任曉勇

摘要：PPP，即公私合作模式，指特定公共物品的提供或者城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)由政府和私人部門共同承擔(dān)的新型合作模式。公私合作模式的特征具有十分明顯的公共性。在此種合作模式下，政府既扮演投資者的角色，又承擔(dān)監(jiān)督者的責(zé)任。政府部門以特許經(jīng)營權(quán)的方式將一部分權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)嫁給其他私人部門。PPP的興起，一方面極大的緩解了政府部門的財(cái)政壓力，另一方面也弱化了社會(huì)投資者的風(fēng)險(xiǎn)。PPP的公共性特征意味著PPP既能夠呼應(yīng)國家層面的法律法規(guī)，又與其法理依據(jù)和制度目標(biāo)相契合。《經(jīng)濟(jì)法》主張：PPP能夠?qū)嵤┑闹匾疤峒垂残?。因此從?jīng)濟(jì)法角度對(duì)PPP公共性進(jìn)行深度分析是十分必要的。

關(guān)鍵詞：PPP? 公私合作? 公共性

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整期和轉(zhuǎn)型升級(jí)的攻堅(jiān)期，國家大力推行經(jīng)濟(jì)體制改革。乘此東風(fēng)，國內(nèi)很多政府機(jī)構(gòu)創(chuàng)新性地加大與企業(yè)的合作深度，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。公私合作的方式，一方面可以節(jié)約非必要開支，另一方面可以使得投資主體多元化，風(fēng)險(xiǎn)程度得以弱化，財(cái)政壓力得以緩解，其優(yōu)勢極為突出。但自1978年改革開放開始，國家發(fā)展與改革委員會(huì)以及財(cái)政部等相關(guān)政府部門相繼出臺(tái)了鼓勵(lì)私人部門參與到公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域的多個(gè)政策文件，以更好地服務(wù)大眾。在此基礎(chǔ)上，很多地方的市級(jí)、區(qū)級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)地方政府部門也相繼出臺(tái)了各種PPP方案，總計(jì)已高達(dá)數(shù)萬億元人民幣。但方案卻始終停留在紙面上，大多沒有得到貫徹落實(shí)，其原因到底是什么呢？筆者就此問題為切入點(diǎn)，就PPP的公共性從經(jīng)濟(jì)法角度加以深入解析，分析其主要概念，闡述PPP存在的必要性，對(duì)其公共性進(jìn)行分析，從而提出相應(yīng)的提升對(duì)策。

一、PPP的公共性

再深入探討PPP公共性之前，相關(guān)人員需要首先明確PPP存在的必要性和意義，以便接下來開始深入解析。

（一）PPP存在必要性

通常情況下，社會(huì)主義國家的政府機(jī)構(gòu)都有干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)公共服務(wù)和對(duì)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控等經(jīng)濟(jì)職能。而PPP剛好可以充當(dāng)政府部門進(jìn)行公共服務(wù)的中介。經(jīng)濟(jì)法將公共物品大致分為兩類：純公共物品和準(zhǔn)公共物品。純公共物品的內(nèi)涵是政府部門制定政策調(diào)控市場，而準(zhǔn)公共物品的內(nèi)涵是政府與私人部門合作，授權(quán)給私人部門，二者共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。PPP的出現(xiàn)不是偶然的，而是有著理論基礎(chǔ)的。隨著世界范圍內(nèi)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)增長，其在公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域上出現(xiàn)了越來越多的發(fā)展瓶頸和問題，政府有權(quán)，但資金不足，人才不足，資源不足，相反，私人機(jī)構(gòu)無權(quán)，但卻有豐富的人力資源和充足的資金儲(chǔ)備。在此背景下，PPP的出現(xiàn)剛好給出了可以解決以上問題的鑰匙。PPP的出現(xiàn)是有著深刻的目的性的，即為了更好地進(jìn)行公共服務(wù)。在此前提下，公共物品理論的重要性凸顯出來，既準(zhǔn)確地詮釋了PPP出現(xiàn)的原因，又彰顯了PPP最顯著的特征，即公共性。

