劉正航

當(dāng)前，我國(guó)城市化進(jìn)程正經(jīng)歷高速發(fā)展的階段，城市基礎(chǔ)交通設(shè)施建設(shè)需求巨大。但城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資金額大、建設(shè)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，僅依靠政府財(cái)政收入無(wú)法滿足城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大需求。因此，PPP模式成為政府緩解財(cái)政壓力，化解地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要方式。但PPP模式在我國(guó)仍處于摸索階段，相關(guān)法律體系不完善，融資成本高、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，受政府政策影響大，不確定因素多，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。本文以D市海底隧道PPP項(xiàng)目為例，深度剖析該項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)，以期為PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理提供借鑒。

一、案例概況

（一）D市海底隧道PPP項(xiàng)目基本情況

D市海底隧道PPP項(xiàng)目共分為海底隧道和光明路延伸兩項(xiàng)工程，項(xiàng)目建設(shè)主要包含：新建隧道及道路工程、市政橋梁工程、跨鐵路橋梁工程、海底沉管隧道工程、陸域段隧道工程、交通工程及交通監(jiān)控中心、供電照明工程、雨水工程、污水工程、通風(fēng)、消防、排水及市政基礎(chǔ)設(shè)施管網(wǎng)工程、綠化工程等。整個(gè)項(xiàng)目估算總投資171.12億元，計(jì)劃建設(shè)工期為50個(gè)月。其中建安工程費(fèi)78.59億元，工程建設(shè)其他費(fèi)用12.93億元，預(yù)備費(fèi)8.51億元，征地補(bǔ)償費(fèi)18.09億元，跨鐵路工程估算3.21億元，石化公司生產(chǎn)管線改造費(fèi)用1.10億元，征地動(dòng)遷費(fèi)38.93億元，建設(shè)期貸款利息9.76億元，海底隧道工程鋪底流動(dòng)資金200萬(wàn)。本項(xiàng)目合作期為“建設(shè)期+20年運(yùn)營(yíng)期”。項(xiàng)目的主要目的是解決中心城區(qū)的空間發(fā)展形態(tài)呈“C”狀的交通“瓶頸”問(wèn)題。

（二）D市海底隧道PPP項(xiàng)目具體運(yùn)作方式

D市海底隧道PPP項(xiàng)目是公益性、基礎(chǔ)性市政道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，收益少，采用政府付費(fèi)的BOT模式，即獲得D市政府特許授權(quán)后，由社會(huì)資本方進(jìn)行該項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)等工作；D市政府根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果，按照約定向項(xiàng)目公司付費(fèi)，購(gòu)買其提供的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品及服務(wù)，合作期滿后項(xiàng)目公司將項(xiàng)目所有設(shè)施無(wú)償移交給政府。

在投標(biāo)階段，中國(guó)交建與基金公司組成聯(lián)合體共同參與項(xiàng)目投標(biāo)，基金公司按照約定比例以股權(quán)投資方式參與該項(xiàng)目。該項(xiàng)目成立了獨(dú)立的項(xiàng)目公司，社會(huì)資本以股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式入股項(xiàng)目公司，避免因項(xiàng)目法人變更等情況影響項(xiàng)目推進(jìn)。社會(huì)資本與政府、施工單位、設(shè)備供應(yīng)服務(wù)商等單位簽訂長(zhǎng)期合同，約定合作期間各自的主要責(zé)任等。為保證項(xiàng)目履約情況，政府、社會(huì)資本投資人與項(xiàng)目公司簽訂承擔(dān)連帶責(zé)任的相關(guān)合同。D市海底隧道項(xiàng)目運(yùn)作具體情況如圖1所示。

按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕51號(hào)），該項(xiàng)目資本金比例設(shè)定為20%。項(xiàng)目資本金由項(xiàng)目公司股東按股權(quán)比例出資，其余資金由項(xiàng)目公司通過(guò)銀行貸款等方式進(jìn)行融資。在項(xiàng)目公司中，政府和社會(huì)資本的股權(quán)比例分別為15%、85%。其中政府股份由D市城建投資公司持有，各方按股權(quán)比例獲得項(xiàng)目公司分紅。為保證D市政府及時(shí)了解項(xiàng)目公司具體經(jīng)營(yíng)情況，合同約定出資方代表至少有1人進(jìn)入項(xiàng)目公司董事會(huì)，雙方股東同股同權(quán)。

