史錦夢(mèng)

（浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，浙江 臨安 311300）

城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題的根本途徑，也是我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，隨著農(nóng)民用地被不斷征用，農(nóng)民角色被動(dòng)地發(fā)生轉(zhuǎn)換（從“農(nóng)民”到“非農(nóng)”）。亙古至今，農(nóng)民與土地的關(guān)系唇齒相依。土地孕育著農(nóng)民的生活與生產(chǎn)，農(nóng)民問(wèn)題是民之根本。社會(huì)保障作為社會(huì)公平的“調(diào)節(jié)器“和社會(huì)穩(wěn)定的“減震器”，應(yīng)充分發(fā)揮其維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益、減少失地農(nóng)民后顧之憂的作用。

失地農(nóng)民群體數(shù)量和規(guī)模急劇擴(kuò)大是城鎮(zhèn)化的一個(gè)結(jié)果，在人多地少、城鄉(xiāng)結(jié)合部最為突出［1］。城市化背景下，實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)張?jiān)诤艽蟪潭壬闲枰揽空饔贸鞘羞吘壍霓r(nóng)村土地來(lái)增加土地供給，這已然成為我國(guó)城市化快速發(fā)展的共同模式［2］。土地是農(nóng)村的核心［3］，農(nóng)民失去土地后無(wú)法得到及時(shí)安置就會(huì)產(chǎn)生一系列社會(huì)問(wèn)題。失地農(nóng)民由于未能被及時(shí)納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，得不到和普通市民一樣的待遇，因此對(duì)于失地農(nóng)民這一特殊群體的社會(huì)保障問(wèn)題亟待解決［4］。如何完成農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)型，社會(huì)保障制度在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中扮演著關(guān)鍵“角色”［5］。

農(nóng)民在失去土地的同時(shí)，也失去了一系列權(quán)益。近年來(lái)，政府征地日益頻繁。如何維護(hù)農(nóng)民被征地后的實(shí)際利益和妥善解決社會(huì)保障問(wèn)題，是影響美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)我國(guó)城市化進(jìn)程的重大現(xiàn)實(shí)因素。因此，在持續(xù)推動(dòng)未來(lái)城市化發(fā)展的道路中，建立和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度具有重要意義。

1 象山縣新橋鎮(zhèn)失地農(nóng)民現(xiàn)狀及問(wèn)題

城鎮(zhèn)化正在快速推進(jìn)，處于城鎮(zhèn)化大背景下的浙江省象山縣新橋鎮(zhèn)正面臨著農(nóng)民失地后的社會(huì)保障問(wèn)題。新橋鎮(zhèn)全鎮(zhèn)區(qū)域總面積8.42萬(wàn)hm2，其中耕地總面積1 575.27 hm2。由于鎮(zhèn)內(nèi)公益事業(yè)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求量大增，如公園、高速公路等。在城市化進(jìn)程中，綠化面積、城市住宅、商業(yè)面積擴(kuò)增，激化了鎮(zhèn)內(nèi)空間延伸。30%農(nóng)民為了提高生活質(zhì)量，改變了原有的勞動(dòng)方式，外出務(wù)工導(dǎo)致土地荒蕪。長(zhǎng)此以往，土地失去利用價(jià)值，農(nóng)民無(wú)可耕作農(nóng)地，只能放棄務(wù)農(nóng)，從而被動(dòng)放棄土地；20%農(nóng)民由于文化水平和個(gè)人能力較強(qiáng)，在失地前主要從事非農(nóng)工作，或者已在他處定居，其收入來(lái)源并非農(nóng)業(yè)收入，不依賴于土地，從而主動(dòng)放棄土地。針對(duì)此問(wèn)題，為了解失地農(nóng)民的實(shí)際征用地前后情況，現(xiàn)對(duì)新橋鎮(zhèn)100戶失地農(nóng)民進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。其中，農(nóng)戶家庭人口總數(shù)320人，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人口136人，分析后各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)如表1所示。

