關(guān)鍵詞 綠色發(fā)展 法治思維 法治方式

基金項目：本文系銅仁市委重大決策問題研究課題“銅仁運用法治思維和法治方式保障綠色發(fā)展對策研究”的階段成果之一（編號：2017009）。

作者簡介：龍文勇，銅仁職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授。

中圖分類號：D601 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.180

一、引言

習(xí)近平總書記在多種場合多次指出要從政治高度深刻認(rèn)識綠色發(fā)展理念重大意義，強調(diào)不能經(jīng)濟上去了，老百姓的幸福感下來了，良好的生態(tài)環(huán)境才是最普惠的民生福祉。2016年8月，貴州省委十一屆七次會議通過了《中共貴州省委貴州省人民政府關(guān)于推動綠色發(fā)展建設(shè)生態(tài)文明的意見》，明確對貴州省促進綠色發(fā)展進行了全面部署。而作為黔東重鎮(zhèn)的“中國西部名城”銅仁，省委則要求我市作出念好山字經(jīng)、做好水文章、打好生態(tài)牌的戰(zhàn)略新定位，奮力創(chuàng)建綠色發(fā)展先行示范區(qū)。2016年12月4日，中國共產(chǎn)黨銅仁市第一屆委員會第十一次全體會議勝利閉幕，全會提出并出臺了奮力創(chuàng)建綠色發(fā)展先行示范區(qū)的意見。

二、銅仁市綠色發(fā)展法治保障中面臨的問題

銅仁市在創(chuàng)建綠色發(fā)展先行示范區(qū)的過程中，沒有像以前我國設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)一樣獲得全國人大及其常委會的授權(quán)立法。因此我們必須積極探索綠色發(fā)展的成功經(jīng)驗，條件成熟時制定具體的制度、辦法，條件更加成熟時在我們的立法權(quán)限內(nèi)制定地方法規(guī)和規(guī)章。此外，生態(tài)文明的建設(shè)屬于現(xiàn)代化建設(shè)的總布局的內(nèi)容，因此在保障法制統(tǒng)一的前提下，我們可以結(jié)合銅仁實際細(xì)化國家、省級的立法。

（一）銅仁市在實現(xiàn)綠色發(fā)展中的有益經(jīng)驗

2016年以來，銅仁市在貴州省率先啟動開展市縣兩級巡察工作，把守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線作為巡察的重要內(nèi)容，為綠色發(fā)展提供紀(jì)律保障。針對巡察及其他方式發(fā)現(xiàn)的突出環(huán)境問題、落實環(huán)境保護主體責(zé)任不力等行為，銅仁市委先后出臺《環(huán)境保護“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”責(zé)任制考核辦法》《生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)實施細(xì)則》等規(guī)定，給領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域正確履職用權(quán)上了一道制度“緊箍咒”。此外，玉屏法院開創(chuàng)了“12348”環(huán)境保護工作制度，創(chuàng)新司法模式。我市通過相關(guān)執(zhí)法、司法和依法監(jiān)督等方式為綠色發(fā)展起到了保障、護航作用，并在制定相關(guān)制度上也起到了一定的催生作用，是為典型的以執(zhí)法司法帶動立法的典型，這是我們的成功經(jīng)驗。

（二）銅仁市運用法治推動綠色發(fā)展中的不足

綠色發(fā)展是一種新的發(fā)展理念，其實現(xiàn)本身處于不斷探索的階段。立足銅仁，運用法治推動綠色發(fā)展中存在的主要問題：

第一，行政主體職能困境。首先，環(huán)境行政主管部門職能現(xiàn)狀的困境。（1）在我國“條條”管理體制在生態(tài)環(huán)境保護、綠色發(fā)展上尚未為形成。（2）環(huán)境保護部門上下級內(nèi)部的職責(zé)、功能設(shè)置缺乏層級定位，分工層次不明確。（3）環(huán)境保護、綠色發(fā)展的“復(fù)雜性”“綜合性”導(dǎo)致政府職能部門的職能沒有得到及時厘清。（4）環(huán)境行政管理部門的職責(zé)、功能的現(xiàn)狀決定了決策地位未能體現(xiàn)。其不能在較高的決策、統(tǒng)籌、宏觀層次作出決定，而要改善和處理好這些問題，我們必然要對銅仁市相關(guān)的環(huán)境保護行政職能部門在其職責(zé)、功能和權(quán)限加以認(rèn)定和梳理。其次，具備環(huán)境保護行政部門的職能現(xiàn)狀與困境。在整個政府內(nèi)部，有許多行政部門都承擔(dān)了某一方面的環(huán)境保護職責(zé)。但是，由于環(huán)境保護問題的復(fù)雜性、綜合性與動態(tài)性等特征，各部門之間會在各自職權(quán)范圍內(nèi)出現(xiàn)簡單性、單一性和相對滯后性的困境。