該項(xiàng)目屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品，采用政府向項(xiàng)目公司購(gòu)買服務(wù)的回報(bào)機(jī)制，不直接向使用者收取通行費(fèi)。為加強(qiáng)政府對(duì)該項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的管控，按照合同約定，政府每年根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果向項(xiàng)目公司付費(fèi)購(gòu)買其提供的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品及服務(wù)，社會(huì)資本逐步收回建設(shè)期及運(yùn)營(yíng)期投入的資金并獲得合理回報(bào)。為合理分擔(dān)運(yùn)營(yíng)期風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)政府付費(fèi)額度根據(jù)基準(zhǔn)利率、用電價(jià)格、人工費(fèi)用及物價(jià)的變化進(jìn)行調(diào)整，并在特許經(jīng)營(yíng)合同中設(shè)定了具體的調(diào)整方法。

二、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理分析

通過(guò)D市海底隧道PPP項(xiàng)目具體運(yùn)作流程，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目面臨的融資風(fēng)險(xiǎn)等已得到部分控制，但仍舊存在運(yùn)營(yíng)施工等風(fēng)險(xiǎn)。該項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分類如表1所示。

（一）融資風(fēng)險(xiǎn)

D市海底隧道PPP項(xiàng)目工程總投資171.12億元，建設(shè)費(fèi)用高，涉及市區(qū)較大范圍的征地拆遷，征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用高。D市政府指定D市城建投資公司與社會(huì)資本合作，市建設(shè)局與社會(huì)資本簽訂投資協(xié)議，社會(huì)資本與城建投資公司按照投資協(xié)議完成股權(quán)轉(zhuǎn)讓。D市政府股權(quán)為15%，由征地拆遷土地作價(jià)入股。為緩解項(xiàng)目融資難問(wèn)題，降低融資風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目85%的股權(quán)通過(guò)引入“特大施工型中央企業(yè)+基金公司”的社會(huì)資本聯(lián)合體后，特大施工型中央企業(yè)負(fù)責(zé)牽頭成立項(xiàng)目公司，向銀行申請(qǐng)貸款，銀行貸款利率不高于人民銀行中長(zhǎng)貸款基準(zhǔn)利率的1.2倍，基金公司以股權(quán)投資方式進(jìn)入項(xiàng)目公司。在項(xiàng)目公司與銀行簽訂的貸款協(xié)議中，D市政府不提供項(xiàng)目融資擔(dān)保，僅配合項(xiàng)目公司質(zhì)押項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

圖1 D市海底隧道PPP項(xiàng)目運(yùn)作圖

（二）設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

受施工條件不確定性的影響，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)是影響海底隧道工程項(xiàng)目的重要風(fēng)險(xiǎn)，主要包括項(xiàng)目選址和勘探、項(xiàng)目設(shè)計(jì)不當(dāng)及變更，項(xiàng)目設(shè)計(jì)用地獲批使用等非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。D市海域海底為風(fēng)化程度高的石灰?guī)r，基槽浚挖對(duì)海底環(huán)境破壞大，隧道承受很高的水壓，施工環(huán)境復(fù)雜多變，項(xiàng)目存在設(shè)計(jì)不當(dāng)及變更風(fēng)險(xiǎn)。