表1 象山縣新橋鎮(zhèn)100戶農(nóng)民土地總數(shù)及人均征收前后對(duì)比情況

統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，新橋鎮(zhèn)征地后，土地?cái)?shù)量急劇減少，人均耕地面積大幅下降。

1.1 雖然征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所提高，但仍偏低

表2列出了寧波市發(fā)放的征地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)的詳細(xì)清單。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，此次補(bǔ)償費(fèi)與先前出臺(tái)的補(bǔ)貼價(jià)格相比有所提高，但對(duì)于象山縣這樣一個(gè)正處于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步上升發(fā)展的地區(qū)而言，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)略偏低。

表2 象山縣土地征用補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)片區(qū)綜合價(jià)

一方面，目前新橋鎮(zhèn)的征地補(bǔ)償只是對(duì)失地農(nóng)民的一種短期補(bǔ)貼，且征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。據(jù)有關(guān)分析，土地補(bǔ)償很大部分歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民得到的很少。另一方面，盡管征地會(huì)有補(bǔ)償，但是政府在發(fā)放補(bǔ)償款時(shí)經(jīng)常存在拖欠、未能及時(shí)發(fā)放的現(xiàn)象，且補(bǔ)償款只能達(dá)到短時(shí)期內(nèi)給予失地農(nóng)民良好生活保障的目標(biāo)。新橋鎮(zhèn)政府在追求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，由于對(duì)征地區(qū)片所處區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地產(chǎn)出率和失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等因素考慮不充分，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，導(dǎo)致被征地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)資金短缺。

1.2 失地農(nóng)民再就業(yè)較難

土地與農(nóng)民息息相關(guān)，新橋鎮(zhèn)50%農(nóng)戶收入以農(nóng)業(yè)種植收入為主。例如，新橋鎮(zhèn)高灣村村民以種植琵琶為主要收入來(lái)源。土地被全部或部分征用后，琵琶種植面積縮減，收入減少，導(dǎo)致失地村民生活無(wú)所依賴。加之沒(méi)有其他技能、年齡普遍偏高、文化程度不高，若進(jìn)城務(wù)工，往往在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。沒(méi)有土地，就業(yè)無(wú)門，生活成了問(wèn)題。

1.3 各項(xiàng)社會(huì)保障體系不完善

失地農(nóng)民多生活在新橋鎮(zhèn)與各村邊緣，失去土地后就失去了生存資源和相關(guān)社會(huì)保障。他們是介于傳統(tǒng)意義上的“農(nóng)民”與城市居民之間的一個(gè)邊緣群體［6］。即使這部分失地農(nóng)民進(jìn)入城區(qū)，他們?cè)谧优蛯W(xué)、醫(yī)療方面也不享有與城區(qū)居民一樣的待遇。失地農(nóng)民在失去土地后，會(huì)選擇去往寧波市或者周邊城市尋求生計(jì)，成為流動(dòng)人口。他們多半將老人，孩子留在家中，是新橋鎮(zhèn)留守兒童和空巢老人問(wèn)題的產(chǎn)生根源之一。同時(shí)，農(nóng)民工的大量流動(dòng)間接增加了春運(yùn)壓力，帶來(lái)了各種各樣新的潛在的社會(huì)問(wèn)題。

2 象山縣新橋鎮(zhèn)失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的原因分析

目前，象山縣新橋鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)用地征用工作仍在進(jìn)行，盡管各級(jí)政府部門對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系已在逐步探索與完善，但是仍存在些許漏洞。

2.1 失地農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力低

新橋鎮(zhèn)農(nóng)民失去土地后，除了部分能利用補(bǔ)償金自主創(chuàng)業(yè)（農(nóng)家樂(lè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖等）或者利用剩余土地種植作物（琵琶、紅美人等）外，其他農(nóng)民只能選擇一種新的勞動(dòng)生存方式——進(jìn)城務(wù)工。在被動(dòng)融入城市生活后，由于失地農(nóng)民普遍存在年齡偏大、文化程度不高、非農(nóng)業(yè)就業(yè)技能低的問(wèn)題，加上就業(yè)信息渠道不暢通，導(dǎo)致失地農(nóng)民就業(yè)難度增大。另外，沒(méi)有文化水平支撐、缺乏創(chuàng)業(yè)意識(shí)、思想保守，失地農(nóng)民很難實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)。