PPP具有公共性特征，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一是私人部門通過“參與”來提供公共服務(wù)，這是獲取“養(yǎng)分”的過程，市場的參與是公共服務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的先決條件，可以極大地提高公共服務(wù)的效能;其二是提供公共服務(wù)是政府機(jī)構(gòu)的基本職能之一，政府起著重要的保障作用，有了政府的保證，公共服務(wù)才有公信力，諸多公共服務(wù)項(xiàng)目才得以順利推行。一個(gè)項(xiàng)目如若只有政府的參與，那么極為可能的結(jié)果就是效能低下，質(zhì)量不過關(guān)，設(shè)施落后，不利于真正給大眾提供好的公共服務(wù)。相反，引進(jìn)PPP，則會(huì)使得二者優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)共贏，能夠充分調(diào)動(dòng)市場主體的積極性，優(yōu)化資源配置，高效能地提供公共服務(wù)。

根據(jù)以上論斷，基本可以認(rèn)定PPP是機(jī)遇提供公共服務(wù)此種準(zhǔn)公共物品而出臺(tái)的制度性安排。在政府部門人財(cái)物投入不足、效能低下的時(shí)候，引進(jìn)社會(huì)性資本，通過合作來達(dá)成更好地為大眾提供公共服務(wù)的目標(biāo)。這一制度性安排深刻體現(xiàn)了PPP的公共性特征，從這一點(diǎn)切入，可以更準(zhǔn)確地理解準(zhǔn)公共物品的內(nèi)涵特征，進(jìn)一步拓展公共物品理論。

在筆者看來，上述若干關(guān)于PPP的講述都可以看做是PPP存在的意義和價(jià)值，即通過PPP，政府可以解決自身存在的資金不足或資源不足等問題，通過借助私人部門的力量，高效能的提供更好地公共服務(wù)，從而真正實(shí)現(xiàn)雙贏。

（二）PPP公共性分析

通過上述必要性的分析可以知悉：PPP模式下，市場主體可以參與準(zhǔn)公共物品的供給，這深刻體現(xiàn)了PPP的公共性。[1]與此同時(shí)，PPP這種制度安排又以提供更好地公共服務(wù)為目標(biāo)，也體現(xiàn)了公共性特征。筆者現(xiàn)從公益性、廣泛性和特殊性三個(gè)方面詳細(xì)分析PPP的公共性。

1.公益性。公益性主要體現(xiàn)在項(xiàng)目的公益性上。全球范圍內(nèi)，各個(gè)國家都有設(shè)置很多PPP項(xiàng)目，盡管存在規(guī)模和數(shù)量的不同，但卻具有較為一致的特點(diǎn)，即利潤率不高、覆蓋面較廣，這些集中體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目的公益性。例如，美國自由女神像清污工程、英國國家圖書館變遷工程以及我國的諸如市政園林綠化工程、城市垃圾處理工程等，都采用政府和私人部門合作的方式，由民間力量承包相應(yīng)的工作。在此過程中，企業(yè)或個(gè)人獲取一定的利潤，政府也會(huì)給與這些承包者相應(yīng)的補(bǔ)償，使得相應(yīng)的公共服務(wù)得以實(shí)現(xiàn)。這就深刻體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目的公益性特征。