（三）運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

成本支出風(fēng)險(xiǎn)是運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的重要風(fēng)險(xiǎn)因素，是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要組成部分。該項(xiàng)目建安工程費(fèi)用預(yù)算達(dá)78.59億元，受關(guān)鍵合同談判時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、工期延誤和施工失誤需要調(diào)整工作方案等因素影響，項(xiàng)目成本費(fèi)用可能會(huì)進(jìn)一步增加。此外，受鋼材、水泥等原材料及人力成本上漲的影響，供電照明、綠化等工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本增加，成本超支風(fēng)險(xiǎn)增加。為滿足未來(lái)市政建設(shè)需求，項(xiàng)目建設(shè)選用高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)備，項(xiàng)目折舊費(fèi)用高，成本負(fù)擔(dān)大。受上述多種因素的影響，項(xiàng)目成本實(shí)際超支很可能大于預(yù)備費(fèi)8.51億元，成本超支風(fēng)險(xiǎn)高。此外，該項(xiàng)目征地動(dòng)遷費(fèi)用預(yù)算為38.93億元，由政府負(fù)責(zé)，作為獨(dú)立費(fèi)用項(xiàng)目計(jì)入項(xiàng)目總成本，實(shí)際拆遷難度大，拆遷主體要價(jià)高，預(yù)算不足，政府成本超支風(fēng)險(xiǎn)加大。

設(shè)施維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)是運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的另一重要風(fēng)險(xiǎn)因素。由于該項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)達(dá)20年，在運(yùn)營(yíng)期間，各種設(shè)施設(shè)備可能因故障維護(hù)帶來(lái)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。例如，因?yàn)樵O(shè)備故障造成主要設(shè)備和配套設(shè)施配對(duì)錯(cuò)誤，致使項(xiàng)目設(shè)備停機(jī)檢修，造成運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）施工風(fēng)險(xiǎn)

施工風(fēng)險(xiǎn)是影響D市海底隧道項(xiàng)目的重要非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)之一。施工過(guò)程中面臨項(xiàng)目變更風(fēng)險(xiǎn)、工程逾期風(fēng)險(xiǎn)、施工安全風(fēng)險(xiǎn)等。一方面，如前文所述，該項(xiàng)目需要新建海底沉管隧道、陸域段隧道等工程，其中海底隧道工程建設(shè)費(fèi)用高達(dá)63.77億元，占海底隧道項(xiàng)目部分投資額的60%。隧道施工過(guò)程受到自然災(zāi)害、設(shè)計(jì)不合理等多重因素影響，項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案隨時(shí)可能調(diào)整，工程計(jì)劃時(shí)有變動(dòng)，這些會(huì)造成項(xiàng)目變更風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，由于項(xiàng)目工程地質(zhì)條件復(fù)雜、施工地段存在海底地質(zhì)環(huán)境未探明區(qū)域，項(xiàng)目施工環(huán)境存在不確定性造成項(xiàng)目連續(xù)施工困難，工程量激增。工程設(shè)計(jì)方案需要根據(jù)海底地質(zhì)特征識(shí)別系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)整，會(huì)造成施工延期，無(wú)法按期完工，產(chǎn)生工程逾期風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司是由D市城建投資公司與社會(huì)資本方合作共同出資設(shè)立的，相關(guān)利益關(guān)聯(lián)方多，成本核算與控制難度大，易發(fā)生勞資糾紛、現(xiàn)金流中斷等問(wèn)題，這些會(huì)造成項(xiàng)目施工延遲，產(chǎn)生工程逾期風(fēng)險(xiǎn)。此外，D市海岸線寬闊，施工地段存在海底地質(zhì)環(huán)境尚未探明的區(qū)域，陸域段隧道需要開鑿山體，海底隧道和陸域段隧道均存在安全隱患，施工不當(dāng)造成安全事故，導(dǎo)致人員及財(cái)產(chǎn)的損失，會(huì)使施工安全風(fēng)險(xiǎn)加劇。

（五）合作風(fēng)險(xiǎn)

多方合作是PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，該項(xiàng)目合作方有D市財(cái)政局、建設(shè)局等政府部門，城建投資公司、金融機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司等公司、社會(huì)資本。多方利益主體之間的關(guān)系處理，是合作能否成功的關(guān)鍵。合同制定產(chǎn)生的合同風(fēng)險(xiǎn)和溝通組織協(xié)調(diào)產(chǎn)生的溝通不足風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)造成合作風(fēng)險(xiǎn)。

