●湯鳳林 趙 攸

一、引言

政府預(yù)算制度是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會配置資源的一種機(jī)制，其功能主要有三個：一是管理和控制功能，通過編制年度公共收支計劃為政府部門進(jìn)行財政活動建立清晰明確的框架；二是分配和引導(dǎo)功能，通過編制預(yù)算使政府的政策得以落實，目的得以實現(xiàn)，從而達(dá)到資源合理配置、經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展的目的；三是增進(jìn)公共服務(wù)效率，通過編制和審批預(yù)算，促使各級政府分析其經(jīng)濟(jì)行為的成本與效率，最終實現(xiàn)提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的目的。政府預(yù)算是預(yù)算監(jiān)管的對象，預(yù)算監(jiān)管是確保財政資金合理、有效使用的必要手段，是政府預(yù)算制度功能得以充分發(fā)揮的前提。我國政府預(yù)算制度先后經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟(jì)時期、社會主義市場經(jīng)濟(jì)建立時期和公共財政基本框架建立時期三個階段；隨著預(yù)算制度70年的變遷與發(fā)展，我國預(yù)算監(jiān)管主體、內(nèi)容和方法發(fā)生了較大改變，也積累了比較豐富的實踐經(jīng)驗。然而，我國預(yù)算領(lǐng)域仍然存在不少缺陷，預(yù)算制度的功能并沒有得到充分發(fā)揮，其中預(yù)算監(jiān)管乏力是一個重要原因。因此，梳理我國政府預(yù)算制度的變遷歷史，尋找預(yù)算監(jiān)管創(chuàng)新的內(nèi)在動因，從預(yù)算監(jiān)管角度探尋預(yù)算制度優(yōu)化的路徑，對黨的十九大報告中提出的建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度意義重大。

二、我國政府預(yù)算制度變遷

從內(nèi)容上看，政府預(yù)算制度是政府制定并執(zhí)行財政收入與支出的計劃；從性質(zhì)上看，政府預(yù)算制度是具有很強(qiáng)法律效力的文件；從形式上看，政府預(yù)算制度是政府對財政收支的預(yù)算管理體制，即劃分各級政府預(yù)算管理權(quán)限以及收支范圍的制度。下文將從這三個角度來梳理我國政府預(yù)算制度在各階段的變化和特征。

（一）計劃經(jīng)濟(jì)時期的政府預(yù)算制度（1949-1977年）

1949年新中國成立后的近三十年時間內(nèi)，我國實行的是計劃經(jīng)濟(jì)，中央高度集權(quán)是這一時期政治、經(jīng)濟(jì)和社會的主要特征。與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，此階段的預(yù)算制度是一種中央集權(quán)、行政主導(dǎo)和預(yù)算功能不全的分級預(yù)算制度。

1、財政收支計劃。建國初期，百廢待興，財政收支計劃的主要方針是節(jié)約支出、整頓收入、統(tǒng)一全國財政。為了恢復(fù)社會經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定金融物價、調(diào)整工商業(yè)和促進(jìn)農(nóng)村土地改革，政府不得不集中收入、節(jié)約開支，從而建立統(tǒng)一的政府預(yù)算制度。“一五”時期，黨中央確立了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)特別是重工業(yè)的戰(zhàn)略，為滿足國家重點(diǎn)建設(shè)需要，財政收支計劃相應(yīng)地以開源節(jié)流、積累資金為主。1958年以后，受到政治形勢影響，預(yù)算體制遭到強(qiáng)烈沖擊，預(yù)算制度也被破壞，財政收支計劃無從談起。

2、預(yù)算法規(guī)建設(shè)。建國后預(yù)算法律制度的建設(shè)從無到有逐步發(fā)展起來。1949年9月第一屆政協(xié)通過的《共同綱領(lǐng)》，明確提出了建立國家預(yù)算決算制度，強(qiáng)調(diào)要對中央與地方的收支范圍進(jìn)行劃分，在努力實現(xiàn)財政收支平衡的基礎(chǔ)上積累資金搞生產(chǎn)建設(shè)。同年12月，我國出臺了第一份國家財政預(yù)算文件《關(guān)于1950年財政收支概算編制的報告》，要求按歷年制編報1949年的財政收支決算和1950年的預(yù)算，這份概算的編制為當(dāng)時新中國的預(yù)算制度建設(shè)打下了基礎(chǔ)。1950年12月1日政務(wù)院頒布的《關(guān)于預(yù)決算制度、預(yù)算審核、投資的施工計劃和貨幣管理的決定》，要求對預(yù)算進(jìn)行審核和實行決算。1951年8月19日政務(wù)院發(fā)布了 《預(yù)算決算暫行條例》；1954年出臺了《中華人民共和國憲法》，賦予人民代表大會批準(zhǔn)同級政府預(yù)算的權(quán)力。至此，新中國預(yù)算制度體系初步建立起來。

