張維張帆

［提 要］在大力推行PPP模式的背景下，垃圾處理PPP項目的發(fā)展應考慮區(qū)域內的垃圾處理產業(yè)發(fā)展狀況。通過針對江西省垃圾處理產業(yè)存在道路清潔機械化程度不高、生活垃圾處理以填埋為主和市容環(huán)衛(wèi)專用設備少等特點進行分析，結合現有的垃圾處理PPP項目落地率高于其他領域平均水平、服務內容以清運填埋為主和項目對服務中的設備使用不重視的特征，得出江西省對垃圾處理類公共服務有較強需求、衛(wèi)生填埋的處理方式在短期難有事實性變化和對專用設備的忽視可能會影響江西省垃圾產業(yè)發(fā)展的結論，并建議重視對于公眾需求的調查、重視垃圾焚燒的社會基礎條件培育、重視產業(yè)信息調研和PPP模式人才培養(yǎng)，從而實現產業(yè)發(fā)展和PPP模式推廣。

在垃圾處理領域，據財政部發(fā)布的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金［2016］90號），各地新建項目要“強制”應用PPP模式，并通過統籌收費定價機制、投資收益水平等方式著力規(guī)范推進項目實施。在江西目前已有9個項目進入財政部政府和社會資本合作中心（CPPPC）項目管理庫。未來，江西省還會繼續(xù)出現垃圾處理PPP項目。

垃圾處理PPP項目運營不僅關系公眾切身利益，還關系生態(tài)文明建設和社會和諧發(fā)展。伴隨經濟增長，垃圾數量不斷增加，“垃圾圍城”問題嚴重。垃圾處理產業(yè)落后，公眾對衛(wèi)生環(huán)境的要求卻逐漸提高。隨著江西經濟的發(fā)展、人民生活水平的提高，人民群眾越來越關心環(huán)境質量,改善環(huán)境的民生訴求非常強烈［1］。如何對進入垃圾處理領域的社會資本加以引導，是亟需思考的重要問題。

本文首先分析江西省垃圾處理產業(yè)發(fā)展現狀，然后介紹江西省垃圾處理PPP項目信息來源，接下來對江西省垃圾處理PPP項目特征進行歸納，最后為推動產業(yè)發(fā)展和江西省垃圾處理PPP項目發(fā)展提出建議。

一、江西省垃圾處理產業(yè)發(fā)展現狀分析

（一）道路清潔機械化程度不高

根據《2016年城市統計年鑒》，江西省共計清掃路面17380萬平方米，其中機械化清掃面積8617萬平方米，機械化比例為49.6%。而全國道路清掃保潔的機械化平均水平是59.75%，遠高于江西省平均水平。江西省內各市之間的機械化程度差異很大。道路清掃機械化水平最高的是吉安，道路清掃總面積是380萬平方米，機械化清掃面積是322萬平方米，機械化比例時84.74%。除了樂平數據缺失外，機械化水平最低的是德興，道路清掃總面積是140萬平方米，機械化清掃面積僅僅28萬平方米，機械化比例是20%。

圖1 江西省各市道路清掃機械化比例圖

（二）生活垃圾處理以填埋為主

《城市生活垃圾管理辦法》中提到，生活垃圾的治理要實行減量化、資源化和無害化。最主要的無害化處理方式有填埋、堆肥和焚燒。其中，堆肥和焚燒通過將生活垃圾轉化為生物能源或者電能而對之實現有效利用，占用空間大幅度減少，實現減量化的同時也能實現資源化。填埋處理過程相對簡單。除了填埋垃圾的氣味對周圍居民可能產生影響外，生活垃圾產生的滲濾液處理不當可能對周邊土壤和水質產生影響，并占用大量的土地。目前，江西省垃圾無害化處理廠共計17個，其中衛(wèi)生填埋廠有16個，垃圾焚燒廠只有1個。垃圾焚燒廠的地點在新余。新余的垃圾總量較少，2016年的垃圾總量是16.5萬噸，不足全省垃圾總量的5%。雖然南昌沒有單獨的垃圾焚燒廠，但是有一小部分垃圾也通過焚燒進行無害化處理。所以，除了數據缺失的樟樹和高安，2016年江西省通過焚燒方式處理的垃圾總量是30.74萬噸，其余的348.67萬噸垃圾都是通過衛(wèi)生填埋進行處理的。除了衛(wèi)生填埋和焚燒，數據顯示沒有垃圾通過其他無害化方式處理。也就是說，統計的數據中基本沒有通過堆肥處理的垃圾，衛(wèi)生填埋是江西省最主要的垃圾無害化處理方式。