涉及政府部門的合同風(fēng)險(xiǎn)主要有兩類：一是與社會(huì)資本簽訂投資合同，主要約定合作的年限、具體合作事宜、項(xiàng)目公司成立事宜等；二是項(xiàng)目公司成立后，與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同，主要約定項(xiàng)目公司的責(zé)任和權(quán)利等內(nèi)容，具體包括投融資、施工建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、配套服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、項(xiàng)目收益等。由于項(xiàng)目周期長(zhǎng)，特別是與項(xiàng)目公司簽訂的合同中涉及后續(xù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)維護(hù)、配套服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)和廣告經(jīng)營(yíng)方面的權(quán)益，屬于未來(lái)收益，不確定性較大，雙方約定存在不可預(yù)知性，增加了合同風(fēng)險(xiǎn)。

項(xiàng)目公司在施工過(guò)程中面臨的合同風(fēng)險(xiǎn)種類繁多，該項(xiàng)目涉及海底隧道等2類工程，共包括新建隧道及道路工程等11個(gè)子項(xiàng)目。每個(gè)子項(xiàng)目都涉及施工方、供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)公司等多個(gè)利益主體，項(xiàng)目公司需要根據(jù)每個(gè)子項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和情況，與不同利益主體制定不同的項(xiàng)目合同。不同利益主體具有不同的風(fēng)險(xiǎn)偏好，合同條款內(nèi)容、權(quán)責(zé)大小也不同，承擔(dān)合同風(fēng)險(xiǎn)的能力也不同，要化解這些合同的風(fēng)險(xiǎn)難度較大。特別是部分分包合同，存在轉(zhuǎn)包、再分包情形，這類合同普遍存在內(nèi)容不合理、合同權(quán)責(zé)不清晰、合同條款不完善、合同履行不當(dāng)?shù)惹闆r，會(huì)造成項(xiàng)目嚴(yán)重的合同風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于海底隧道項(xiàng)目的特殊性，該項(xiàng)目未知因素難以在合同中逐一列示，也會(huì)造成合同風(fēng)險(xiǎn)。

表1 D市海底隧道PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素分類表

該項(xiàng)目參與方眾多，關(guān)系復(fù)雜，項(xiàng)目周期長(zhǎng)，團(tuán)隊(duì)輪替變更，溝通協(xié)調(diào)容易產(chǎn)生不及時(shí)、不準(zhǔn)確等問(wèn)題，會(huì)造成溝通不足風(fēng)險(xiǎn)。例如，在政策信息的獲取方面，D市政府具有優(yōu)勢(shì)。但D政府的政策信息需要從不同部門傳遞給城建投資公司，再由城建投資公司與社會(huì)資本通過(guò)建立的項(xiàng)目公司進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，造成信息傳遞滯后、信息不對(duì)稱等問(wèn)題，影響項(xiàng)目實(shí)施和方案調(diào)整，造成溝通不足風(fēng)險(xiǎn)。

（六）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

該項(xiàng)目面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)包括利率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、稅收風(fēng)險(xiǎn)及通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)周期超過(guò)20年，還款周期長(zhǎng)，在此期間，項(xiàng)目公司與金融機(jī)構(gòu)確定的項(xiàng)目貸款利率波動(dòng)對(duì)項(xiàng)目影響大，利率上調(diào)造成項(xiàng)目利息支出增加，帶來(lái)融資成本上升、融資風(fēng)險(xiǎn)加劇等問(wèn)題。在長(zhǎng)周期中，通貨膨脹問(wèn)題是D市海底隧道項(xiàng)目必須面對(duì)的問(wèn)題，通貨膨脹率提高，項(xiàng)目資金“當(dāng)期價(jià)值”會(huì)降低，進(jìn)而造成項(xiàng)目成本預(yù)算變動(dòng)，影響項(xiàng)目長(zhǎng)期收益。

稅收政策變化也會(huì)造成經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，該項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，增值稅稅收政策存在簡(jiǎn)易征收（最低3%）和一般納稅人（最高17%）的多種稅率征收方式，若企業(yè)進(jìn)項(xiàng)稅抵扣鏈中斷，在增值稅征繳時(shí)企業(yè)將承擔(dān)巨大的稅負(fù)差距。另一方面，D市海底隧道項(xiàng)目于2017年初正式動(dòng)工，建設(shè)期間受營(yíng)改增、所得稅等稅收政策變動(dòng)影響，項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生的稅收成本變化大。此外，不同稅率的適用性以及“三免三減半”等稅收優(yōu)惠政策的實(shí)際享受情況，都直接影響項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的成本，影響該項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。