2.2 失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度缺乏

在《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》中，五項(xiàng)基本保險(xiǎn)等制度上都有具體規(guī)定，但在失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題上卻未能完善。在新橋鎮(zhèn)這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)且缺乏有效農(nóng)民失業(yè)制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的普通城鎮(zhèn)，農(nóng)民土地被征收后，盡管前期會(huì)有補(bǔ)償金，但是農(nóng)民的勞動(dòng)方式、地點(diǎn)發(fā)生改變，有些甚至超出了原先農(nóng)村醫(yī)療保障的控制范圍，農(nóng)民無(wú)法享受最基本的醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)。這不僅對(duì)失地農(nóng)民的生活造成了困擾，也損害了農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益［7］，僅靠微薄的補(bǔ)償，很難保證失地老年人的正常生活。

2.3 失地農(nóng)民未能得到有效安置

由于安置住房及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)未能完善，失地農(nóng)民只能短時(shí)得到安置。失地農(nóng)民安置住房面積相比原先被征地面積普遍下降，且與原先住宅結(jié)構(gòu)不同，需要一個(gè)適應(yīng)過(guò)程。同時(shí)，城市化進(jìn)程導(dǎo)致土地資源緊缺，建房成本上升，補(bǔ)償款占建房購(gòu)房份額小，無(wú)疑增加了想要建房購(gòu)房的農(nóng)民壓力。另外，由于中國(guó)人傳統(tǒng)的“落葉歸根”思想的影響，很多失地農(nóng)民都對(duì)自己曾經(jīng)的土地懷有感情，尤其是較年長(zhǎng)者失去、離開(kāi)土地后，難以找到歸屬感。

3 象山縣新橋鎮(zhèn)失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的解決對(duì)策

3.1 有效解決失地農(nóng)民就業(yè)及生活出路問(wèn)題

3.1.1 提高失地農(nóng)民的文化素質(zhì)與專業(yè)技能。新橋鎮(zhèn)政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，提高失地農(nóng)民的自身素質(zhì)與技能是解決就業(yè)問(wèn)題的關(guān)鍵。因此，要重視教育和培訓(xùn)在社會(huì)保障中的作用［8］。通過(guò)職業(yè)技能培訓(xùn)提高勞動(dòng)者素質(zhì)，建立和運(yùn)用靈活的培訓(xùn)體系，使培訓(xùn)不拘泥于地點(diǎn)、時(shí)間和形式。例如，在各個(gè)村民委員會(huì)輪流開(kāi)展相關(guān)就業(yè)培訓(xùn)。新橋鎮(zhèn)政府也應(yīng)積極創(chuàng)造條件，優(yōu)先為被征地農(nóng)民提供合適的工作崗位。

3.1.2 構(gòu)建暢通的就業(yè)信息渠道。目前，由于新橋鎮(zhèn)還沒(méi)有專業(yè)的人才市場(chǎng)、完善的外界溝通工具和溝通渠道，失地農(nóng)民就業(yè)信息獲取往往存在滯后性。因此，在失地農(nóng)民就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻、城市勞動(dòng)力供需矛盾加劇的情況下，新橋鎮(zhèn)政府應(yīng)加快強(qiáng)化勞動(dòng)力市場(chǎng)和失地農(nóng)民之間信息的雙向溝通，建立失地農(nóng)民就業(yè)中介機(jī)構(gòu)，及時(shí)有效地收集、處理就業(yè)信息，并傳遞、反饋給失地農(nóng)民［9］，暢通就業(yè)渠道，減少出現(xiàn)失地農(nóng)民就業(yè)信息滯后、盲目就業(yè)等現(xiàn)象。

