史廣龍

美國(guó)前副財(cái)長(zhǎng)約翰·泰勒曾直言不諱的指出，金融事務(wù)是與政治和軍事并列的美國(guó)對(duì)外政策第三大支柱。金融制裁是美國(guó)推行全球霸權(quán)的有機(jī)組成部分。隨著華爾街金融機(jī)構(gòu)的全球性擴(kuò)張和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在金融領(lǐng)域的深度運(yùn)用，美國(guó)對(duì)全球金融活動(dòng)的影響日益增大，凍結(jié)或沒(méi)收資產(chǎn)，切斷美元通道，中斷金融服務(wù)，制裁敵國(guó)金融機(jī)構(gòu)上下其手、大行其道，并與外國(guó)投資監(jiān)管制度結(jié)合，構(gòu)建起了攻守結(jié)合的國(guó)家金融安全保障體系。這其中又以嵌套在國(guó)家安全審查機(jī)制內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)安全審查制度為防御體系的核心。

美國(guó)國(guó)家安全審查：制度演進(jìn)與流程設(shè)計(jì)

美國(guó)國(guó)家安全審查制度起源于1974年的外國(guó)投資研究法，先后經(jīng)歷了1988年Exon-Florio修正案、1993年的Byrd修正案、2 0 0 7 年的外國(guó)投資與國(guó)家安全法案，最終形成了目前的由外國(guó)投資委員會(huì)（ C F I U S）主導(dǎo)，包括申報(bào)或通報(bào)（No t i f i c a t i o n/No t i c e）、審查（Review）、調(diào)查（Investigation）和總統(tǒng)決定（Presidential Determination）四個(gè)階段的一套完整的外資國(guó)家安全審查體系。

美國(guó)國(guó)家安全審查制度在整個(gè)流程的各階段都有明確的期限，整個(gè)周期最長(zhǎng)不超過(guò)90天。一是審查啟動(dòng)程序。國(guó)家安全審查程序可經(jīng)由自愿申報(bào)或行政通報(bào)兩種方式啟動(dòng)。自愿申報(bào)是由相關(guān)交易的任何一方主動(dòng)向CFIUS主動(dòng)進(jìn)行申請(qǐng)。行政通報(bào)是由委員會(huì)主席或者CF IUS成員發(fā)現(xiàn)某項(xiàng)交易可能損害美國(guó)國(guó)家安全，而提請(qǐng)CFIUS啟動(dòng)審查。二是審查程序。CFIUS審查啟動(dòng)之后，應(yīng)該在30天內(nèi)對(duì)交易進(jìn)行審查，針對(duì)交易是否被外國(guó)政府控制，是否有可信證據(jù)支持該交易可能威脅國(guó)家安全，是否其它法律能夠?yàn)閲?guó)家安全提供充分保障等因素進(jìn)行評(píng)估，只要CFIUS任何成員認(rèn)為某項(xiàng)交易威脅國(guó)家安全并且交易相關(guān)方未能采取有效化解措施，或者屬于外國(guó)政府控制的交易，CFIUS就必須啟動(dòng)調(diào)查程序。三是調(diào)查程序。CFIUS經(jīng)過(guò)不超過(guò)45天的調(diào)查，如果做出終止的建議，或者CFIUS成員在是否建議終止交易上無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)，或者要求總統(tǒng)做出最終裁決，都應(yīng)向總統(tǒng)提交一份包含相關(guān)內(nèi)容和建議或者分歧的報(bào)告。四是總統(tǒng)決策程序。收到CFIUS的報(bào)告后，總統(tǒng)要在15天內(nèi)根據(jù)相關(guān)情況獨(dú)立做出判斷，總統(tǒng)的決定不受司法審查。

制衡中國(guó)：特朗普時(shí)代的美國(guó)國(guó)家安全審查

特朗普上臺(tái)之后，美國(guó)對(duì)外政策推行“美國(guó)優(yōu)先”、“美國(guó)第一”的基本理念，在與中國(guó)展開(kāi)貿(mào)易戰(zhàn)的同時(shí)，也在升級(jí)國(guó)家安全審查制度，以便更好的應(yīng)對(duì)所謂中國(guó)通過(guò)戰(zhàn)略性并購(gòu)獲取美國(guó)尖端技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的挑戰(zhàn)。為此，美國(guó)總統(tǒng)特朗普于2018年8月13日正式簽署了外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案（ForeignInvestment Risk Review ModernizationAct，簡(jiǎn)稱(chēng)FIRRMA法案）。