（七）政治風(fēng)險(xiǎn)

政治風(fēng)險(xiǎn)包括政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)，是不可控的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。政策、法律都存在剛性，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)排序中，雖然處于弱勢(shì)地位，影響程度相對(duì)較弱，但卻是潛在的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，該項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，參與方按照《特許經(jīng)營(yíng)法》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》等，建設(shè)經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目。該項(xiàng)目合作期建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期超過(guò)20年，在此期間與該項(xiàng)目有關(guān)的PPP法律法規(guī)不斷出臺(tái)，可能出現(xiàn)現(xiàn)有合同文件與新出臺(tái)法律法規(guī)相矛盾的情形，引發(fā)該項(xiàng)目實(shí)施和推進(jìn)的不確定性，加之該項(xiàng)目涉及多個(gè)法律法規(guī)，很容易出現(xiàn)法律變更風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，近年來(lái)財(cái)政部、發(fā)改委等部門相繼出臺(tái)了新的政策文件，規(guī)范并鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，也會(huì)影響該項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。此外，在長(zhǎng)周期內(nèi)，產(chǎn)業(yè)、土地、規(guī)劃等政策均可能發(fā)生較大變化，政策變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目的整個(gè)生命周期。比如，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)），要求建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，上述政策變化會(huì)使引起現(xiàn)有付費(fèi)機(jī)制的調(diào)整。

三、加強(qiáng)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的措施

（一）項(xiàng)目公司應(yīng)該采取的風(fēng)險(xiǎn)管理措施

在建設(shè)過(guò)程和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的控制力較強(qiáng)。按照“誰(shuí)能控、誰(shuí)承擔(dān)；誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)”風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，在風(fēng)險(xiǎn)分配時(shí)，項(xiàng)目公司應(yīng)承擔(dān)拆遷以外的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

1.加強(qiáng)公司運(yùn)營(yíng)管理和成本控制

項(xiàng)目公司是承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的主體，應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目成本核算和成本分析，根據(jù)項(xiàng)目完工進(jìn)度，準(zhǔn)確核算項(xiàng)目已發(fā)生成本，合理估計(jì)項(xiàng)目尚未完工部分的成本，不斷修正項(xiàng)目預(yù)計(jì)總投資和運(yùn)營(yíng)成本費(fèi)用，合理預(yù)計(jì)成本超支風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，SPV公司應(yīng)充分考慮設(shè)計(jì)變更、設(shè)備更新、材料短缺、原材料漲價(jià)而帶來(lái)的成本變動(dòng)，為項(xiàng)目留足預(yù)算空間，將成本超支風(fēng)險(xiǎn)降至最低。項(xiàng)目公司應(yīng)積極尋求D市政府的支持和幫助，向上級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼；同時(shí)，申請(qǐng)減免部分長(zhǎng)期貸款利息費(fèi)用，降低融資成本。

根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、后期檢修概率大的特點(diǎn)，可以選擇加速折舊方法計(jì)提折舊，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)前期攤銷更多的折舊費(fèi)用，降低項(xiàng)目后期成本分?jǐn)偨痤~。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后期，實(shí)行項(xiàng)目檢修常態(tài)化機(jī)制，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理，將項(xiàng)目停機(jī)風(fēng)險(xiǎn)降低至最低，保證項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)。

2.優(yōu)化施工方案并加強(qiáng)施工風(fēng)險(xiǎn)管理

項(xiàng)目公司應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)施工風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格把關(guān)工程項(xiàng)目實(shí)施方案，特別是受自然災(zāi)害和設(shè)計(jì)方案影響較大的海底隧道、陸域段隧道工程項(xiàng)目的方案以及分包工程施工方案，保證設(shè)計(jì)方案的準(zhǔn)確性，采取有效措施防范自然災(zāi)害的發(fā)生，防止因項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案變更產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

