文/吳星生

中央廚房是指由餐飲連鎖企業(yè)建立的，具有獨立場所及設(shè)施設(shè)備，集中完成食品成品或半成品加工制作，并直接配送給餐飲服務(wù)單位的單位。中央廚房是近年來才有的新興業(yè)態(tài)，最大的優(yōu)勢就是通過集中規(guī)模采購、集約生產(chǎn)來實現(xiàn)菜品的質(zhì)優(yōu)價廉，因此被一些連鎖餐飲企業(yè)廣泛采用?？墒怯捎谥醒霃N房的食品加工過程與餐廳的供餐服務(wù)在空間上分離，一旦發(fā)生食物中毒事故，后續(xù)的調(diào)查處理就會遇到一系列的問題。通過本案的介紹，希望能幫助大家了解此類案件辦理過程中的一些癥結(jié)點。

案情簡介

2017年7月，多名消費者投訴在某網(wǎng)紅餐廳就餐后出現(xiàn)胃腸道不適癥狀，涉及徐匯區(qū)、黃浦區(qū)、虹口區(qū)、浦東新區(qū)等8家門店。涉事餐廳的半成品由位于寶山區(qū)的中央廚房（獨立法人）配送。接通知后，寶山區(qū)市場監(jiān)管局（以下簡稱“寶山局”）與8家門店所在地的區(qū)市場監(jiān)管局共同對該起食物中毒事件展開調(diào)查。

經(jīng)查：該中央廚房的《食品經(jīng)營許可證》經(jīng)營項目為熱食類食品制售、生食類食品制售，不含即食食品加工。當(dāng)事人在2016年12月2日至2017年7月18日期間加工奶油芝士醬。通過監(jiān)控視頻發(fā)現(xiàn)：2017年7月13日中午， 在面點間制作流心芝士蛋撻水的攪拌桶未經(jīng)清洗消毒，直接被中央廚房的從業(yè)人員用于制作奶油芝士醬。流心芝士蛋撻水的原料中含有生的雞蛋黃，雞蛋在加工前也未清洗，從業(yè)人員在打發(fā)奶油及制作流心芝士蛋撻水時未戴手套，直接用雙手在多功能攪拌機(jī)中攪拌奶油。2017年7月14日至17日期間，該中央廚房的面點間存在操作臺上放置未清洗的生雞蛋、在操作臺上敲碎未經(jīng)清洗的生雞蛋等不規(guī)范操作行為。

奶油芝士醬做好后被中央廚房配送至各門店。門店將奶油芝士醬直接用于制作冷加工糕點芒果拿破侖。芒果拿破侖使用的原料為：奶油芝士醬、酥皮、芒果, 制作過程是把酥皮放到烤箱中烤熟后掰碎，芒果清洗去皮切成粒狀，按照一層酥皮一層奶油一層酥皮一層芒果，再重復(fù)放奶油芝士醬、酥皮、芒果，把制作好的拿破侖放到冷凍冰箱內(nèi)冷凍約1.5小時后，根據(jù)顧客點單供應(yīng)。

該網(wǎng)紅餐廳得知發(fā)生食物中毒事件后，將中央廚房和各門店的奶油芝士醬和芒果拿破侖全部銷毀，致使執(zhí)法人員在調(diào)查中均未采集到這2個品種的樣品，只在某門店由中央廚房配送的3件半成品（蝦餃、牛仔骨、鳳爪）中檢出沙門氏菌。另外由于大多數(shù)患者在臨床治療后才電話投訴或拒絕采樣，使得本次事故患者生物樣本采集較少，只有2名患者做了糞便致病菌檢驗并檢出沙門氏菌。

2017年8月11日，寶山局作出《食物中毒事件調(diào)查終結(jié)報告》，認(rèn)定引起上述食物中毒事件的食品為芒果拿破侖，致病菌為沙門氏菌，造成食物中毒的餐次為7月14日-18日多餐次，中毒發(fā)生原因系該中央廚房超出許可核準(zhǔn)范圍加工即食食品奶油芝士醬，加工過程中食物受到交叉污染，配送至門店后被直接用于制作冷加工糕點芒果拿破侖。

2017年12月11日，寶山局對涉事中央廚房作出處罰決定：1.對當(dāng)事人造成食物中毒事件的行為，沒收違法所得人民幣2 376.4元，罰款9萬元整，吊銷食品經(jīng)營許可證。2.對于當(dāng)事人未經(jīng)許可生產(chǎn)即食食品奶油芝士醬的行為，沒收違法所得54 477.86元，沒收用于違法經(jīng)營的工具4件，處罰款980 601.48元。