3、預(yù)算管理制度。建國后我國預(yù)算管理制度經(jīng)歷了從高度集權(quán)到逐步放權(quán)的過程，預(yù)算管理權(quán)限逐步由中央下放到地方。建國初期，中央政府有預(yù)算的審理、監(jiān)督等一系列管理權(quán)限，決定所有財政收支項目、收支程序和供給標(biāo)準(zhǔn)等。地方預(yù)算收入包括地方稅收和一些零星收入，其他收入一律歸中央；各級政府的預(yù)算支出，均由中央統(tǒng)一審核，逐級撥付。到“一五”時期，中央和地方的財政關(guān)系逐步轉(zhuǎn)為適當(dāng)放權(quán)，從而成為了分級預(yù)算體制的開端；此后隨著地方財權(quán)的增加，地方擁有本級的固定收入后，不用再事事依賴中央和上級，而是可以統(tǒng)籌安排一些轄區(qū)內(nèi)的政府事務(wù)。

4、中央與地方財政收支的具體劃分。建國初期，公糧和工商稅收是財政收入的主要來源，所有的公糧和稅收收入（包括所有關(guān)稅、鹽稅、貨物稅、工商稅的收入）都?xì)w中央所有；財政支出以軍隊支出、地方政府支出和用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投資支出為主，地方支出每年由中央核定，主要由地方財政收入抵補(bǔ)，不足時地方才可按比例截留向中央上繳的收入來抵補(bǔ)；地方若有結(jié)余，則編入來年預(yù)算抵補(bǔ)支出。“一五”時期，我國實行收入分類分成的預(yù)算管理體制。財政收入有三類：固定收入、固定比例分成和調(diào)劑收入。中央的固定收入有關(guān)稅、鹽稅等，地方的固定收入有屠宰稅、印花稅和利息稅等；中央和地方按固定比例分成的收入有工商所得稅、工商業(yè)營業(yè)稅和農(nóng)（牧）業(yè)稅；中央調(diào)劑的收入有貨物稅和商品流通稅，調(diào)劑收入主要用于彌補(bǔ)地方的不足。在財政支出方面，行政、事業(yè)和企業(yè)單位的支出按其行政隸屬關(guān)系來劃分，中央的單位其支出就歸屬中央，地方的單位其支出歸屬地方政府。

（二）市場經(jīng)濟(jì)建立之初的政府預(yù)算制度（1978-1997年）

1978年黨的十一屆三中全會的召開標(biāo)志著我國開始實行經(jīng)濟(jì)體制改革，市場經(jīng)濟(jì)需要地方政府和企業(yè)有更多財權(quán)；財政體制改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，建立與市場經(jīng)濟(jì)相配套的政府預(yù)算制度，顯得越來越迫切。

1、財政收支計劃。改革開放后我國通過“放權(quán)讓利”的方式逐步改變了過去那種中央計劃配置資源的方式。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，中央提出了“放權(quán)讓利”的財政收支計劃，一是政府向市場放權(quán)，使企業(yè)獲得更好的經(jīng)濟(jì)利益；二是中央政府向地方政府下放一部分資源配置權(quán)，使地方政府擁有適當(dāng)權(quán)力，通過利益激勵調(diào)動地方和企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，以促進(jìn)資源配置效率的提高。由于政府的經(jīng)濟(jì)管理職能變?nèi)?，社會管理職能加?qiáng)，體現(xiàn)在財政收支上，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比不斷減少，社會服務(wù)性支出占比（如教育支出）不斷增加；由于在轉(zhuǎn)軌過程中政府職能轉(zhuǎn)變不到位，公共服務(wù)和社會管理基礎(chǔ)較為薄弱，醫(yī)療衛(wèi)生支出比重下降；也由于政府機(jī)構(gòu)臃腫，部門職責(zé)交叉，行政管理支出規(guī)模膨脹。從各級政府來看，由于中央向地方放權(quán)，中央財政收支占比急劇下降，地方財政收支規(guī)模不斷上升。由于實行以GDP增長為導(dǎo)向的官員晉升考核機(jī)制，地方政府支出中偏向于安排有利于經(jīng)濟(jì)增長的支出，對社會性服務(wù)支出的動力不足。