盡管法案并沒(méi)有明確的文字表述申明該項(xiàng)立法旨在限制中國(guó)對(duì)美國(guó)的戰(zhàn)略性投資，但是法案中提出了“特別予以關(guān)注的國(guó)家（Country of Special Concern）”這一新概念。無(wú)論是美國(guó)眾議院的法案草案，美國(guó)參議院的法案草案，還是最終公布實(shí)施的法案都無(wú)一例外地?cái)U(kuò)大了CFIUS的審查范圍，以便解決長(zhǎng)期以來(lái)一直備受關(guān)注但是未納入國(guó)家安全審查的并購(gòu)交易。

根據(jù)FIRRMA法案，這里所說(shuō)的“其他類(lèi)投資”特別是指那些涉及美國(guó)商業(yè)主體獲取、保存、使用美國(guó)公民個(gè)人敏感信息，涉及關(guān)鍵技術(shù)的獲取、開(kāi)發(fā)和使用，或者涉及重要基礎(chǔ)設(shè)施的管理、運(yùn)營(yíng)等方面的企業(yè)董事會(huì)或者類(lèi)似機(jī)構(gòu)的董事席位或者觀察員權(quán)利（包括對(duì)這些機(jī)構(gòu)成員的任命權(quán)），獲得除投票權(quán)外通過(guò)其他方式實(shí)質(zhì)性影響美國(guó)商業(yè)的交易，以及那些獲得美國(guó)商業(yè)重要非公開(kāi)技術(shù)信息的交易。

上述規(guī)定在一定程度上偏離了CFIUS注重外國(guó)投資對(duì)于美國(guó)商業(yè)形成控制地位才發(fā)起審查的傳統(tǒng)，降低了相關(guān)交易的審查門(mén)檻，已經(jīng)為利用法律武器，加大審查中國(guó)相關(guān)交易鋪平了道路。

美國(guó)國(guó)家安全審查制度在金融領(lǐng)域的應(yīng)用特點(diǎn)

表面上看，外資并購(gòu)美國(guó)金融機(jī)構(gòu)的審查流程和基本原則與非金融機(jī)構(gòu)并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。但是，在實(shí)際操作過(guò)程中，金融領(lǐng)域國(guó)家安全審查呈現(xiàn)出以下四個(gè)方面的顯著特點(diǎn)：

外國(guó)投資者并購(gòu)美國(guó)金融機(jī)構(gòu)往往選擇主動(dòng)申報(bào)。外國(guó)投資者并購(gòu)美國(guó)本土金融機(jī)構(gòu)不僅媒體曝光率高，而且實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中也不可能繞過(guò)部分核心機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)或者監(jiān)管。因此，即便CFIUS或者總統(tǒng)沒(méi)有對(duì)特定交易主動(dòng)發(fā)起國(guó)家安全審查，并購(gòu)交易的各方也往往愿意提交自愿申報(bào)，否則一旦交易在完成之后被CFIUS或者總統(tǒng)認(rèn)定為危害美國(guó)國(guó)家安全，則交易的終止將給各方帶來(lái)無(wú)法挽回的重大損失。例如，在2017年華信能源收購(gòu)美國(guó)精品投行Cowen的交易中，交易雙方就采用主動(dòng)申報(bào)的方式，多次嘗試獲得CFIUS的批準(zhǔn)，直至雙方認(rèn)為這宗交易難以獲得CFIUS批準(zhǔn)而自愿取消。

國(guó)有金融機(jī)構(gòu)在美國(guó)的并購(gòu)交易具有較大法律風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)Byrd修正案，外國(guó)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)并購(gòu)美國(guó)企業(yè)，必須通過(guò)國(guó)家安全審查。同時(shí)，美國(guó)大量金融企業(yè)具有股權(quán)分散的顯著特征，容易形成單一控股股東，這無(wú)形之中增加了國(guó)有企業(yè)并購(gòu)美國(guó)金融機(jī)構(gòu)的法律風(fēng)險(xiǎn)。為此，國(guó)有背景的投資者往往會(huì)采用將持有的普通股限定在10%以內(nèi)或者放棄行使表決權(quán)的方式表明交易系被動(dòng)投資，無(wú)意于控制目標(biāo)金融機(jī)構(gòu)。

