)展藍(lán)圖。

他曾建議重組民政部社會福利與慈善事業(yè)促進(jìn)司和社會事務(wù)司，組建新的“兒童福利與家庭福利司”“老年福利與殘障福利司”，以便為中國特色普惠性社會福利制度框架建設(shè)奠定福利行政管理基礎(chǔ)。在他的建議中，“兒童福利處”就設(shè)在“兒童福利與家庭福利司”。

那是他第一次明確提出兒童福利與家庭福利司的概念與政策建議。

事實(shí)上，“兒童福利與家庭福利司”也并不是劉繼同心目中最終的制度設(shè)想。他個(gè)人的建議是，最終創(chuàng)建“國家兒童福利與家庭福利局”，作為中央政府中“副部級和專門化”的兒童福利行政管理機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)、統(tǒng)籌規(guī)劃兒童福利與家庭福利以及與兒童福利和家庭福利相關(guān)的行政管理事務(wù)。

對此，劉繼同向記者解釋：以往兒童福利職責(zé)分散在多個(gè)部委，創(chuàng)建“副部級”中央政府行政管理機(jī)構(gòu)的“局”，可以進(jìn)一步增強(qiáng)行政協(xié)調(diào)能力，便于在財(cái)政部中央本級部門預(yù)算中單獨(dú)設(shè)立賬戶以保障兒童福利與家庭福利所需的財(cái)政資金。

繼續(xù)推動——讓兒童福利與家庭福利惠及每一個(gè)孩子和所有家庭

在劉繼同看來，兒童福利司的設(shè)立是在兒童福利制度發(fā)展過程中邁出的關(guān)鍵性一步，讓關(guān)注對象不只是福利院的孩子，更涉及醫(yī)療、教育與家庭等多個(gè)部門。而未來，真正需要做的是推動兒童福利與家庭福利進(jìn)入普惠時(shí)代，打造中國特色的現(xiàn)代兒童福利制度。

“每一個(gè)普通家庭的孩子都應(yīng)該享受到福利津貼。”他談到，過去兒童福利只涉及孤殘、流浪兒童等部分困境兒童以及福利院的孩子，現(xiàn)在要做的，是努力將兒童福利范圍擴(kuò)大到所有兒童。同時(shí)，要將兒童福利與家庭福利放在一起。“需要由以兒童為本的福利轉(zhuǎn)向以家庭為基礎(chǔ)的兒童福利，尤其是針對事實(shí)孤兒問題，要讓他們在家庭的關(guān)愛中成長”。

“兒童福利院很多都是棄嬰，有些孩子雖然生病，但其實(shí)他們非常需要關(guān)愛，他們也渴望在家庭的環(huán)境中成長?！睍r(shí)隔多年，劉繼同仍然記得，幾年前去廣東調(diào)研時(shí)一個(gè)當(dāng)?shù)厥D聯(lián)負(fù)責(zé)人向他講述的故事。

那位主席去福利院慰問，一進(jìn)門就有個(gè)患病的孩子張開雙臂“求抱抱”。讀懂訴求的主席走過去擁抱了那名孩子。沒想到，孩子指了指旁邊的小伙伴，意思是也抱抱他的這位朋友。講這些時(shí)，那位省婦聯(lián)的負(fù)責(zé)人動容了，劉繼同聽著也滿是心酸。

劉繼同有個(gè)觀點(diǎn)，對兒童最好的“福利”環(huán)境是在家庭。

“兒童是最需要國家保護(hù)、社會關(guān)愛、家庭照顧的“依賴性人群”，童年期是兒童身心健康發(fā)展和培養(yǎng)完善人格的關(guān)鍵時(shí)刻，因此世界各國政府普遍重視兒童福利工作，普遍將兒童福利與家庭福利置于國家發(fā)展優(yōu)先領(lǐng)域?！彼忉?，隨著社會的進(jìn)步，兒童福利的服務(wù)需求發(fā)生了變化。怎樣支持孩子在家庭長大而不是在福利院，怎樣讓孩子身心健康成長成為關(guān)鍵，而不再僅僅是解決溫飽或者衣食無憂。

今年，他一直在努力做著一件事——在衛(wèi)生系統(tǒng)，推動成立婦女兒童與家庭健康社會工作委員會。他認(rèn)為，普通兒童溫飽和受教育的問題現(xiàn)在已經(jīng)解決的很好了，應(yīng)該把關(guān)注點(diǎn)更多地放在其家庭環(huán)境和身心健康上來。

“根據(jù)兒童群體的真實(shí)問題和需要，也可以設(shè)置新的兒童福利服務(wù)機(jī)構(gòu)，比如遭受家暴的孩子可以讓他們有臨時(shí)庇護(hù)所，流浪兒童也應(yīng)該有專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)?！彼f。

他還倡議成立專門化與全國性的中國兒童福利協(xié)會，舉辦相關(guān)的兒童福利政策論壇，探討破解更多的兒童福利與家庭福利問題，研究更科學(xué)的兒童福利與家庭福利制度。

劉繼同認(rèn)為，結(jié)合中外兒童福利與家庭福利制度的歷史經(jīng)驗(yàn)，中國特色現(xiàn)代化的兒童福利與家庭福利制度框架，在設(shè)計(jì)中應(yīng)該遵循現(xiàn)代化建設(shè)的原則，國家承擔(dān)主體責(zé)任，以兒童為中心、以兒童生活需要滿足為中心和確保兒童身心健康成長為宗旨，充分尊重和保障兒童權(quán)利和兒童利益優(yōu)先、最大化原則，要遵循普惠性和全民性原則、而非選擇性和部分群體的原則。

同時(shí)，他還強(qiáng)調(diào)，在中國，現(xiàn)代兒童福利與家庭福利制度框架設(shè)計(jì)必須遵循連續(xù)性原則，充分考慮兒童少年的不同生命周期和不同階段的優(yōu)先需要，依據(jù)兒童身心健康成長的發(fā)展階段與過程，建立和設(shè)計(jì)相應(yīng)的福利服務(wù)體系，且前后銜接、相互配合，形成一體化兒童福利與家庭福利制度框架與服務(wù)體系，確保兒童在人生成長每個(gè)階段得到需要的幫助。

“兒童福利制度框架設(shè)計(jì)應(yīng)以綜合化福利服務(wù)為主，滿足少年兒童多樣化的基本需要。”劉繼同說，要努力打破各職能部門興辦兒童福利事業(yè)的制度局限，以發(fā)展性和預(yù)防性福利服務(wù)為主，努力降低或淡化刑法化、負(fù)面社會結(jié)果化和犯罪化傾向，轉(zhuǎn)變價(jià)值觀念，改變傳統(tǒng)思維模式，從全新的角度看待兒童福利、兒童發(fā)展與家庭福利問題。