3.2 建立健全安置機(jī)制，多渠道妥善安置失地農(nóng)民

3.2.1 健全失地農(nóng)民居住安置。應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督政府發(fā)放補(bǔ)償款，提高補(bǔ)償款發(fā)放的及時(shí)率和到位率。積極利用市場(chǎng)配置資源、社會(huì)融資等方式，探索貨幣安置與住宅安置同時(shí)進(jìn)行的渠道，在落實(shí)安置工作后再進(jìn)行拆遷，將安置擺在工作首位［10］。同時(shí)，要落實(shí)完善安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，為失地農(nóng)民提供安全便利的住宅環(huán)境，真正使農(nóng)民成為城市化進(jìn)程中的受益者。

3.2.2 安撫失地農(nóng)民“心理安置”。失地農(nóng)民離開(kāi)自己生長(zhǎng)的土地后，除了得到物質(zhì)補(bǔ)償，心理上也需要得到持續(xù)的安撫與關(guān)心。可經(jīng)常定期開(kāi)展社會(huì)活動(dòng)，使失地農(nóng)民感受到居住幸福感。例如，在每個(gè)傳統(tǒng)節(jié)日，新橋鎮(zhèn)組織建立的老小服務(wù)站向各村的留守老人與兒童傳遞溫暖與愛(ài)心。

3.3 完善失地農(nóng)民社會(huì)保障項(xiàng)目，提高保障水平

失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的主要內(nèi)容，更關(guān)乎失地農(nóng)民的切身利益。但是，我國(guó)目前在失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題上普遍存在保障項(xiàng)目單一、保障水平低的現(xiàn)象，因此健全失地農(nóng)民社會(huì)保障項(xiàng)目尤為重要。

3.3.1 強(qiáng)化政策支持力度，提高失地農(nóng)民養(yǎng)老金待遇。新橋鎮(zhèn)城市化發(fā)展在很大程度上需要土地的支持。盡管失地農(nóng)民在短時(shí)期內(nèi)獲得了政府相應(yīng)的補(bǔ)助（主要是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助），但是由于缺乏其他生存技能，使其在后期很難從社會(huì)中獲得足夠的生存資本。政府應(yīng)在失地農(nóng)民的養(yǎng)老補(bǔ)貼上考慮物價(jià)上漲和通貨膨脹的影響因素，提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老待遇水平［11］。

3.3.2 完善養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，增強(qiáng)失地農(nóng)民養(yǎng)老信心。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)乎民生福祉，社會(huì)關(guān)注度高，但具體實(shí)施細(xì)則不盡如人意。就目前執(zhí)行狀況而言，新橋鎮(zhèn)各村失地農(nóng)民參與熱情較低，參與渠道單一，且缺乏對(duì)相關(guān)信息的了解［12］。因此，新橋鎮(zhèn)政府應(yīng)在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題上做好充分的引導(dǎo)工作，加大宣傳與科普力度，通過(guò)資金支持增強(qiáng)農(nóng)民投保熱情，全面落實(shí)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，進(jìn)而保障失地農(nóng)民獲得基本的社會(huì)生存資源。據(jù)了解，新橋鎮(zhèn)正在實(shí)施的一項(xiàng)有關(guān)失地面積與養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用掛鉤的政策受到了村民的廣泛好評(píng)。

3.3.3 豐富養(yǎng)老方式，增強(qiáng)家庭養(yǎng)老觀念。家庭式養(yǎng)老是一種針對(duì)目前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不健全采取的解決失地農(nóng)民中中老年人養(yǎng)老問(wèn)題的養(yǎng)老模式。新橋鎮(zhèn)個(gè)別農(nóng)村社區(qū)提供上門養(yǎng)老服務(wù)和集中養(yǎng)老服務(wù)。另外，讓失地中老年人與自己的子女生活在一起，依靠親屬進(jìn)行養(yǎng)老、由居民所居住社區(qū)承辦類似業(yè)務(wù)、志愿者與親屬捐助等，也是有效的居家養(yǎng)老方式，從而幫助老人營(yíng)造溫暖、舒適的生活環(huán)境［13］。