法律規(guī)定原則而籠統(tǒng)為具體執(zhí)行預(yù)留很大空間。分析CFIUS從成立至今，美國(guó)國(guó)家安全審查領(lǐng)域的重大案件，不難發(fā)現(xiàn)實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，CFIUS很難保持其宣傳的中立性，其中包括在2013年雙匯收購(gòu)美國(guó)食品企業(yè)Smithfield Foods，2016年中國(guó)財(cái)信集團(tuán)收購(gòu)芝加哥股票交易所等典型案例，美國(guó)國(guó)內(nèi)媒體、美國(guó)國(guó)會(huì)實(shí)際上都對(duì)這些案件產(chǎn)生了決定性的作用。金融業(yè)的并購(gòu)由于曝光率高，更容易引起媒體關(guān)注或者受到政治因素影響。例如，中國(guó)投資公司在金融危機(jī)后持有一些美國(guó)金融企業(yè)少量股權(quán)，就一度激起了美國(guó)朝野的大討論。

獲取美國(guó)公民敏感信息成為并購(gòu)金融機(jī)構(gòu)的重要障礙。2 0 1 7 年1 月2 6 日，在全球兩百多個(gè)國(guó)家開(kāi)展業(yè)務(wù)，擁有超過(guò)3 4 萬(wàn)家代理商的美國(guó)貨幣轉(zhuǎn)移公司MoneyGram對(duì)外宣布，與螞蟻金服旗下公司達(dá)成并購(gòu)計(jì)劃，協(xié)議的履行以交易通過(guò)美國(guó)國(guó)家安全審查為前提。經(jīng)過(guò)一年努力無(wú)果后，2018年1月2日，螞蟻金服與MoneyGram共同宣布，因?yàn)闊o(wú)法獲得CFIUS對(duì)于該項(xiàng)交易的批準(zhǔn)，而決定終止并購(gòu)協(xié)議。根據(jù)路透社信息，CFIUS基于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)方面的考慮決定不予批準(zhǔn)此項(xiàng)交易。

美國(guó)金融國(guó)家安全審查機(jī)制的深層次分析

美國(guó)國(guó)家安全審查未明確包括金融安全的原因。美國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家安全審查機(jī)制雖然并未明確提出，但是實(shí)際上涵蓋了中國(guó)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)并購(gòu)美國(guó)金融服務(wù)業(yè)的情形。同時(shí)，美國(guó)政府可能擴(kuò)大“重要基礎(chǔ)設(shè)施”的適用范圍，針對(duì)中國(guó)企業(yè)并購(gòu)美國(guó)金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施提出質(zhì)疑。例如，在2016年中國(guó)財(cái)信集團(tuán)收購(gòu)芝加哥股票交易所過(guò)程中，部分美國(guó)國(guó)會(huì)議員就認(rèn)為，證券交易所如此之重要，以至于中國(guó)企業(yè)并購(gòu)芝加哥證券交易所可能導(dǎo)致中國(guó)政府影響美國(guó)證券市場(chǎng)，并通過(guò)操縱市場(chǎng)為中國(guó)企業(yè)或者中國(guó)經(jīng)濟(jì)牟利，紛紛向國(guó)會(huì)施加壓力，要求阻止這一交易。

金融制裁成為歐美國(guó)家威懾其他國(guó)家的重要工具。中國(guó)雖然金融機(jī)構(gòu)體量龐大，但主要以服務(wù)本國(guó)為主，跨國(guó)或者海外金融服務(wù)比重低。大型商業(yè)銀行全球化業(yè)務(wù)尚在起步階段。在一些重要跨境金融服務(wù)領(lǐng)域，中國(guó)嚴(yán)重依賴(lài)環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)（SWIFT）等國(guó)外金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，人民幣跨境支付系統(tǒng)尚未形成全球性影響力。近年來(lái)，歐美國(guó)家在經(jīng)濟(jì)制裁其他國(guó)家的過(guò)程中，大量借助銀行等金融機(jī)構(gòu)的跨國(guó)服務(wù)優(yōu)勢(shì)，直接威脅其他國(guó)家的金融安全。此外，美國(guó)政客要求中斷對(duì)俄羅斯部分銀行提供SWIFT服務(wù)的建議也一度甚囂塵上。