案例分析

涉事中央廚房在收到處罰決定書后提起行政訴訟，在一審、二審中，就本案處理過程中的一系列問題與寶山局展開激烈交鋒。

1. 涉事中央廚房是否存在未經(jīng)許可生產(chǎn)即食食品的行為？

當(dāng)事人認(rèn)為：中央廚房生產(chǎn)的奶油芝士醬是制作芒果拿破侖的原料之一，配送至各門店后并沒有直接提供給消費者食用，而是需二次加工，經(jīng)一系列工序并與其他材料合成制作，才能最終成為可銷售的芒果拿破侖。因此，奶油芝士醬屬于冷加工半成品而非即食食品。當(dāng)事人持有的《食品經(jīng)營許可證》的經(jīng)營范圍中包含冷加工半成品，因而不存在未經(jīng)許可生產(chǎn)即食食品的行為。

寶山局則認(rèn)為：根據(jù)上海市食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)DB 31/2027-2014《即食食品現(xiàn)制現(xiàn)售衛(wèi)生規(guī)范》的規(guī)定，即食食品是指無須經(jīng)過清洗消毒或加熱處理即可食用的食品。奶油芝士醬雖是制作芒果拿破侖的原料之一，但制作過程中無須經(jīng)過清洗消毒或加熱處理，符合即食食品的定義。另外，在《上海市食品經(jīng)營許可管理實施辦法》附件四《中央廚房加工配送的即食食品品種》目錄中有“醬及醬制品”。因此，當(dāng)事人生產(chǎn)的奶油芝士醬應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為是即食食品。當(dāng)事人的行為構(gòu)成了未經(jīng)許可生產(chǎn)即食食品的行為。

2. 寶山局作出的《食物中毒事件調(diào)查終結(jié)報告》是否具有法律效力？

當(dāng)事人認(rèn)為：流行病學(xué)調(diào)查是作出《食物中毒事件調(diào)查終結(jié)報告》的重要依據(jù)，根據(jù)《食品安全法》《食品安全事故流行病學(xué)調(diào)查工作規(guī)范》和《食品安全事故流行病學(xué)調(diào)查技術(shù)指南》的規(guī)定，發(fā)生食品安全事故后開展流行病學(xué)調(diào)查的應(yīng)該是縣級以上疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)。在本起食品中毒事故發(fā)生后，是寶山局而非疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)開展流行病學(xué)調(diào)查，主體不適格。另外從證據(jù)層面來看，寶山局在調(diào)查中沒有查獲奶油芝士醬和芒果拿破侖的樣品，更談不上從中檢出沙門氏菌，認(rèn)定引起本起食物中毒事件的食品為芒果拿破侖，致病菌為沙門氏菌，缺乏最基本的證據(jù)支撐。因此，當(dāng)事人認(rèn)為寶山局作出的《食物中毒事件調(diào)查終結(jié)報告》不具有法律效力，不宜作為本案的證據(jù)。

寶山局則認(rèn)為：根據(jù)《上海市食品安全條例》第七條第一款的規(guī)定，食品藥品監(jiān)督管理部門 “對突發(fā)食品安全事件處置中監(jiān)管職責(zé)存在爭議、尚未明確的事項，先行承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)”。由于相關(guān)職責(zé)存在爭議、尚未明確，本起食物中毒事件發(fā)生后疾控部門未啟動流行病學(xué)調(diào)查程序，因此食藥監(jiān)部門先行承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，開展流行病學(xué)調(diào)查，完全于法有據(jù)。另外，寶山局通過現(xiàn)場流行病學(xué)調(diào)查、食品衛(wèi)生學(xué)調(diào)查和實驗室檢驗，對本起食物中毒事件的原因作出了認(rèn)定，在專家審定會上獲得5名高級職稱專家的一致認(rèn)同。上海市疾病預(yù)防控制中心也于2017年11月30日出具報告，認(rèn)同了寶山局的認(rèn)定意見。因此，寶山局作出的《食物中毒事件調(diào)查終結(jié)報告》具有法律效力，可作為本案的定案證據(jù)。

3.寶山局的處罰是否違反了一事不二罰的原則？

當(dāng)事人認(rèn)為：根據(jù)《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定，對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。當(dāng)事人只實施了生產(chǎn)奶油芝士醬一個行為，即使有證據(jù)證明引起食物中毒的是奶油芝士醬，也只能對當(dāng)事人進(jìn)行一次行政處罰。寶山局既認(rèn)定當(dāng)事人的行為構(gòu)成了未經(jīng)許可生產(chǎn)即食食品的行為，又認(rèn)定當(dāng)事人造成食物中毒事故，并且就兩個行為分別給予處罰，違反了一事不二罰的原則。