圖2 江西省各市衛(wèi)生填埋垃圾總量圖

（三）市容環(huán)衛(wèi)專用設備少

江西省的市容環(huán)衛(wèi)專用設備共計2580臺。和全國的其他省市相比，這一擁有量是較低的。僅僅比西藏、甘肅、青海和寧夏擁有的設備量略多點，位列全國省市排名倒數第五。在江西省，擁有專用設備最多的三個市是南昌、九江和贛州。得益于南昌市強大的自然基礎與生態(tài)投資［2］，其擁有專用設備1261臺，占總數的48.88%；贛州255臺，占總數的20.2%；九江247臺，占總數的19.6%。三個市擁有專用設備共計1763臺，占總數的68.33%。其余19個市擁有的專用設備僅是總數的31.67%。考慮到各市的垃圾清運基本能實現密閉車清運，可以推斷：在專有設備中，用于道路清掃的專有設備比較少。這也可以解釋為什么江西省的道路清掃機械化比例低于全國。如果市容環(huán)衛(wèi)專用設備的使用量較少，為提供合格的衛(wèi)生服務，必然需要使用大量的勞動力。當然，這種方式有助于勞動力的吸收和就業(yè)崗位的增加。但是，伴隨環(huán)境的持續(xù)惡化，需要更加專業(yè)的設備投入環(huán)衛(wèi)服務。比如，為了防霧降塵，需要投入更多的濕掃車、灑水車和抑塵霧炮車等。如果專用設備投入不足，必然會影響環(huán)衛(wèi)服務績效。

二、江西省垃圾處理PPP項目信息來源

財政部政府和社會資本合作中心（CPPPC）是我國的PPP項目信息公開平臺。其項目庫分為項目管理庫和項目儲備清單。我國的PPP項目根據其進程區(qū)分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交5個階段。按照CPPPC規(guī)定，如果PPP項目處于識別階段，說明地方政府部門有意愿采用PPP模式來實施項目，如果項目尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證，則進入項目儲備清單。如果擬采取PPP模式的項目已經完成并通過物有所值評價和財政承受力評估，則可以進入項目管理庫。目前，以“垃圾”為關鍵字對江西省的PPP項目進行搜索，截止2017年4月30日，共搜索到項目儲備清單中的項目12項，分別是萍鄉(xiāng)市生活垃圾和污泥干化焚燒發(fā)電項目、蓮花縣生活垃圾填埋場二期、蓮花縣城鎮(zhèn)生活垃圾中轉站污水處理廠以及管網建設項目、上栗縣生活垃圾無害化處置項目、江西省萍鄉(xiāng)市蘆溪縣城東垃圾中轉站建設項目、鷹潭市城鄉(xiāng)生活垃圾第三方治理（一體化處理）PPP項目、贛州市生活垃圾焚燒發(fā)電廠、贛州市中心城區(qū)建筑垃圾資源化利用場項目、瑞金市生活垃圾焚燒發(fā)電廠、吉安垃圾焚燒發(fā)電項目、黎川縣農村生活垃圾一體化治理PPP項目、江西省撫州市南豐縣城鄉(xiāng)一體化生活垃圾收運和清掃保潔及填埋處理 （一期）PPP項目。

如果項目已經完成物有所值評價和財政承受力論證，則可以進入項目管理庫。項目管理庫中的PPP項目根據其發(fā)展進程處于準備階段、采購階段、執(zhí)行階段和移交階段中的某個具體階段，并伴隨項目發(fā)展而實現階段變化。由于我國最近一次PPP模式的推廣是從2014年底開始的，而CPPPC中的項目基本都是2014年之后發(fā)起的。所以，目前的入庫項目尚無進入移交階段的。以“垃圾”為關鍵字對搜索江西省進入項目管理庫的PPP項目，截止2017年4月30日，江西省共有7個項目進入數據庫。分別是：江西省景德鎮(zhèn)市樂平市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目、江西省九江市湖口縣城鄉(xiāng)生活垃圾第三方治理PPP項目、定南縣鎮(zhèn)村生活垃圾清運項目、會昌縣生活垃圾綜合處理PPP項目、泰和縣生活垃圾衛(wèi)生填埋場項目、臨川區(qū)城鄉(xiāng)一體化生活垃圾收運體系PPP項目和東鄉(xiāng)縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化垃圾處理PPP項目。

由于進入管理庫的項目實現PPP模式運營的可能性更大，所以以進入管理庫的7個項目為主對垃圾處理PPP項目特征進行分析。

三、江西省垃圾處理PPP項目特征分析

根據CPPPC的要求，入庫項目需要公開項目位置、所屬行業(yè)、發(fā)起時間、投資金額、所處階段、回報機制、采購方式、合作模式和項目級別等信息。如果項目進入執(zhí)行階段，還需要公開政府和社會資本簽訂合同的核心條款。對進入CPPPC項目管理庫的7個項目信息進行分析，可知其存在如下特點。