2、預(yù)算法規(guī)建設(shè)。1991年10月，國務(wù)院正式頒布了《國家預(yù)算管理條例》，取代了實施40年的《預(yù)算決算暫行條例》。1994年3月八屆人大二次會議審議并通過了 《預(yù)算法》，1995年11月國務(wù)院第三十七次常務(wù)會議通過了《預(yù)算法實施條例》，同時廢除了《國家預(yù)算管理條例》?！额A(yù)算法》及《預(yù)算法實施條例》的頒布實施，結(jié)束了我國預(yù)算活動長年來無法可依的窘境，預(yù)算規(guī)則由過去的行政法規(guī)層面上升到法律層面，標(biāo)志著我國預(yù)算制度開始逐步規(guī)范化?！额A(yù)算法》對預(yù)算年度和收支范圍，預(yù)算管理的基本原則、級次、組成體系和相應(yīng)職權(quán)等基本問題，對預(yù)算編制、審批、執(zhí)行中的調(diào)整、決算和預(yù)算監(jiān)督等預(yù)算環(huán)節(jié)進(jìn)行了明確規(guī)定，對哪些屬于違法行為及如何處罰也作了原則性規(guī)定。

3、預(yù)算管理制度。改革開放后的預(yù)算管理制度變化主要體現(xiàn)在預(yù)算管理體制的變革上，此階段的預(yù)算管理體制經(jīng)歷了探索、恢復(fù)和重建的過程，從“分灶吃飯”過渡到“分級包干”，最后發(fā)展到成熟的“分稅制”體系。中央與地方預(yù)算管理權(quán)限劃分逐步明確。1980年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的暫行規(guī)定》，劃分各級政府的收支范圍和各級政府收支包干意味著預(yù)算體制由“大鍋飯”變成了“分灶吃飯”，“分灶吃飯”的體制明確劃分了各級財政在財政收支管理方面的權(quán)力與責(zé)任，要求各行其職、各負(fù)其責(zé)、權(quán)責(zé)結(jié)合；在“分灶吃飯”體制下，地方不但可以自主安排支出，還有動力因地制宜發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)來增強(qiáng)自身財力。1985年我國開始實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的預(yù)算體制，進(jìn)一步完善了各級財政的權(quán)力和責(zé)任劃分，以充分發(fā)揮地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。然而，包干制卻使中央財力越來越弱，從而有了1992年部分地區(qū)開始試點(diǎn)的“分稅制”改革。分稅制在明確中央與地方事權(quán)與財權(quán)的基礎(chǔ)上，把所有稅種分為中央稅、地方稅和共享稅三類，分別設(shè)立國稅和地稅兩套系統(tǒng)來征管?！胺侄愔啤敝鸩教岣吡酥醒胴斦杖氡戎?，中央的宏觀調(diào)控能力得以加強(qiáng)。

4、中央與地方財政收支范圍的變化。在“分灶吃飯”體制下，財政收支范圍與“一五”時期相比沒有較大變化，財政收入三級劃分，即固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入。在支出方面按隸屬關(guān)系加以劃分，中央負(fù)責(zé)的投資、中央級的行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)等為中央財政支出，地方負(fù)責(zé)的投資、地方的事業(yè)費(fèi)、城市維護(hù)費(fèi)和行政管理費(fèi)等為地方財政支出。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入以及“利改稅”的實施，原有的預(yù)算管理體制“分灶吃飯”被“劃分稅種、核定收支、分級包干”所取代，財政收支范圍也作了相應(yīng)調(diào)整，財政收入劃分為中央固定收入、地方固定收入、央地共享收入三類，財政支出則被劃分為中央財政支出和地方財政支出，另外中央對地方還有專項撥款，用于抵補(bǔ)地方不宜包干的部分。“分稅制”改革后，央地財政收支類別的劃分大致與“分級包干”時代相同，但在固定收入、共享收入的具體內(nèi)容上發(fā)生了較大改變，財權(quán)上收，中央財力得到逐步加強(qiáng)。

