陳向明

[摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政管理體制在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，如何建立科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是現(xiàn)階段需要解決的問(wèn)題。我國(guó)近年來(lái)加大改革力度，逐步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。本文首先分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政管理體制的發(fā)展歷史和改革背景。接下來(lái)，分析了我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政管理體制改革中存在的問(wèn)題。最后，根據(jù)問(wèn)題得出了相應(yīng)的改革對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān) 行政管理體制 改革

一、引言

我國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題一直是我國(guó)政府關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。截止到2018年末，我國(guó)鄉(xiāng)村人口約為5.6億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?0.4%，因此農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直我國(guó)的重要問(wèn)題。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的行政機(jī)構(gòu)，是城市和農(nóng)村的紐帶，是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁。在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制發(fā)揮著不可磨滅的作用。但是目前來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政管理體制改革過(guò)程中還存在諸多問(wèn)題，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的發(fā)展。本文分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政管理體制改革中存在的問(wèn)題，并得出了相應(yīng)對(duì)策，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政管理體制的發(fā)展歷史與改革背景

（一）我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政管理體制的發(fā)展歷史

建國(guó)后，我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制主要經(jīng)歷了三次演進(jìn)（詳見(jiàn)表1），新一輪的行政管理體制改革正在進(jìn)行。

（二）我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政管理體制改革的背景

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制限制了農(nóng)民勞動(dòng)積極性，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制已經(jīng)跟不上國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐，甚至成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。因此，需要探索適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政管理體制，體制改革迫在眉睫。此外，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支問(wèn)題突出，財(cái)政狀況不斷惡化，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制中存在諸多問(wèn)題，例如人員不足、公共職能得不到有效發(fā)揮等，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的動(dòng)力。

三、我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政管理體制改革中存在的問(wèn)題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)不匹配問(wèn)題突出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的工作范圍比較廣，既涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又涉及社會(huì)治安、維穩(wěn)發(fā)展等多方面，雖然有部分權(quán)限已經(jīng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)，但是大部分工作還需要向上級(jí)部分審批。這樣，就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)權(quán)利小責(zé)任大的問(wèn)題，很多工作實(shí)施起來(lái)比較困難。例如，農(nóng)用車(chē)載人問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)沒(méi)有執(zhí)法權(quán)限，但是卻執(zhí)行屬地管理，由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)具體工作，明顯存在權(quán)責(zé)不匹配的問(wèn)題。

（二）財(cái)政問(wèn)題普遍存在

在以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中，農(nóng)業(yè)稅收入占有很高比重，但是隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的推進(jìn)，此部分收入大幅削減，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入有較大影響。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，農(nóng)民對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的訴求逐漸提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)還需要支出大量的資金用于公共事務(wù)支出。這就造成了收支不平衡的問(wèn)題，從而引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)，特別是在一些不發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，問(wèn)題尤為突出。

（三）公共服務(wù)職能無(wú)法有效發(fā)揮

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略逐步推進(jìn)的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮公共服務(wù)職能。但是，一些歷史遺留問(wèn)題阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)公共服務(wù)職能的發(fā)揮。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制下，一些上級(jí)政府為了政績(jī)大搞形象工程，嚴(yán)重忽略了公共服務(wù)事業(yè)，醫(yī)療、教育等項(xiàng)目發(fā)展滯后。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的公共服務(wù)職能也得不到有效發(fā)揮。

（四）人事管理體系不科學(xué)

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)存在人員配備不足的問(wèn)題。在現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制中，存在一人兼任多職的情況，人員不足導(dǎo)致部分工作無(wú)法兼顧，不利于行政管理體制改革的推進(jìn)。其次，干部隊(duì)伍綜合素質(zhì)不高。從目前來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的整體學(xué)歷不高，綜合素質(zhì)還存在提升空間。最后，人才流失問(wèn)題嚴(yán)重。受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升體制的限制，部分人才由于長(zhǎng)期得不到晉升會(huì)選擇離開(kāi)，從而造成人才流失問(wèn)題。

四、我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政管理體制改革的對(duì)策

（一）深化改革，明確權(quán)責(zé)劃分

在我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政管理體制改革進(jìn)程中，最主要地就是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的權(quán)利與責(zé)任，避免出現(xiàn)權(quán)小責(zé)重的問(wèn)題，權(quán)責(zé)錯(cuò)位必然導(dǎo)致行政管理體制運(yùn)行不暢。上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)下放部分權(quán)力到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)，特別是對(duì)一些屬地管理的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)一定的權(quán)限，才能讓其承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，上級(jí)部分應(yīng)當(dāng)優(yōu)化審批程序，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)提供便利。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大財(cái)政收入來(lái)源，提高農(nóng)民勞動(dòng)的積極性，避免因農(nóng)業(yè)稅的削減對(duì)財(cái)政收入產(chǎn)生不利影響。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分保證財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政管理體制。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做好財(cái)政預(yù)算，特別對(duì)于公共服務(wù)支出，要做好規(guī)劃，避免因財(cái)政收支不平衡而引發(fā)財(cái)政危機(jī)。

（三）培養(yǎng)基層社會(huì)公共服務(wù)組織

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)承擔(dān)的公共服務(wù)職能比較多，人員有限，所以往往容易忽視一部分工作。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)可以將部分權(quán)限下放，成立社會(huì)公共服務(wù)組織。讓社會(huì)公共服務(wù)組織承擔(dān)部分服務(wù)責(zé)任，這樣不僅有利于簡(jiǎn)政放權(quán)，而且增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)在群眾心中的威信。社會(huì)公共服務(wù)組織紐帶作用的發(fā)揮，將有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)公共服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)。

（四）健全人事管理體系

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配備充足的人員，避免出現(xiàn)一人兼任數(shù)職的情況。這樣才能保證各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展。其次，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的整體素質(zhì)。通過(guò)引進(jìn)人才、繼續(xù)教育等方式，提高干部的整體學(xué)歷水平，鼓勵(lì)干部加強(qiáng)學(xué)習(xí)，從而提升自身綜合素質(zhì)。最后，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員晉升機(jī)制。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的流動(dòng)性，對(duì)于符合要求的人員要有合理的晉升通道，避免人才流失。