（一）項目落地率高于其他領域平均水平

江西省目前總共有193個項目進入CPPPC項目管理庫，其中共有65個項目進入執(zhí)行階段，項目落地率為33.68%。而垃圾處理領域的項目雖然只有7個，但是已經有會昌縣生活垃圾綜合處理PPP項目、江西省九江市湖口縣城鄉(xiāng)生活垃圾第三方治理PPP項目和會昌縣生活垃圾綜合處理PPP項目等3個項目進入執(zhí)行階段，項目落地率為42.86%。由此可見，垃圾處理領域的項目較容易得到社會資本青睞。

另外，7個項目中，除了江西省景德鎮(zhèn)市樂平市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目和會昌縣生活垃圾綜合處理PPP項目采取可行性缺口補助外，其余項目均采取的是政府付費方式獲得回報。進入執(zhí)行階段的項目有2個采取的也是政府支付方式。這樣有可能降低社會資本方的收入風險，增強項目落地的可能性。

（二）服務內容以清運填埋為主

7個項目中，除了樂平市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目涉及到生活垃圾收運和焚燒發(fā)電，其余6個項目都與垃圾衛(wèi)生填埋有關。涉及到清潔、垃圾清運、衛(wèi)生填埋等具體環(huán)節(jié)。具體信息如表1所示。

表1 江西省垃圾處理PPP項目服務內容表

（三）項目對服務中的設備使用不重視

進入執(zhí)行階段的項目，政府和社會資本方簽訂的合同條款，對于雙方合作的責任和義務進行了明確規(guī)定，具備法律效力。而項目實施方案，則總體設計了項目未來的實施規(guī)劃。對合同條款和項目實施規(guī)劃的分析，有助于全面把握項目的概況和合約雙方的核心條款。目前，會昌縣生活垃圾綜合處理PPP項目和東鄉(xiāng)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化垃圾處理PPP項目已經公開其特許經營協議的核心條款和實施方案。湖口縣城鄉(xiāng)生活垃圾第三方治理PPP項目僅公開了特許經營協議的核心條款。

會昌縣生活垃圾綜合處理PPP項目特許經營協議核心條款包含政府和社會資本雙方的基本權利和義務、特許經營權、土地使用、前期工作和項目設計、工程建設、系統性能測試和竣工驗收、項目融資、運營與維護、生活垃圾收集與計量、項目結束和移交、價格制定和調整等多項約定。其實施方案中包含協調機制與項目實施機構、項目經濟技術指標、股權說明、風險分配、項目效益、交易結構、項目運作、合同體系、監(jiān)管架構、采購方式與實施計劃等內容。

東鄉(xiāng)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化垃圾處理PPP項目特許經營協議核心條款包含項目內容、合作模式、原有生活垃圾處理設施使用、規(guī)劃及建設調整、作業(yè)邊界、特許經營條款、項目用地、運營維護、垃圾服務及績效考核、移交、付費、調價、政府承諾等內容。實施方案涉及項目規(guī)劃、運作方式、交易結構、風險分配框架、合同體系、監(jiān)管架構、采購方式、項目流程、財務測算等內容。

湖口縣城鄉(xiāng)生活垃圾第三方治理PPP項目合同核心條款包括合同主體、合作關系、項目前期工作、項目資產權屬、雙方責任、項目投融資安排、項目建設、項目運營、項目移交、政府付費、不可抗力和合約終止、績效考核標準等內容。

從上述條款可知，政府和社會資本共同關注的主要有項目融資、風險分配、績效監(jiān)管和定價等方面的內容。對于垃圾處理服務中的設備使用情況卻沒有進行詳細說明。以城市清洗保潔為例，在湖口縣城鄉(xiāng)生活垃圾第三方治理PPP項目的績效考核條款中規(guī)定了道路灑水和清掃的效果、時間、次數等詳細信息，但是對于采取什么設備完成服務卻未提及。

四、結論

將江西省垃圾處理產業(yè)發(fā)展現狀和垃圾處理PPP項目特征合并分析，可以得到以下結論：

（一）江西省對垃圾處理類公共服務有較強需求

自從2014年底開始大力推行PPP模式以來，江西省陸續(xù)推介了不同行業(yè)的各類PPP項目。從推介時間點來看，各類項目都是一樣的，垃圾處理類項目并不具有時間優(yōu)勢。垃圾處理類PPP項目的落地率明顯高于江西省PPP項目平均落地率，一方面反映出地方政府對于中央政府在垃圾處理領域 “強推”PPP模式的政策配合，另一方面也反映出各地對于垃圾處理服務的旺盛需求。PPP模式的推廣讓該類公共服務需求得以釋放。

