●鄭春榮

伴隨著新《預算法》的實施，我國地方政府債務管理取得了明顯的成效，在保障地方重大公益性項目建設融資需求的同時，對違規(guī)舉債遏制增量、化解存量，促進融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，健全了監(jiān)督問責機制，堅決查處和問責違法違規(guī)行為。筆者認為，圍繞地方政府融資中違規(guī)行為的典型特征，可以在一些具體的關鍵環(huán)節(jié)強化管理，更好地實現(xiàn)債務管理的目標。

一、聯(lián)合打擊違規(guī)舉債的產(chǎn)業(yè)鏈

如果地方政府及國有企業(yè)想要為公益性項目違規(guī)融資，必須在形式上符合監(jiān)管的要求，例如，融資的企業(yè)有一定的盈利能力，企業(yè)的資產(chǎn)負債率必須控制在一定水平之下。換句話講，地方政府違規(guī)舉債，在目前的金融市場約束下，需要形成造假的產(chǎn)業(yè)鏈，形成形式上的合法，才能得以融資。因此，財政部門可以通過聯(lián)合發(fā)改委、國資委、銀保監(jiān)會以及相關行業(yè)主管部門，通過打擊造假的產(chǎn)業(yè)鏈，遏制違規(guī)舉債。

（一）針對資產(chǎn)造假的監(jiān)控

由于金融機構(gòu)大都對融資平臺的資產(chǎn)負債率有一定要求，為此融資平臺若想擴大負債，則需要不斷撐大其資產(chǎn)額。在公共財政理念下，財政部門一般不會用財政資金給融資平臺注資。因此，融資平臺只能騰挪學校、醫(yī)院等資產(chǎn)，經(jīng)過“喬裝打扮”后注入資產(chǎn)，實現(xiàn)增資。例如，某城市曾經(jīng)把一大片森林注入該城市的融資平臺，增加了1000多億的凈資產(chǎn)。有的城市則把土地資產(chǎn)注入融資平臺，或在土地“招拍掛”以后，返還土地出讓金給中標的城投公司?？傊瑢Φ胤饺谫Y平臺以及國有企業(yè)的資產(chǎn)總額進行監(jiān)控，關注異常的資產(chǎn)增值、資產(chǎn)注入等事項，可以在一定程度上找出違規(guī)舉債的線索。

（二）針對投資項目違規(guī)審批的監(jiān)控

地方政府違規(guī)舉債的主要原因是投資建設的固定資產(chǎn)項目超過了其財政能力而不得不謀求違規(guī)融資。因此遏制違規(guī)舉債的最根本方法就是遏制違規(guī)項目上馬，即主管部門一律不準受理無資金來源的項目；一律不準再申報無資金來源的項目；一律不準再上無資金來源的項目。地方重大投資和重大基礎設施建設項目報發(fā)改委審批同時，報同級財政部門進行財力評估，對不符合財力要求的，一律不予審批。凡是超出本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政承受能力的，項目總投資無法落實或資金來源不明確的，一律不得舉債。

在實際操作中，一些投資項目明明無盈利可能，為了繞開管制，被包裝成盈利性項目進行融資與建設，最后又形成了新的地方政府債務負擔。對此，筆者建議地方政府成立中立專業(yè)的專家委員會，對公共投資項目的自償能力進行評估，確保其自身具有較好的償債能力。

（三）針對融資渠道與融資成本的監(jiān)控

首先，應加強對非標金融產(chǎn)品的監(jiān)控。目前，違規(guī)融資渠道很多，但相對而言，企業(yè)債券、中期票據(jù)、銀行貸款等融資工具監(jiān)管較為嚴密，違規(guī)操作不容易，違規(guī)融資更多地采取非標金融產(chǎn)品的方式獲得資金，主要包括資產(chǎn)管理計劃、信托產(chǎn)品、融資租賃、亂集資等方式。近年來，城投平臺的非標違約事件陸續(xù)爆出多起，比如資管計劃未按時清算、信托產(chǎn)品逾期違約，對市場影響較大。2018年9月財政部通報了8家金融機構(gòu)違法向地方政府提供融資的行為。8個案例中只有1家銀行，其他7家全部是信托公司。

其次，從融資成本上進行監(jiān)控。一般而言，風險越高的金融產(chǎn)品，投資收益率也越高。即，違規(guī)融資的企業(yè)往往具有不規(guī)范性，需要付出更高的風險溢價才能成功融資。根據(jù)《國務院關于規(guī)范地方政府債務管理工作情況的報告》介紹，“截至2014年末地方政府債務余額中，90%以上是通過非政府債券方式舉借，平均成本在10%左右”。根據(jù)這一特征，我們可以加大對高融資成本的國有企業(yè)的監(jiān)控。例如，2012年至2016年，經(jīng)雙峰縣人大常委會、縣政府同意并經(jīng)政府承諾由財政資金兜底后，雙峰縣3家融資平臺公司以10%至12%的利率向全縣行政事業(yè)單位職工及部分單位集資6.68億元，用于公益性項目建設。實際上僅從融資方式與融資成本上，我們就不難判斷其違規(guī)的可能性很大。