《銀行控股公司法》等金融監(jiān)管制度起到了補(bǔ)充作用。例如，根據(jù)美國(guó)《銀行控股公司法》等監(jiān)管規(guī)則，外國(guó)銀行若收購(gòu)美國(guó)境內(nèi)銀行金融機(jī)構(gòu)5%以上股份，必須獲得美聯(lián)儲(chǔ)的批準(zhǔn)。美聯(lián)儲(chǔ)在審批并購(gòu)交易時(shí)主要評(píng)估以下五個(gè)方面的因素：一是資本和財(cái)務(wù)因素。二是并表監(jiān)管能力。三是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)因素。四是管理資源方面的因素。五是信息披露情況與反洗錢(qián)和反恐怖融資因素。在并購(gòu)交易審核過(guò)程中，外國(guó)銀行有義務(wù)向監(jiān)管部門(mén)如實(shí)提供股權(quán)、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)等方面的信息。

中國(guó)金融機(jī)構(gòu)國(guó)家安全審查的政策建議

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知（國(guó)辦發(fā)〔2011〕6號(hào)）》明確，外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的安全審查另行規(guī)定。隨著中國(guó)金融市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程的加快，另行制定并購(gòu)境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的安全審查機(jī)制亟待擺上議事日程。在制定金融機(jī)構(gòu)國(guó)家安全審查制度的過(guò)程中，建議相關(guān)部門(mén)注意以下五個(gè)方面：

尊重金融安全與金融穩(wěn)定的需求，盡快組建金融安全審查委員會(huì)?？紤]到金融服務(wù)的復(fù)雜性，以及金融安全遭遇威脅危害金融穩(wěn)定乃至引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性，主導(dǎo)規(guī)則制定和實(shí)施的金融安全委員會(huì)成員應(yīng)該包括主要的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和相關(guān)國(guó)家部委，并由人民銀行統(tǒng)一居中協(xié)調(diào)。細(xì)分金融行業(yè)的國(guó)家安全審查事宜可以由各自的直接監(jiān)管部門(mén)主導(dǎo)，最終形成有別于普通國(guó)家安全審查的金融國(guó)家安全審查機(jī)制。

保證程序透明合理使用模糊概念，為靈活運(yùn)用審查機(jī)制預(yù)留空間。金融安全審查委員會(huì)的運(yùn)作流程可以部分參考外國(guó)投資者并購(gòu)非金融機(jī)構(gòu)國(guó)家安全審查機(jī)制的設(shè)計(jì)方案，從而基本保證重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)的同步與審核流程的透明與公開(kāi)。但是，在關(guān)于是否屬于涉及國(guó)家金融安全的并購(gòu)交易，以及如何判斷是否威脅國(guó)家安全的具體構(gòu)成要件上，應(yīng)充分利用不確定法律概念的優(yōu)勢(shì)，適當(dāng)模糊具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，為靈活運(yùn)用審查機(jī)制預(yù)留政策空間。

審核重點(diǎn)為外資并購(gòu)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)以及金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施。金融服務(wù)業(yè)是近年來(lái)歐美國(guó)家長(zhǎng)期爭(zhēng)取中國(guó)擴(kuò)大開(kāi)放的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，十三五規(guī)劃亦申明在深化改革的大背景下，擴(kuò)大金融業(yè)雙向開(kāi)放。在這樣的背景下，頻繁利用金融國(guó)家安全審查否決不具有危及國(guó)家安全的跨國(guó)金融交易缺乏合理基礎(chǔ)，也不利于金融領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)慎之又慎。金融領(lǐng)域的國(guó)家安全審查重點(diǎn)應(yīng)放在國(guó)內(nèi)具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)以及金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

實(shí)施緩解性措施，應(yīng)對(duì)極端情況下境外對(duì)我實(shí)施金融攻擊或制裁。特朗普上臺(tái)后，美國(guó)對(duì)華態(tài)度強(qiáng)硬，不能排除在極端情況下突然對(duì)中國(guó)施加金融攻擊與制裁的可能性。為此，有必要在外資并購(gòu)中國(guó)金融機(jī)構(gòu)的國(guó)家金融安全審查過(guò)程中，對(duì)交易方施加影響，要求其承諾并切實(shí)采取必要措施，防范歐美國(guó)家對(duì)中國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁，或者中斷金融服務(wù)，可能對(duì)中國(guó)國(guó)家金融安全產(chǎn)生的負(fù)面影響。