項(xiàng)目公司應(yīng)做好防范工程逾期發(fā)生的預(yù)案，預(yù)估造成工程延誤的因素，區(qū)分人為因素和不可抗力因素，采取不同的措施。對(duì)可能因勞資糾紛、現(xiàn)金流不足等人為因素造成的項(xiàng)目施工延遲，應(yīng)當(dāng)提前與社會(huì)資本、D市城市建設(shè)投資公司溝通協(xié)調(diào)，拓寬融資渠道、維護(hù)勞工權(quán)益，保證項(xiàng)目的政策實(shí)施。

加強(qiáng)分包工程施工安全風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)承包分包工程的企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目施工事前培訓(xùn)和指導(dǎo)，通過(guò)集中指導(dǎo)培訓(xùn)的方式，提高其對(duì)于項(xiàng)目的整體認(rèn)知，確保施工安全，避免承擔(dān)分包工程的企業(yè)因忽視項(xiàng)目整體特點(diǎn)進(jìn)行施工造成施工風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，SPV項(xiàng)目公司要做好合同簽訂的工作，降低項(xiàng)目工程造價(jià)的同時(shí)，保證分包工程的質(zhì)量，將風(fēng)險(xiǎn)合理轉(zhuǎn)移給分包工程施工方，保證施工風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

3.注重合同細(xì)節(jié)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并健全信息交流機(jī)制

項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)時(shí)就選擇履約能力強(qiáng)的合作方，理順項(xiàng)目細(xì)節(jié)，間接地規(guī)避合同文件風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，根據(jù)合作方的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，建立補(bǔ)償機(jī)制，保證合作方利益。例如，在合同加入原材料上漲的相關(guān)補(bǔ)償條款，如果原材料漲幅超過(guò)風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)系數(shù)（水泥、瀝青＞5%），超出了承包商的正常承受范圍，則可以申請(qǐng)一定的材料補(bǔ)償費(fèi)用。此外，也應(yīng)要求合作方制定合同履行進(jìn)度表、施工展示牌，及時(shí)掌握合同完工進(jìn)度，了解合同中可能出現(xiàn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目分包合同的管理，在分包工程招標(biāo)過(guò)程中，項(xiàng)目公司應(yīng)采用公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式選擇分包工程承接單位，要求承接單位提供資質(zhì)及技術(shù)證明，避免因技術(shù)不過(guò)關(guān)或是承包企業(yè)不能按期完工而導(dǎo)致?lián)p失。對(duì)于規(guī)模較大的施工分包工程，PV項(xiàng)目公司應(yīng)邀請(qǐng)資深的外部專家進(jìn)行評(píng)審，保證分包工程施工方案的規(guī)范性和合理性。

在風(fēng)險(xiǎn)控制過(guò)程中，信息資源是事前預(yù)防過(guò)程重要的因素。項(xiàng)目公司應(yīng)建立信息共享交流機(jī)制，拓寬信息交流與溝通渠道，實(shí)現(xiàn)事前防控風(fēng)險(xiǎn)。一方面，公司應(yīng)與D市建設(shè)局、財(cái)政局等政府部門保持密切聯(lián)系，及時(shí)了解政策變化信息；另一方面，公司應(yīng)與其他參與方加強(qiáng)溝通與聯(lián)系，防止因信息傳遞不及時(shí)、不對(duì)稱而造成的不良影響。此外，項(xiàng)目公司應(yīng)整合內(nèi)外部信息，加強(qiáng)公司內(nèi)外監(jiān)督管理。

4.合理使用金融工具和保險(xiǎn)產(chǎn)品規(guī)避經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

采用動(dòng)態(tài)與靜態(tài)相結(jié)合的方式緩解利率波動(dòng)造成的風(fēng)險(xiǎn)。在海底隧道項(xiàng)目公司與金融機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議時(shí)，適當(dāng)利用金融工具，采用利率掉期和期權(quán)等方法嚴(yán)格降低利率風(fēng)險(xiǎn)，降低利息成本，并根據(jù)實(shí)際變化動(dòng)態(tài)調(diào)整采用的方法。項(xiàng)目公司可以通過(guò)靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的利率選擇的方式，有效地對(duì)沖利率變動(dòng)對(duì)項(xiàng)目成本所帶來(lái)的不利影響，將部分金融工具轉(zhuǎn)化為固定的利率，結(jié)合不同利率緩解利率風(fēng)險(xiǎn)給項(xiàng)目帶來(lái)的損失。同時(shí)，社會(huì)資本在與D市城建投資公司合作過(guò)程中，可以申請(qǐng)政府補(bǔ)償。例如在合同協(xié)議中設(shè)置相應(yīng)的保障性條款，尋找政府部門的貼息支持，經(jīng)營(yíng)期內(nèi)利率成本超過(guò)上限，由政府部門給予一定的補(bǔ)償。