（三）公共財政框架建立后的政府預(yù)算制度（1998年-至今）

隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，1998年我國正式提出構(gòu)建公共財政框架，“經(jīng)濟(jì)的市場化必然帶來財稅的公共化”，建立公共財政框架是繼分稅制改革后我國預(yù)算制度的又一次重大變革。

1、財政收支計劃。“公共財政基本框架”是這一階段財政收支計劃安排的理論依據(jù)，公共財政意味著財政收支要體現(xiàn)公共性、公平性、公益性和規(guī)范性。這一階段財政收支計劃改革主要是對財政支出范圍的調(diào)整和財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共財政決定了政府支出范圍由社會公共需要的邊界決定，各級政府因此加大了對科技、教育、環(huán)境和公共衛(wèi)生等方面的投入，支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，資源配置效率進(jìn)一步提高。

2、預(yù)算法規(guī)建設(shè)。這一階段的預(yù)算法規(guī)主要是為公共財政框架建立提供法律依據(jù)。公共財政改革內(nèi)容集中在預(yù)算管理領(lǐng)域，包括部門預(yù)算、國庫集中收付和政府釆購等改革。2001年7月財政部下達(dá)《中央部門基本支出預(yù)算管理試行辦法》和《中央部門項目支出預(yù)算管理試行辦法》，明確要求中央部門據(jù)此編制部門預(yù)算。2006年8月財政部印發(fā)《關(guān)于完善和推進(jìn)地方部門預(yù)算改革的意見》，指出了部門預(yù)算進(jìn)一步改革的方向與重點(diǎn)。2001年2月國務(wù)院通過的《財政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》，要求中央部門實行國庫集中收付制的改革試點(diǎn)。1999年4月財政部頒布的《政府采購管理暫行辦法》，是我國政府釆購領(lǐng)域的第一個全國性部門規(guī)章，從此結(jié)束了我國長期以來實施政府采購無法可依、無章可循的歷史；2003年1月《政府采購法》正式通過人大批準(zhǔn)，這意味著我國的政府采購制度框架已基本形成。1996年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，明確提出將預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理，具體來看，是預(yù)算外資金繳入單位的財政專戶，實行收支兩條線管理；至于如何進(jìn)行收支兩條線管理，1999年財政部頒布的《關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入實行收支兩條線管理的若干規(guī)定》里有詳細(xì)規(guī)定。2010年6月財政部發(fā)布《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，這意味著從2011年開始我國的預(yù)算外資金正式成為歷史，預(yù)算管理進(jìn)入全面、綜合預(yù)算管理的新階段。

3、預(yù)算管理制度。政府預(yù)算體制“公共化”是建立“公共財政”框架的基礎(chǔ)，公共預(yù)算通過公開、透明、完整的財政收支計劃，將政府活動置于公眾的監(jiān)督之下，公民可以通過預(yù)算來了解、影響政府支出，進(jìn)而促使公共支出最大限度地滿足公共需要，實現(xiàn)公共財政的“公共性”。實際上公共預(yù)算制度的改革除財政收支計劃改革外，還涉及預(yù)算收支的管理、各級政府間財政關(guān)系的處理等問題。隨著公共財政框架的逐步建立，我國預(yù)算制度領(lǐng)域的改革重點(diǎn)從收入轉(zhuǎn)向了支出。

4、預(yù)算管理改革。自1999年起，我國開始在政府預(yù)算管理領(lǐng)域?qū)嵭泄不母铮饕婕罢罩Э颇糠诸?、部門預(yù)算、國庫集中收付以及政府采購等領(lǐng)域。部門預(yù)算改革目標(biāo)是構(gòu)建能夠全面、完整地反映部門所有收支的綜合性預(yù)算，通過“部門統(tǒng)一預(yù)算”將預(yù)算外收入、制度外收入盡可能地納入到預(yù)算內(nèi)管理。國庫集中收付制改革是為了實現(xiàn)對資金從預(yù)算分配、撥付、使用，到銀行清算，以及資金直達(dá)商品或勞務(wù)提供者賬戶的整個過程的直接控制。政府采購制度改革則通過引入招投標(biāo)的市場競爭機(jī)制，使整個采購過程公開透明、有法可依、有規(guī)可循，從源頭上降低腐敗發(fā)生的概率，進(jìn)而提升政府支出效率。2007年的政府收支科目分類改革則通過重新科學(xué)劃分政府收支科目，強(qiáng)化收入的細(xì)化管理、支出的功能分類和經(jīng)濟(jì)分類管理。