2.廣泛性。廣泛性主要指合作對(duì)象的廣泛性上。PPP模式下，合作方通常為民間的企業(yè)或者個(gè)人，且通常采用公開招標(biāo)的方式，這意味著各類合作對(duì)象都有可能成為某一項(xiàng)目的合作者，具有普適性和廣泛性，公共性十分明顯。就拿英國國家圖書館變遷工程來說，搬遷之前的政府預(yù)算高達(dá)300萬英鎊，為了盡可能壓縮費(fèi)用開支，圖書館向社會(huì)公開招標(biāo)，由社會(huì)主體承擔(dān)搬遷工作，最終圓滿完成了此項(xiàng)工作。在這一案例中，公開招標(biāo)和眾多社會(huì)主體的參與都體現(xiàn)了該項(xiàng)目實(shí)在非常公開公正公平的環(huán)境下進(jìn)行的，且非常完美地達(dá)成了目標(biāo)，這充分體現(xiàn)出了其公共性特征。再比如，我國各種公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作，包括鐵路修建、市政工程建設(shè)、橋梁施工等重大民生工程都采取向社會(huì)公開招標(biāo)的方式進(jìn)行，最后都由具由合格資質(zhì)并且滿足相應(yīng)法律要求的承建單位獲得相應(yīng)資格。這都充分體現(xiàn)了PPP的公共性。

3.特殊性。特殊性主要指合作對(duì)象的特殊性上，具體是說PPP的幾乎所有合作方都是以追求利潤為目標(biāo)，具有無可爭議的市場化特征，此種特殊性某種程度上正體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目的公共性。公共性特征除了表現(xiàn)為項(xiàng)目的公益性特征、合作對(duì)象的廣泛性特征，還體現(xiàn)為合作對(duì)象的特殊性上，即以市場需求為導(dǎo)向，通過完全商業(yè)化的制度安排來展開合作。比如A項(xiàng)目，從工程公開競標(biāo)成功伊始，通過制定合理的項(xiàng)目預(yù)算，通過各方會(huì)談各種細(xì)節(jié)提交具體執(zhí)行方案和計(jì)劃書，明確各方職責(zé)，簽訂風(fēng)險(xiǎn)協(xié)議，使得政府部門了解該計(jì)劃或者方案的細(xì)節(jié)，包括具體的工程成本和利潤等，這樣完全商業(yè)化的過程完全體現(xiàn)出了PPP項(xiàng)目的公共價(jià)值。

二、PPP（公私合作模式）的相關(guān)經(jīng)濟(jì)法思考

（一）以“細(xì)節(jié)”為抓手，加強(qiáng)PPP立法

由于我國的基本經(jīng)濟(jì)制度是以公有制經(jīng)濟(jì)為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)并存的經(jīng)濟(jì)體制，所以對(duì)PPP（公私合作模式）的立法工作并不能照搬照抄西方國家的經(jīng)驗(yàn)，必須結(jié)合我國實(shí)際，多方考量，多角度思考，謹(jǐn)慎對(duì)待PPP立法工作。在具體的立法工作中，可以結(jié)合現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)法中有關(guān)PPP模式的法條，又要注意在細(xì)節(jié)上下功夫。諸如在PPP模式下。各類市政工程款項(xiàng)的最高限額和最低限額應(yīng)該給予重點(diǎn)界定。就拿城市垃圾處理項(xiàng)目來說，一般情況下，城市垃圾的類型相對(duì)固定，處理的流程和工藝相對(duì)清晰，因此其花費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)來說較為容易確定。其具體費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)可以采用加權(quán)平均的方式確定其范圍，即先確定甲乙丙三地的垃圾總量和費(fèi)用數(shù)額，再匯總計(jì)算該地區(qū)垃圾處理的大致總量范圍和費(fèi)用范圍。例如：甲地平均每日可處理垃圾120-180t，成本15萬元;乙地平均每日可處理垃圾110-200t，成本16萬元;丙地平均每日可處理垃圾130-210t，成本18萬元，總體計(jì)算下來，確定該地區(qū)平均每日處理的垃圾總量為110-210t，成本為15-18萬元。對(duì)上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確認(rèn)后，后續(xù)的垃圾處理就會(huì)具有相應(yīng)的依據(jù)，從而有效避免企業(yè)為了利潤虛增成本，更好地確保PPP項(xiàng)目的公共性。[2]