第二，服務(wù)型政府的不足。所謂服務(wù)型政府，是相對于管理型、權(quán)力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，“在整個社會民主秩序的框架內(nèi)，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”但對服務(wù)型政府的認(rèn)識不足和行政權(quán)自身的本性而言，對建立服務(wù)型政府的路還有較長的路要走。

第三，多元化協(xié)調(diào)的不足。生態(tài)文明的建設(shè)是一項系統(tǒng)而又復(fù)雜的工程，生態(tài)文明建設(shè)需要多元共治才能實現(xiàn)，然而目前來說法律運行的四個環(huán)節(jié)立法、司法、行政、守法每個環(huán)節(jié)都存在不足，就銅仁市的生態(tài)立法來說仍然不能滿足生態(tài)文明的建設(shè)的需求，還在逐步探索的階段。雖然在檢察院設(shè)立了環(huán)保室、法院設(shè)置了環(huán)保法庭，但是就創(chuàng)建綠色發(fā)展先行示范區(qū)，有效履行環(huán)保的司法職責(zé)仍然有待加強。就環(huán)境的行政治理前也論及，在此不再贅述。守法方面，銅仁市人民的環(huán)保意識有待加強，環(huán)境違法的行為時有發(fā)生。此外政府、社會和個人還沒有形成有效的共治的局面，銅仁市的社會組織的建立沒有真正培育出來，其本身也不規(guī)范，2017年9月12日銅仁市民政局撤銷了包括“銅仁市環(huán)境科學(xué)學(xué)會”在內(nèi)的七個社會團隊的登記，社會組織的培育和公民個人的有效監(jiān)督仍然不盡人意。

三、銅仁市以法治保障綠色發(fā)展的對策建議

（一）行政部門職能的調(diào)整與融合

綠色發(fā)展本身是一個帶有綜合性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性、動態(tài)性的問題，需要各級政府綜合管理部門和多個行政職能部門的協(xié)調(diào)、聯(lián)合、統(tǒng)一下來實現(xiàn)對其的保障。

首先，成立一個綠色發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。就組建綠色發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組而言，我們認(rèn)為可以具體可以考慮：組織的職能定位、成員構(gòu)成、成員責(zé)任、運行機制等問題納入其中。其實目前的河長制、林長制是符合這種綜合性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性、動態(tài)性的治理要求。

其次，成立綠色發(fā)展行政職能部門。其一，它是個政府職能部門，這與一般的社會組織不同，當(dāng)然具有其職責(zé)、權(quán)力;其二，它著眼點在于發(fā)展，這一點與環(huán)境保護和環(huán)境監(jiān)督監(jiān)管的行政職能部門不一樣;其三，它是一個綜合管理部門，這一點與承擔(dān)各自發(fā)展職能的部門不一樣。

（二）建設(shè)依法治理的服務(wù)型政府

1.增強法治意識和依法決策的思維

第一，組織學(xué)習(xí)憲法、行政法等法律法規(guī)、理論，把學(xué)習(xí)憲法等法律的學(xué)習(xí)納入每年的學(xué)習(xí)計劃。第二，學(xué)習(xí)與各部門有關(guān)的部門法，做到規(guī)范自身權(quán)力。第三，建立相關(guān)的執(zhí)法違規(guī)的責(zé)任體系。第四，加強對先進事跡的宣傳和報道。第五，完善各行政單位在行政訴訟中的出庭應(yīng)訴的具體制度的構(gòu)建。第六，各部門要結(jié)合自身綠色發(fā)展的職能推進權(quán)力清單、權(quán)力負(fù)面清單和責(zé)任清單。

2.提高依法行政能力

第一，寓服務(wù)于管理。各部門應(yīng)該為社會提供各類發(fā)展信息，讓市場主體有機會接觸到發(fā)展的信息、項目。這對政府在接收項目時對項目是否符合綠色發(fā)展理念的甄別能力提出了挑戰(zhàn)，當(dāng)然也正是通過這種做法從而使得政府對可能危及我市生態(tài)環(huán)境的項目加以排除，從源頭上來實現(xiàn)對綠色發(fā)展進行保駕護航;再者，域內(nèi)政府及其部門應(yīng)對自身提供相關(guān)符合綠色發(fā)展的項目在進入實施階段后給予支持，必要時可以通過制定相關(guān)制度來保障這種支持，比如在行政許可的辦理上給予一定的便捷、對綠色環(huán)保項目給予一定的財、稅優(yōu)惠或補貼并把該項內(nèi)容作為后期管理的考核指標(biāo)。