（二）衛(wèi)生填埋的處理方式在短期難有事實性變化

項目儲備清單里的垃圾焚燒項目雖然有萍鄉(xiāng)市生活垃圾和污泥干化焚燒發(fā)電項目、贛州市生活垃圾焚燒發(fā)電廠、瑞金市生活垃圾焚燒發(fā)電廠和吉安垃圾焚燒發(fā)電項目等四個，但是尚處于識別階段，僅屬于政府的初步意向，物有所值評價和財政承受力論證均未通過。即便是已經進入采購階段的江西省景德鎮(zhèn)市樂平市生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目，也要假以時日才能等到項目落地實施并提供服務。結合產業(yè)發(fā)展現狀和項目實施情況，短期內，衛(wèi)生填埋仍然是生活垃圾最主要的處理方式。

（三）對專用設備的忽視可能會影響江西省垃圾產業(yè)發(fā)展

長期以來，我國垃圾處理產業(yè)發(fā)展和地方經濟水平直接關聯。由于區(qū)域間經濟發(fā)展的不平衡，導致我國垃圾處理產業(yè)發(fā)展也不均衡。上海、溫州等東部地區(qū)已經開始采用智能飲料瓶回收機、智能垃圾收集箱，而中西部很多地方的道路主要依靠人工清掃完成。對于經濟相對落后的江西省，其垃圾處理產業(yè)發(fā)展本來就比較緩慢。采取PPP模式后，社會資本方只要按照合約條款提供服務，政府很難對其進行干涉。如果在合約制定之時未考慮到通過專用設備使用促使產業(yè)發(fā)展，合約簽訂后便很難更改。對江西省的垃圾處理產業(yè)發(fā)展會造成深遠的影響。

五、對策建議

為推動江西省垃圾處理產業(yè)發(fā)展和垃圾處理PPP項目的規(guī)范運營，結合江西省產業(yè)發(fā)展狀況和垃圾處理PPP項目特點，應該從以下四個方面加以完善改進。

（一）重視對于公眾需求的調查

“綠水青山就是金山銀山”，老百姓美好生活的實現不僅僅限于生態(tài)宜居的生態(tài)環(huán)境，還需要完善的公共服務加以配合。PPP模式在垃圾處理領域的“強推”政策讓公眾對這類公共服務的需求得以釋放。在尚未實施“強推”政策的領域，公眾的需求是否得到滿足，則缺乏現實的市場驗證。所以，政府應該通過積極有效的調查暢通公眾需求和政策制定之間的渠道，結合“放管服”改革，讓公眾需求能夠得到合理滿足。

（二）重視垃圾焚燒的社會基礎條件培育

和垃圾填埋相比，垃圾焚燒對于土地的依賴性較弱，能夠有效解決“垃圾圍城”的困境。但是，垃圾焚燒對于垃圾種類、焚燒技術、政府監(jiān)管要求都比較高。目前江西省的垃圾處置還是以填埋為主，未來焚燒比例必然會逐漸提升。現階段，政府應該重視垃圾焚燒的社會基礎條件培育：積極推廣垃圾分類，為后續(xù)垃圾分揀和焚燒提供條件；加大垃圾焚燒相關信息的推廣和宣傳，提升公眾對于垃圾焚燒的接受度。

（三）重視產業(yè)信息調研

首先,需要調研產業(yè)發(fā)展信息。省政府相關部門應該委派專人對垃圾處理產業(yè)發(fā)展信息進行調研，不僅僅掌握國內其他地區(qū)的垃圾處理產業(yè)發(fā)展現狀，還要了解發(fā)達國家的垃圾處理產業(yè)發(fā)展方向，由此對區(qū)域內的垃圾處理產業(yè)發(fā)展趨勢做出判斷。其次，還需要調研與產業(yè)相關聯的專有設備價格信息和技術性能信息。調研結果通過組織全省范圍的垃圾處理管理部門人員采取集中學習、網絡在線學習或微信公眾號推送等方式得以共享，以協助政府官員參與PPP項目績效要求談判時設定有利于產業(yè)發(fā)展的機器設備參數。

（四）重視PPP模式人才培養(yǎng)

垃圾處理服務需要借助PPP模式向公眾提供。與社會資本進行談判關系著政府的產業(yè)發(fā)展目標是否能形成具有法律效應的有效合約。在PPP項目推介過程中，政府需要和社會資本、第三方咨詢機構、金融機構、社會公眾等進行磋商，最終形成合作條款。相對于傳統的政府主導方式，PPP模式對于政府工作人員的專業(yè)技能和談判技巧要求更高，所以應該重視PPP模式人才培養(yǎng)?？梢耘c高?；蛘咦稍儥C構合作，通過選派業(yè)務能力強的政府工作人員參與PPP項目的相關培訓；還可以加強與其他省市合作，加強雙方在PPP模式推廣過程中的經驗交流。