（二）強(qiáng)化法律“執(zhí)行”，確保政策落地

與很多其他法律一樣，立法工作只是完成一項(xiàng)工作、實(shí)施好一個(gè)政策的基礎(chǔ)。習(xí)總書記曾經(jīng)將《商君書》中的語句“國皆有法，而無使法必行之法”用作于《之江新語·弘揚(yáng)法治精神，形成法治風(fēng)尚》一文。這句話的最核心內(nèi)涵就是強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的重要性。在當(dāng)前的PPP項(xiàng)目中，除了仍然有很多領(lǐng)域存在法律的空白意外，很重要的就是將已經(jīng)落到紙面的法律條文轉(zhuǎn)化成實(shí)際的落實(shí)行動(dòng)。而要想真正使得已經(jīng)出臺(tái)的法律真正得以貫徹落實(shí)，最為直觀和立竿見影的舉措就是進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，政府要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，企業(yè)要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行的監(jiān)督，第三方部門要加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督。實(shí)際PPP項(xiàng)目中，在政府與企業(yè)簽訂合同開始某項(xiàng)目時(shí)，企業(yè)負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的開陣，并進(jìn)行對(duì)內(nèi)監(jiān)督，政府負(fù)責(zé)監(jiān)管企業(yè)的各種行為，第三方部門則負(fù)責(zé)監(jiān)督政府，避免政府部門出現(xiàn)工作漏洞以影響PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)行，從而使得法律的威嚴(yán)得到保證，工程得以更為有序的進(jìn)行[3]。

（三）經(jīng)濟(jì)法下特許經(jīng)營權(quán)的探討

因?yàn)镻PP項(xiàng)目具有公共性，在PPP構(gòu)建的進(jìn)程當(dāng)中，各種橫向縱向領(lǐng)域得以形成并得到拓展，因此，各種不同領(lǐng)域的制度安排就應(yīng)運(yùn)而生。要想了解全部領(lǐng)域所關(guān)聯(lián)到的理論基礎(chǔ)是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)樯婕肮卜?wù)的實(shí)踐問題具有復(fù)雜的交叉特性。所以筆者接下來會(huì)議特許經(jīng)營權(quán)為切入點(diǎn)，采用經(jīng)濟(jì)法工具來深入分析PPP。

1.特許經(jīng)營的特殊性。在公共服務(wù)提供的過程當(dāng)中，包括交通運(yùn)輸、水利、能源、市政工程、環(huán)境保護(hù)等公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域都處于特許經(jīng)營范圍，通常都依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。國家大力推進(jìn)采用PPP模式來規(guī)范特許經(jīng)營。之所以如此，是因?yàn)镻PP具有公共性特征，尤其是與PPP項(xiàng)目的公益性有關(guān)。當(dāng)前，在民商法、行政法以及國際經(jīng)濟(jì)法等領(lǐng)域?qū)μ卦S經(jīng)營的研究是比較深入的，但其實(shí)特許經(jīng)營還涉及大量的經(jīng)濟(jì)法學(xué)問題。從經(jīng)濟(jì)法的角度加強(qiáng)對(duì)特許經(jīng)營的分析和研究，對(duì)于深入研究特許經(jīng)營的特殊性具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

特許經(jīng)營具有特殊性。與民商法和行政法中對(duì)特許經(jīng)營關(guān)注的點(diǎn)不一樣的是，經(jīng)濟(jì)法可分別從“特許”和“經(jīng)營”兩個(gè)維度展開探討。一方面，要弄清楚“特許”和許可的關(guān)系。若“特許”是行政許可中的一種，那么它與一般行政許可有什么不同呢？為什么國家要在某些行業(yè)中實(shí)行“特別許可”？而這些領(lǐng)域或者行業(yè)為什么不能開放給其他市場主體？政府的此種實(shí)施“特許”行為又會(huì)否形成壟斷？而以上問題與準(zhǔn)公共物品、公共性又有什么關(guān)系？另一方面，在特許的“經(jīng)營”中，同樣存在其他一般經(jīng)營中的風(fēng)險(xiǎn)和收益問題，而經(jīng)濟(jì)法研究的一個(gè)基本問題就是如何防范風(fēng)險(xiǎn)和分配收益