第二，規(guī)范電子政務(wù)。加強對推行電子政務(wù)的硬件的投入;加強政府內(nèi)部人員對掌握電子政務(wù)技能的培訓(xùn);宣傳、鼓勵、引導(dǎo)社會使用電子政務(wù);根據(jù)管理的需要委托專業(yè)機構(gòu)開發(fā)相應(yīng)的軟件或移動APP來推動電子政務(wù);推動政府網(wǎng)站建設(shè)，及時接收、回復(fù)社會建議;加強電子政務(wù)信息的分類、管理;將電子政務(wù)納入績效評估。

第三，強化信息公開。制定或是細(xì)化政府信息公開的相關(guān)制度;對政府信息實行分類、分層管理;加強對信息管理工作人員的業(yè)務(wù)與紀(jì)律、公開意識培訓(xùn);探索、建立政府信息公開新平臺;大力宣傳政府信息公開的責(zé)任、內(nèi)容、方式等引導(dǎo)社會參與政府信息公開;落實政府信息公開的責(zé)任。

（三）堅持多元化協(xié)調(diào)推進綠色發(fā)展

綠色發(fā)展是一個較為抽象的問題，其抽象性至少有來自于它的復(fù)雜和實現(xiàn)的協(xié)同性問題。

1. 加強頂層設(shè)計和總體協(xié)調(diào)

為解決生態(tài)環(huán)境保護問題，有效提高生態(tài)治理體系、治理能力現(xiàn)代化水平，可以考慮成立市級生態(tài)治理領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)，負(fù)責(zé)銅仁市的生態(tài)環(huán)境治理的頂層設(shè)計和總體協(xié)調(diào)。

2.促進立法與司法、行政共同承擔(dān)生態(tài)治理責(zé)任

第一，從立法方面看。立法工作是法治的起點，為實現(xiàn)我市保障綠色發(fā)展，我們已經(jīng)制定了部分規(guī)范，但對于我市保障綠色發(fā)展是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。同時，還應(yīng)該在把重心放在人大“條例”與政府“規(guī)章”以下的“規(guī)定”“辦法”上來，以提高效率。此外，應(yīng)該鼓勵、支持、引導(dǎo)各行政村制定村規(guī)民約強化綠色發(fā)展的制度保障。

第二，從司法方面看。完善生態(tài)環(huán)保法庭，加強對環(huán)境公益訴訟的支持;支持、培育銅仁市的環(huán)保社會組織的設(shè)立;鼓勵、支持司法機關(guān)的制度創(chuàng)新，對成功的做法進行宣傳和推廣，如玉屏的12348制度。

第三，從行政方面看。一方面，行政機關(guān)和各職能部門應(yīng)該對推進綠色發(fā)展中所遇到的問題，積極通過相應(yīng)程序報請市人大制定地方法規(guī)，做到“有法可依”、合法行政。另一方面，行政機關(guān)應(yīng)該支持和配合社會主體對其提出的行政訴訟，各部門要細(xì)化部門領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴制度的建設(shè)，讓司法權(quán)來判斷行政行為的合法性、且在環(huán)境公益訴訟中支持社會團體，做好與司法權(quán)的銜接，把可能涉及到違法犯罪的重大事件移送司法機關(guān)的制度細(xì)化落實并納入考核指標(biāo)體系，真正實現(xiàn)共同承擔(dān)生態(tài)治理責(zé)任。

3.規(guī)范生態(tài)治理中政府與社會、民眾的關(guān)系

第一，建立利益相關(guān)方協(xié)商機制。政府集中社會資源的過程中加強對相關(guān)利益方的補償外，還應(yīng)該的在出臺一項新政策、新建一個工程項目，都需要與利益相關(guān)方進行對話協(xié)商，可采取聽證會、論證會、懇談會等形式先理順關(guān)系，并對個別重大利害關(guān)系人作重點協(xié)商。

第二，鼓勵和支持企業(yè)履行社會責(zé)任并形成相關(guān)制度。鼓勵企業(yè)引進具有生態(tài)保護的項目，政府應(yīng)該這類項目給予政策上的支持，并在對其作出相關(guān)行政行為的過程中，開通綠色通道。

第三，建立全民參與生態(tài)治理的監(jiān)督機制。應(yīng)該建立銅仁市各大景點的門票返點制度，對于從景區(qū)帶回污染物的游客返還一定比例的金額;在銅仁市的各個行政村設(shè)立環(huán)保聯(lián)系人制度，加強與基層政府的有效溝通。

4.理順同級行政機關(guān)之間的關(guān)系

設(shè)立生態(tài)治理議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、定期召開生態(tài)保護聯(lián)席會議、形成行政部門環(huán)境保護交流通報措施、探索建立破壞環(huán)境案件及其環(huán)境侵權(quán)司法銜接機制等，來解決環(huán)境保護行政主管部門與其他具備環(huán)境保護職能部門的協(xié)調(diào)問題。

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