寶山局則認(rèn)為：當(dāng)事人《食品經(jīng)營許可證》的經(jīng)營范圍中無即食食品制售，其擅自生產(chǎn)奶油芝士醬構(gòu)成未經(jīng)許可生產(chǎn)即食食品的行為。另外中央廚房7月14日-18日配送至各門店直接用于制作冷加工糕點芒果拿破侖的奶油芝士醬，在加工過程中受到交叉污染，消費者食用后出現(xiàn)食物中毒，當(dāng)事人又構(gòu)成造成食物中毒事件的行為，應(yīng)當(dāng)分別予以定性。在處罰方面，寶山局對當(dāng)事人2017年7月14日之前生產(chǎn)奶油芝士醬的行為按未經(jīng)許可生產(chǎn)即食食品進(jìn)行處罰，之后的行為按造成食物中毒事件進(jìn)行處罰，沒有違反一事不二罰的原則。

4.寶山局認(rèn)定違法所得是否正確？

當(dāng)事人認(rèn)為：該網(wǎng)紅餐廳雖是連鎖企業(yè)，但涉事中央廚房是獨立法人，它為各門店提供代加工服務(wù)，因此它的違法所得只是代加工費而不是所有產(chǎn)品的價格。另外依據(jù)《增值稅暫行條例》第六條的規(guī)定，在計算當(dāng)事人違法所得時應(yīng)當(dāng)扣除當(dāng)事人已交的增值稅。因此，在本案中寶山局以中央廚房銷售奶油芝士醬的全部價款作為當(dāng)事人的違法所得，認(rèn)定錯誤。

寶山局則認(rèn)為：中央廚房持有的是《食品經(jīng)營許可證》，應(yīng)按餐飲企業(yè)管理。《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第四十四條明確規(guī)定：“本辦法所稱違法所得，指違反《食品安全法》《食品安全法實施條例》等食品安全法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，從事餐飲服務(wù)活動所取得的相關(guān)營業(yè)性收入”，且未規(guī)定當(dāng)事人已繳納增值稅應(yīng)予以扣除，因此將中央廚房銷售奶油芝士醬的全部價款作為當(dāng)事人的違法所得，合乎規(guī)定。

案例啟示

最終經(jīng)審理，2019年1月上海市第一中級人民法院作出終審判決，駁回當(dāng)事人的訴訟請求。至此，歷時一年半的網(wǎng)紅餐飲食物中毒案終于塵埃落定?；仡櫾摪福袃牲c重要的啟示：

1.各單位整體配合是辦理跨地區(qū)復(fù)雜案件的關(guān)鍵

本起事件食物中毒受害者達(dá)67人，涉事中央廚房雖位于寶山區(qū)，但發(fā)生食物中毒的現(xiàn)場門店卻無一家在寶山區(qū)，而是分布在其他8個區(qū)，單憑寶山局的力量難以全面、及時地查清案件的諸多細(xì)節(jié)。因此自案發(fā)伊始，原市食藥監(jiān)局和執(zhí)法大隊就介入案件調(diào)查，指揮、協(xié)調(diào)各區(qū)市場監(jiān)管局開展調(diào)查并予以全程業(yè)務(wù)指導(dǎo)，確保在最短時間內(nèi)厘清案件的來龍去脈，及時準(zhǔn)確地作出事件認(rèn)定。

2.提高證據(jù)的證明效力是把案件辦成鐵案的關(guān)鍵

《食物中毒事件調(diào)查終結(jié)報告》是本起行政處罰案件最重要的定案證據(jù)。在當(dāng)事人銷毀奶油芝士醬和芒果拿破侖致使執(zhí)法干部未能直接采樣的情況下，寶山局通過現(xiàn)場流行病學(xué)調(diào)查、食品衛(wèi)生學(xué)調(diào)查和實驗室檢驗作出事件認(rèn)定，并在專家審定會上獲得5名高級職稱專家的一致認(rèn)同。此外還獲上海市疾病預(yù)防控制中心出具報告，認(rèn)同了該認(rèn)定意見，提高了《食物中毒事件調(diào)查終結(jié)報告》的證明效力。最終使法院不予采納當(dāng)事人《食物中毒事件調(diào)查終結(jié)報告》無直接證據(jù)支撐不能作為定案證據(jù)的理由。