所以，要認(rèn)真研究特許經(jīng)營的收益和風(fēng)險(xiǎn)問題。另外，關(guān)于特許經(jīng)營的特殊性研究，從前的國際經(jīng)濟(jì)法和行政法大多從公與私、政府和企業(yè)的角度來開展分析探討。與此相比較，利用經(jīng)濟(jì)法的理論對(duì)深入研究特許經(jīng)營的基本結(jié)構(gòu)有著極大益處和現(xiàn)實(shí)意義，并基于此來探索特許經(jīng)營的主體理論。比如說，從經(jīng)濟(jì)法的角度來切入，第一，特許經(jīng)營的主體存在一個(gè)二元層級(jí)結(jié)構(gòu)，包括市場主體和政府，又或是調(diào)制主體和調(diào)制受體;第二，從市場主體角度切入，有著消費(fèi)者和經(jīng)營者的二元平面結(jié)構(gòu)。上面提到的政府部門、經(jīng)營者、消費(fèi)者這三類又可被截石位政府及政府各部門、特許經(jīng)營者及特許經(jīng)營的實(shí)施主體、公共服務(wù)的消費(fèi)者三者間的關(guān)系。

2.經(jīng)濟(jì)法探究特許經(jīng)營協(xié)議的性質(zhì)。一直以來，對(duì)于特許經(jīng)營協(xié)議的具體性質(zhì)都存在兩種類型的爭議。一種爭議是將特許經(jīng)營協(xié)議歸類為民事責(zé)任合同，另一種爭議則是將特許經(jīng)營協(xié)議歸為行政責(zé)任合同。對(duì)于以上兩種歸類，筆者建議將“特許”和“經(jīng)營”結(jié)合起來，從一個(gè)有機(jī)整體的的角度，采用經(jīng)濟(jì)法進(jìn)行深入分析探索，從而打破行政和民事二者的界限。

由于PPP的最基本特征，即公共性，以及經(jīng)濟(jì)法下的整體研究視角，我們并不難發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中，PPP的項(xiàng)目開發(fā)始終和經(jīng)濟(jì)法下的制度性安排關(guān)系密切，諸如稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)扶植及財(cái)政補(bǔ)貼等制度性安排。經(jīng)濟(jì)法中的諸多安排確保了私人部門和政府部門能夠精誠合作，一方面跳出了傳統(tǒng)行政治理的怪圈，另一方面也著力強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)法中的各種制度安排，換句話說，重新定位了經(jīng)濟(jì)調(diào)度權(quán)。私人部門在與政府部門進(jìn)行合作時(shí)，必須對(duì)經(jīng)濟(jì)法中以合作為基礎(chǔ)的法條進(jìn)行重點(diǎn)注意，比如要著重強(qiáng)調(diào)財(cái)政法中對(duì)口協(xié)議的有關(guān)內(nèi)容以及反壟斷法中的和解協(xié)議條款等。而不應(yīng)因?yàn)檎钦涡詸?quán)力機(jī)構(gòu)，就把合同判定為行政合同。

綜上所述，相關(guān)部門務(wù)必要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)公私合作模式即PPP模式的研究力度，要在PPP存在十分必要的前提下，做好公共性解析。此外，還要結(jié)合部分特許經(jīng)營的性質(zhì)開展有關(guān)研究，做好PPP項(xiàng)目管理工作，從而為做好公共服務(wù)奠定基礎(chǔ)，保證項(xiàng)目的正常進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

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[3]高穎，張水波，馮卓.PPP項(xiàng)目運(yùn)營期間需求量下降情形下的補(bǔ)償機(jī)制研究[J].管理工程學(xué)報(bào)，2015，02：93-102.

（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)）