5、預(yù)算管理體制。分稅制改革后的預(yù)算管理體制改革主要集中于對政府事權(quán)的重新界定，中央與地方政府間、地方各級政府間的支出事權(quán)和責(zé)任劃分上。2016年8月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，對中央與地方之間的事權(quán)劃分原則作了規(guī)定，提出要適度加強(qiáng)中央的事權(quán)，減少并規(guī)范中央與地方的共同事權(quán)，建立健全事權(quán)劃分的動態(tài)調(diào)整機(jī)制；提出要進(jìn)一步明確中央與地方的支出責(zé)任，對省以下政府事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行劃分?！兑庖姟肥俏覈矙?quán)力從縱向配置角度推進(jìn)財稅體制改革的重要文件，它的出臺為我國建立現(xiàn)代財政體制和完善現(xiàn)代治理體系打下了良好的基礎(chǔ)。

三、預(yù)算制度變遷中我國預(yù)算監(jiān)管的發(fā)展

（一）監(jiān)管主體更加多元

預(yù)算監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩部分，中國預(yù)算的內(nèi)部監(jiān)督有來自上級主管部門的監(jiān)督、審計的監(jiān)督和財政內(nèi)部的監(jiān)督等，外部監(jiān)督主要是來自人大的監(jiān)督、媒體和民眾的監(jiān)督等。計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國只有財政監(jiān)察機(jī)構(gòu)發(fā)揮了一定的預(yù)算監(jiān)督作用，人大會作為立法機(jī)構(gòu)，其預(yù)算監(jiān)督作用相當(dāng)有限。新中國成立之初，我國原本成立了財政監(jiān)察部門，但“大躍進(jìn)”時期財政監(jiān)察機(jī)構(gòu)被撤銷，直到1979年才在國務(wù)院的推動下建立健全了財政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，1985年各地財政監(jiān)察部門集中力量對預(yù)算編制與執(zhí)行的合法性、合規(guī)性進(jìn)行過一次突擊檢查。計劃經(jīng)濟(jì)時代人大會的預(yù)算監(jiān)督權(quán)被弱化，1982年修正后的《憲法》進(jìn)一步明確人大常委會的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，但由于當(dāng)時預(yù)算編制水平低，信息也不透明，人大只能從預(yù)算決策程序和支出合法方面進(jìn)行粗略監(jiān)督。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，預(yù)算監(jiān)督向法治化轉(zhuǎn)變，人大立法權(quán)開始對政府行政權(quán)形成制約，人大得以發(fā)揮其在政府預(yù)算編制、執(zhí)行和決算中的監(jiān)督作用。與此同時，審計機(jī)關(guān)也有權(quán)對政府及其職能部門財政收支的真實性、合法性和效益性依法進(jìn)行審計監(jiān)督；財政部各地監(jiān)管局、財政部門內(nèi)部的各監(jiān)察處室有權(quán)監(jiān)督本級和下級政府及其所屬各部門、單位的預(yù)算執(zhí)行情況。另外，隨著財政透明度的逐步提高，社會中介機(jī)構(gòu)、公眾也開始行使部分監(jiān)督職責(zé)。有權(quán)并且能真正對預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督的單位和個人越來越多。