項(xiàng)目目公司應(yīng)該適當(dāng)購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)，例如財(cái)產(chǎn)損失保險(xiǎn)、責(zé)任保險(xiǎn)、信用保險(xiǎn)等，避免因外部風(fēng)險(xiǎn)造成損失。海底隧道項(xiàng)目公司通過(guò)向保險(xiǎn)公司支付保險(xiǎn)費(fèi)用，利用投保形式將項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中不可抗風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到專業(yè)的保險(xiǎn)公司身上。在保險(xiǎn)合同中對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)、保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)范圍和責(zé)任歸屬做出合理的約定。當(dāng)對(duì)應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，項(xiàng)目公司應(yīng)該根據(jù)與保險(xiǎn)公司簽訂的保險(xiǎn)合同，起草風(fēng)險(xiǎn)損失報(bào)告，準(zhǔn)備保險(xiǎn)索賠資料，為事后索賠提供相應(yīng)的文件依據(jù)，保障政府與社會(huì)資本等參與方的利益。

在稅收方面，項(xiàng)目公司應(yīng)做好項(xiàng)目全生命周期階段的稅收籌劃，建設(shè)期重點(diǎn)關(guān)注增值稅進(jìn)項(xiàng)稅分期抵扣問(wèn)題，運(yùn)營(yíng)期重點(diǎn)關(guān)注使用人付費(fèi)收入和運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)征稅問(wèn)題，移交期應(yīng)注意印花稅、所得稅等問(wèn)題。

（二）D市政府應(yīng)該采取的風(fēng)險(xiǎn)管理措施

1.主動(dòng)承擔(dān)政策法律變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

D市政府應(yīng)根據(jù)該項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)價(jià)情況，主動(dòng)承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)事前風(fēng)險(xiǎn)的防控，及時(shí)向社會(huì)資本說(shuō)明政策變化情況。一方面，在海底隧道PPP項(xiàng)目中，D市政府應(yīng)及時(shí)告知項(xiàng)目公司政策變動(dòng)情況，配合其根據(jù)政策變動(dòng)及時(shí)調(diào)整項(xiàng)目規(guī)劃。D市政府應(yīng)與項(xiàng)目公司溝通，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號(hào)），建立項(xiàng)目實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效產(chǎn)出和預(yù)算執(zhí)行等監(jiān)測(cè)。同時(shí)，根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)），D市政府和項(xiàng)目公司應(yīng)重新構(gòu)建與項(xiàng)目產(chǎn)出掛鉤的績(jī)效考評(píng)體系，建立項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制。鼓勵(lì)項(xiàng)目公司根據(jù)《關(guān)于規(guī)范開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》（財(cái)金〔2017〕55號(hào)），依托項(xiàng)目合同的未來(lái)收益權(quán)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，拓寬項(xiàng)目融資渠道。另一方面，主動(dòng)承擔(dān)政策法規(guī)變動(dòng)帶來(lái)成本增加、合約變更等項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，將影響該項(xiàng)目的法律變化及時(shí)告知項(xiàng)目公司，并配合項(xiàng)目公司做出相應(yīng)預(yù)案。為應(yīng)對(duì)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》中關(guān)于注重項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效考評(píng)的要求，項(xiàng)目公司支出會(huì)增加。D市政府應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目成本支出評(píng)估,適當(dāng)給予項(xiàng)目公司一定的財(cái)政補(bǔ)貼。