保障國(guó)家金融信息安全，避免金融敏感信息受到國(guó)外情報(bào)機(jī)構(gòu)監(jiān)控。斯諾登事件在一個(gè)側(cè)面展現(xiàn)了美國(guó)國(guó)家安全部門(mén)借助于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，早已將情報(bào)收集和處理工作擴(kuò)散至美國(guó)境外，形成全球范圍內(nèi)聚合性的情報(bào)網(wǎng)絡(luò)。直接或間接在中國(guó)境內(nèi)開(kāi)展業(yè)務(wù)的外資金融機(jī)構(gòu)有義務(wù)定期向中國(guó)國(guó)家金融安全審查部門(mén)匯報(bào)其在與中國(guó)相關(guān)的金融活動(dòng)中與國(guó)外執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合作情況和披露信息的范圍與內(nèi)容，以此提高外資金融機(jī)構(gòu)向境外披露敏感信息的透明度，防止美國(guó)濫用長(zhǎng)臂管轄原則，危害中國(guó)金融安全。

（作者單位：中歐陸家嘴國(guó)際金融研究院）

全球視線月度資訊

11月歐元區(qū)通脹率降至2%

11月30日，歐盟統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2018年11月，歐元區(qū)通脹率為2%，環(huán)比下降0.2個(gè)百分點(diǎn)。同期，歐元區(qū)食品價(jià)格同比上漲2%，服務(wù)價(jià)格上漲1.3%，漲幅均環(huán)比下滑0.2個(gè)百分點(diǎn);工業(yè)品價(jià)格上漲0.4%，漲幅環(huán)比持平。

2019年美國(guó)對(duì)華2000億產(chǎn)品關(guān)稅將維持10%

12月2日，中國(guó)商務(wù)部副部長(zhǎng)兼國(guó)際貿(mào)易談判副代表王受文發(fā)布消息，原定10%的關(guān)稅要提高到25%?，F(xiàn)在已經(jīng)決定，2019年1月1日之后，仍然維持在10%的關(guān)稅。

10月歐元區(qū)零售銷(xiāo)售額環(huán)比增長(zhǎng)0.3%

12月5日，歐盟統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)季調(diào)后，2018年10月，歐元區(qū)零售銷(xiāo)售額環(huán)比增長(zhǎng)0.3%，高于市場(chǎng)預(yù)期增長(zhǎng)0.2%，前值由持平下修至跌0.5%。

三季度澳大利亞住宅價(jià)格環(huán)比下跌1.5%

12月11日，澳大利亞統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2018年三季度，澳大利亞8個(gè)首府城市的加權(quán)平均住宅價(jià)格環(huán)比下跌1.5%，同比下跌1.9%。

三季度歐盟28國(guó)每小時(shí)勞動(dòng)力成本同比上漲2.7%

12月14日，歐盟統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，受估值變動(dòng)影響，2018年三季度，歐盟28國(guó)每小時(shí)勞動(dòng)力成本同比上漲2.7%，增幅環(huán)比持平;每小時(shí)工資同比上漲2.7%，非工資成本同比上漲2.4%。

目前歐元區(qū)就業(yè)人數(shù)達(dá)1.58億人

12月20日，歐洲央行發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2018年三季度，歐元區(qū)就業(yè)人數(shù)比2013年第2季度（經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間就業(yè)人數(shù)最低紀(jì)錄）多960萬(wàn)。目前，歐元區(qū)就業(yè)人數(shù)處于歷史最高水平，為1.58億人。

三季度美國(guó)GDP同比增長(zhǎng)3.4%

12月21日，美國(guó)商務(wù)部發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2018年三季度，美國(guó)實(shí)際國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）同比增長(zhǎng)3.4%，較上次公布的修正數(shù)據(jù)下調(diào)0.1個(gè)百分點(diǎn)。

三季度英國(guó)經(jīng)常賬逆差擴(kuò)大至265億英鎊

12月21日，英國(guó)統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)季調(diào)后，2018年3季度，英國(guó)經(jīng)常賬逆差環(huán)比擴(kuò)大至265億英鎊，逆差屬2016年第三季以來(lái)最大，高于市場(chǎng)估計(jì)擴(kuò)至224億英鎊，前值逆差由203億英鎊修訂為200億英鎊。__