（二）監(jiān)管內(nèi)容更加細(xì)致

人大是預(yù)算監(jiān)督的重要主體，預(yù)算監(jiān)管內(nèi)容更加細(xì)致的變化趨勢可以從人大預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容的變化中得到反映。盡管我國人大的預(yù)決算審批權(quán)是由《憲法》和《組織法》賦予的，但計劃經(jīng)濟(jì)條件下行政裁量權(quán)過大，權(quán)大于法的情況并不少見；預(yù)算編制過于粗糙，資金從財政部門撥付給各部門后，部門自主決定開支范圍和形式；信息不透明，人大只能進(jìn)行粗略的監(jiān)督。市場經(jīng)濟(jì)下我國的法治建設(shè)得到加強(qiáng)，人大對預(yù)算的監(jiān)督也越來越深入和細(xì)化。預(yù)算編制前，政府要將預(yù)算編制的意圖或政策傳遞給人大，人大的專門委員會也要參與預(yù)算編制前財政部門的討論，在人大會召開一個月前將預(yù)算草案提交給人大財經(jīng)委進(jìn)行初審，人大會期間常委會成員還可聯(lián)名提出對特定支出項目的質(zhì)詢，要求相關(guān)部門給出相應(yīng)的口頭或書面解釋，從而形成一種對政府公共支出決策是否符合民意的事前監(jiān)督與制約。預(yù)算執(zhí)行過程中，對預(yù)算調(diào)整（包括增加支出或減少收入）的合規(guī)性和合理性進(jìn)行審查；對季度或半年預(yù)算執(zhí)行情況報告是否按其所批準(zhǔn)預(yù)算的既定方向執(zhí)行進(jìn)行審查；人大還擁有特定問題的調(diào)查權(quán)，將監(jiān)督責(zé)任落實到具體單位和個人，會針對問題提出明確的處理意見和建議，從而避免權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督僅成為經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)。

除人大的財政監(jiān)督外，還有審計機(jī)關(guān)對政府部門的財政收支的真實性、合法性和效益性依法進(jìn)行監(jiān)督；財政部門的監(jiān)察處室、財政部各地監(jiān)管局，對本級和下級政府及其所屬各部門、單位的預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。

（三）監(jiān)管方法更加規(guī)范

人大對預(yù)算的審查監(jiān)督方法有程序性審查和實質(zhì)性審查兩種。程序性審查指人大對政府預(yù)算是否按照法律法規(guī)所規(guī)定的程序進(jìn)行所開展的審查監(jiān)督；實質(zhì)性審查指人大對政府預(yù)算安排的合法性、合理性和可行性等問題開展的審查監(jiān)督。實質(zhì)性審查其實是對預(yù)算收支的內(nèi)容進(jìn)行確認(rèn)或調(diào)整，而程序性審查是人大對預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行實質(zhì)性審查的載體和保障。新中國成立后到部門預(yù)算改革前，由于預(yù)算編制粗略，預(yù)算監(jiān)督的實質(zhì)性審查難以深入進(jìn)行；而對于計委制訂計劃，財政為各部門單位編制預(yù)算的做法，預(yù)算的監(jiān)督控制只能到財政撥付給各部門單位款項這個環(huán)節(jié)，巨額支出在部門單位內(nèi)部如何使用，根本無法進(jìn)行程序性審查。部門預(yù)算改革后，隨著預(yù)算編制的細(xì)化、財政信息透明度的提高，以及人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的進(jìn)一步加強(qiáng)，監(jiān)督機(jī)關(guān)不但可以進(jìn)行比較嚴(yán)格的程序性審查，還可對預(yù)算支出決策和預(yù)算執(zhí)行過程開展較為深入的實質(zhì)性審查。

四、預(yù)算監(jiān)管視角下我國政府預(yù)算制度存在的不足

（一）預(yù)算透明度不高

盡管這些年預(yù)算信息公開已大有進(jìn)展，但仍然有很多不足。首先，預(yù)算透明度提升沒有得到政府足夠重視。我國公眾參與預(yù)算監(jiān)督意識較弱，公眾較少積極主張自己享有的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，政府沒有來自公眾需要更多預(yù)算信息的壓力，預(yù)算透明度低的問題沒有引起政府重視。其次，監(jiān)督機(jī)關(guān)公開獲取政府預(yù)算信息依然存在一定障礙。雖然依據(jù)《政府信息公開條例》，政府有依法公開預(yù)算的義務(wù)，但公開內(nèi)容的廣度、深度等仍由政府單方面決定，絕大部分地方政府的預(yù)算透明度仍然很低。人大代表獲取較為詳細(xì)和具有實質(zhì)意義的預(yù)算信息尚且不容易，何況普通公眾。最后，各監(jiān)督主體間缺乏預(yù)算信息共享機(jī)制。在預(yù)算收支過程中，位于不同監(jiān)督環(huán)節(jié)的主要監(jiān)督主體的監(jiān)督工作自成體系，彼此缺乏有效的信息共享機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)督成本增加，監(jiān)督效率不高，監(jiān)督效果欠佳。