2.加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督管理

D市政府應(yīng)根據(jù)簽訂的協(xié)議，監(jiān)督運(yùn)營(yíng)績(jī)效情況并給予獎(jiǎng)懲與補(bǔ)償，將服務(wù)費(fèi)用與項(xiàng)目公司績(jī)效考核評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤，根據(jù)項(xiàng)目公司實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，加強(qiáng)成本監(jiān)測(cè)和控制，健全價(jià)格決策聽證制度。D市建設(shè)局應(yīng)重點(diǎn)考核項(xiàng)目公司設(shè)備使用效率、成本支出分配比例、材料重復(fù)使用率、項(xiàng)目完成進(jìn)度、工程運(yùn)行效果、工程項(xiàng)目返修比例等運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效考核指標(biāo)，并在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中進(jìn)行明確，進(jìn)一步加強(qiáng)政府對(duì)該項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的管控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并抑制運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)加強(qiáng)項(xiàng)目工程整體財(cái)務(wù)跟蹤審計(jì)，嚴(yán)格實(shí)施全程監(jiān)督，提高項(xiàng)目運(yùn)作效率。在施工準(zhǔn)備階段注重合同合法性等審計(jì)，在建設(shè)階段注重施工材料價(jià)格和質(zhì)量等審計(jì)，在竣工階段，要注重竣工結(jié)算、財(cái)務(wù)決算等審計(jì)。D市政府應(yīng)加強(qiáng)分包合同條款的審核，特別是加強(qiáng)分包合同在公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判環(huán)節(jié)的合同審核，防止通過(guò)降低標(biāo)的價(jià)格取得合同的惡意競(jìng)爭(zhēng)行為。在分包合同實(shí)施階段，加強(qiáng)對(duì)合同執(zhí)行情況的評(píng)估、監(jiān)督和審計(jì)。

在該項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，D市政府應(yīng)擇優(yōu)選擇管理方式，將項(xiàng)目整體的運(yùn)營(yíng)權(quán)交給社會(huì)資本，降低行政成本，提高項(xiàng)目施工效率。通過(guò)設(shè)置相關(guān)的道德風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，提高政府工作人員監(jiān)管項(xiàng)目的能力，及時(shí)識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。此外，及時(shí)向社會(huì)公布項(xiàng)目進(jìn)展信息，發(fā)揮公眾媒體的監(jiān)督作用，提高該項(xiàng)目的公信力和影響力。

3.履約合作并做好施工風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案

建立合同檔案，分類管理項(xiàng)目公司合同，對(duì)于項(xiàng)目公司分包、轉(zhuǎn)包合同應(yīng)聘請(qǐng)專家進(jìn)行合規(guī)性檢查。合同中未盡事宜發(fā)生時(shí)，應(yīng)及時(shí)與項(xiàng)目公司溝通，采取補(bǔ)充協(xié)議等方式加以解決。D市政府應(yīng)幫助項(xiàng)目公司組建優(yōu)秀的管理團(tuán)隊(duì)，優(yōu)化公司內(nèi)部結(jié)構(gòu)，避免因溝通不善等管理問(wèn)題造成項(xiàng)目損失。

選聘有經(jīng)驗(yàn)的地質(zhì)專家進(jìn)入項(xiàng)目組，合理評(píng)估隧道經(jīng)過(guò)地段地質(zhì)條件的勘探和評(píng)估。在項(xiàng)目施工過(guò)程中，應(yīng)做好安全隱患防范工作，全面梳理可能出現(xiàn)的安全隱患，比如海水倒灌、塌方、山體滑坡等。當(dāng)發(fā)生施工事故時(shí)，政府部門能夠及時(shí)采取有效安全防護(hù)措施，將施工風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率降到最低。同時(shí),建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)備金,由政府部門和社會(huì)資本共同出資，作為儲(chǔ)備資金用于風(fēng)險(xiǎn)控制支出。建立獎(jiǎng)勵(lì)金制度，對(duì)施工無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的承包商進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

此外，政府部門應(yīng)幫助項(xiàng)目公司承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，在國(guó)家政策允許的范圍內(nèi)，主動(dòng)給予該項(xiàng)目一定比例的貼息和稅收優(yōu)惠，降低通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)和稅收風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目投保，通過(guò)引入保險(xiǎn)資金，拓寬項(xiàng)目資金來(lái)源，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。