（二）預(yù)算監(jiān)督相關(guān)法律制度體系不完善

我國至今為止還沒有出臺一部關(guān)于預(yù)算監(jiān)督的專門法，有關(guān)國家預(yù)算收支監(jiān)督方面的規(guī)定，大多以行政法規(guī)、部門規(guī)章的形式出臺，這導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督目前缺少獨(dú)立而又完整的法律保障制度。首先，沒有一部系統(tǒng)的監(jiān)督法規(guī)，關(guān)于各個監(jiān)督主體依法行政，建立科學(xué)、完整的預(yù)算監(jiān)督體系等方面的規(guī)定還需要完善和補(bǔ)充。其次，散見于各行政法規(guī)、部門規(guī)章的有關(guān)預(yù)算監(jiān)督規(guī)定的條款分割，且存在監(jiān)督執(zhí)行主體不明、權(quán)責(zé)范圍不清，甚至重疊、矛盾等問題，使得目前的監(jiān)督工作缺乏有力的法律保障，從整體來看監(jiān)督的強(qiáng)制力仍然不足。最后，《憲法》中關(guān)于違法的預(yù)算監(jiān)督行為如何處理的表述也過于籠統(tǒng)。

（三）績效評價促進(jìn)預(yù)算監(jiān)管的作用不大

績效評價是財政部門加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督管理的重要方法。盡管我國的財政支出績效評價已經(jīng)開展好些年，但大多采取部門自評、財政部門考評的辦法，缺乏人大、社會公眾、新聞媒體的廣泛參與，容易導(dǎo)致走過場的情形，不能真正起到督促部門高效使用財政資金的作用。并且，對很多部門的績效考評沒有采用反映資金使用效果的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益等指標(biāo)來進(jìn)行評價，而是簡單地通過“查看項目實施單位相關(guān)檔案”來進(jìn)行，被考評的部門或單位為了應(yīng)付檢查，自然就把精力放在相關(guān)資料的收集、整理上，然而檔案材料內(nèi)容的真實性是難以保證的，績效評價結(jié)果的準(zhǔn)確性和公正性大打折扣，通過績效評價促進(jìn)預(yù)算監(jiān)督管理的作用也就相當(dāng)有限。

（四）預(yù)算編制程序不合理

預(yù)算編制程序不合理，預(yù)算編制時間較短，預(yù)算編制內(nèi)容不夠細(xì)化，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)管乏力。首先，在預(yù)算編制時間方面，我國政府自發(fā)布預(yù)算編制的通知、啟動相關(guān)程序，到完成“二上二下”的預(yù)算編制審批流程，需要大約半年的時間；而國外預(yù)算編制周期一般為一年。在如此短的時間里財政部門（尤其是基層財政部門）難以做好預(yù)算編制工作，監(jiān)管部門要做好預(yù)算審查監(jiān)管更難。其次，由于編制時間短，預(yù)算編制內(nèi)容不夠詳細(xì)，所載明的科目級次過少；由于預(yù)算普遍缺乏相關(guān)的收支明細(xì)表和詳細(xì)說明，人大代表在審批時無法合理判斷每一筆的收入來源是否可靠、支出安排是否合理，從而影響實質(zhì)性監(jiān)督的效果。

五、預(yù)算監(jiān)管制度的創(chuàng)新

（一）切實提升預(yù)算透明度，促進(jìn)預(yù)算監(jiān)督的民主化

預(yù)算監(jiān)督的民主化需要預(yù)算信息的公開透明。預(yù)算監(jiān)督的民主化涉及預(yù)算監(jiān)督主體的多元化發(fā)展，這就需要在現(xiàn)有的財政監(jiān)察部門、審計部門及人大等之外，納稅人、中介機(jī)構(gòu)和社會媒體等都來參與監(jiān)督，而各方參與監(jiān)督必定會對預(yù)算信息公開提出更高的要求，如更全面地公開預(yù)算項目，更詳細(xì)地公開預(yù)算信息，確保公開的預(yù)算信息是真實可靠的，披露的預(yù)算是清晰的，最終實現(xiàn)對預(yù)算的有效監(jiān)管。在當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)技術(shù)快速發(fā)展的時代，完善政務(wù)信息公開系統(tǒng)、建立預(yù)算監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，是預(yù)算監(jiān)督民主化和預(yù)算信息透明化的重要途徑，是實現(xiàn)預(yù)算有效監(jiān)管的重要手段。在通過網(wǎng)絡(luò)將預(yù)算信息公開時對必要的預(yù)算相關(guān)知識標(biāo)注解釋，使公開的預(yù)算信息通俗易懂，確保沒有專業(yè)知識背景的納稅人也能參與預(yù)算監(jiān)督。另外，預(yù)算信息公開要及時，以避免滯后信息的不準(zhǔn)確帶來監(jiān)管低效的情況發(fā)生。

（二）加強(qiáng)法制建設(shè)，提升預(yù)算監(jiān)管的制度保障

法律制度是最重要的預(yù)算監(jiān)管依據(jù)，相關(guān)法律制度是否完善、細(xì)化，直接決定預(yù)算監(jiān)管效率的高低。鑒于我國還沒有一套完善的預(yù)算監(jiān)管法律體系，未來需要進(jìn)一步制定和完善相關(guān)的預(yù)算監(jiān)管法律制度，深化、細(xì)化預(yù)算監(jiān)管措施。完善《憲法》中有關(guān)預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容，比如規(guī)定人民代表大會對同級預(yù)算審計機(jī)關(guān)擁有直接的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，審計機(jī)關(guān)直接對同級人民代表大會負(fù)責(zé)，使審計權(quán)得到強(qiáng)化，而不僅僅依附于政府的二級權(quán)力。

（三）強(qiáng)化預(yù)算績效監(jiān)管，完善審查監(jiān)督工作機(jī)制

要加強(qiáng)對績效預(yù)算的編制質(zhì)量、執(zhí)行過程和執(zhí)行績效的監(jiān)管。首先，要在預(yù)算編制階段加強(qiáng)績效目標(biāo)管理。在編制預(yù)算“一上一下”的過程中，預(yù)算審核部門要監(jiān)督審查預(yù)算的績效目標(biāo)設(shè)立情況，對不合理的目標(biāo)提出調(diào)整意見。其次，要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程中績效運(yùn)行的監(jiān)管，包括審查資金支出行為是否規(guī)范，績效監(jiān)督機(jī)制是否健全，信息系統(tǒng)建設(shè)如何，是否有績效監(jiān)督數(shù)據(jù)支撐平臺等。最后，強(qiáng)化績效監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用，健全績效激勵約束機(jī)制。根據(jù)項目執(zhí)行進(jìn)度和績效情況，加強(qiáng)對績效評價項目的監(jiān)督管理，并將結(jié)果運(yùn)用到未來的預(yù)算項目審查中。

（四）優(yōu)化預(yù)算編制程序，提高預(yù)算編制質(zhì)量

預(yù)算編制程序的不合理，直接影響預(yù)算質(zhì)量，同時也影響了預(yù)算監(jiān)管作用的發(fā)揮。首先，延長預(yù)算編制時間，將預(yù)算編制周期延長至一年，使各預(yù)算編制主體有充分時間編制高質(zhì)量的預(yù)算，細(xì)化預(yù)算編制的內(nèi)容。其次，建立預(yù)算審查監(jiān)管部門提前介入預(yù)算編制的機(jī)制，避免出現(xiàn)會前初審時間短、會中審批走過場的情形。若在預(yù)算審批小組中增加分管財經(jīng)委的人大副職、人大財經(jīng)委主任等，使其在監(jiān)督控制數(shù)確定時充分發(fā)揮作用，有助于提升預(yù)算編制的科學(xué)化水平。最后，優(yōu)化預(yù)算監(jiān)管人員結(jié)構(gòu)，包括提高人大專職委員的比重，優(yōu)化人大及其常委會的人員結(jié)構(gòu)，優(yōu)化人大工作人員的知識結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)，讓人大常委會主任擔(dān)任同級黨委副書記，以及讓分管財經(jīng)委的人大常委會副主任擔(dān)任同級黨委常委會委員等?！?/p>