二、變周期性監(jiān)管為動態(tài)的后臺大數(shù)據(jù)監(jiān)管

現(xiàn)在的債務統(tǒng)計主要采取專項統(tǒng)計的方式，由于違規(guī)舉債會被問責，基層政府可能有造假的動機，導致債務監(jiān)控效果變差。所謂動態(tài)的后臺大數(shù)據(jù)監(jiān)管，就是建立較為系統(tǒng)全面的財政與國有企業(yè)財務報告制度。由于這一制度不針對地方債，基層政府沒有造假動機，也可能不知道如何有效造假。在健全財政與國企財務報告制度的基礎上，上級財政部門可以通過數(shù)據(jù)比對，從固定資產(chǎn)投資項目庫、財政對城投公司的補貼、國有企業(yè)資產(chǎn)負債變化、全社會固定資產(chǎn)投資額等數(shù)據(jù)進行分析，找出異常數(shù)據(jù)，實施有重點的監(jiān)控與巡查。例如，有新上馬的項目沒有出現(xiàn)在以往的固定資產(chǎn)投資項目庫中，說明是臨時上馬的項目，項目的資金來源很可能是違規(guī)的；財政對某家城投公司的補貼突然較上年度有所增加，可能有一定的目的 （可能是公司出現(xiàn)償債危機或臨時有新增項目，也可能是為了包裝報表，實現(xiàn)盈利，保持其融資能力）；國有企業(yè)的資產(chǎn)出現(xiàn)較大幅度的增加（例如財政對其注資或其他公司并入），可能是為其下一步大舉融資提供條件；當?shù)厝鐣潭ㄙY產(chǎn)投資額出現(xiàn)大幅增長，也應從政府投資項目中去倒查是否有違規(guī)融資。

從發(fā)展趨勢來看，違規(guī)舉債的方式主要是地方政府通過國有企業(yè)對外舉債。因此加強對國有企業(yè)的資產(chǎn)負債監(jiān)控是嚴防違規(guī)舉債的關鍵環(huán)節(jié)。筆者認為，可以推進對國有企業(yè)的分類管理，例如，上海市國有企業(yè)分為市場競爭類、功能類和公共服務類。又例如，陜西省財政廳《關于印發(fā)關于推進我省融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見的通知》（陜財辦預〔2018〕66號），轉(zhuǎn)型后國企將只剩下公益類國有企業(yè)和市場化運營企業(yè)。市場類國有企業(yè)可以通過推進混合所有制以及上市等，健全法人治理結(jié)構(gòu)，追求股東利益最大化，最大程度減少地方政府的行政干預和不合理的融資需求。

三、推進信息公開，以更加廣泛、更多元化的視角來促進全社會對地方政府債務的監(jiān)管

目前，地方政府債務的統(tǒng)計方面存在不同的聲音，一些機構(gòu)嚴重夸大地方政府債務風險，給社會帶來了恐慌，甚至影響了中國的國際聲譽，同時一些機構(gòu)否認隱性政府債務的存在，事實上造成了對地方政府債務管理應對不足。筆者認為可以進一步強化政府債務信息公開，促進社會各方從不同角度進行研究，更加理性和全面地認識地方政府債務的最新狀況，從而促進全社會對地方政府債務的監(jiān)管。例如，西安高新控股有限公司80后出任千億國企董事長引起社會廣泛關注，最初的起因是西安高新公司作為債券發(fā)行人，有義務披露公司的重大事項，在銀行間市場進行了信息披露，后被新聞媒體報道，引起社會強烈關注和質(zhì)疑?？梢娦畔⒐_在一定程度上起到了很好的社會監(jiān)督作用。

進一步完善政府債務信息公開的建議有：

第一，地方政府債務信息公開程度還有待提高，例如一些債務管理辦法的文件尚未公開，隱性債務的統(tǒng)計數(shù)據(jù)沒有強制披露，只有少數(shù)地區(qū)主動公開。從一些公開隱性債務數(shù)據(jù)的地區(qū)來看，隱性債務規(guī)模大約為顯性債務的2倍，例如，2019年3月湖南省衡陽市發(fā)布的2018年預算報告顯示，2018年底全市全口徑債務余額2093.82億元，其中：政府債務516.62億元，隱性債務1275.98億元，其他需要關注類債務301.22億元。由于隱性債務等信息公開不充分，引起了社會不必要的猜測和恐慌。

第二，地方政府財政與債務的統(tǒng)計范圍有待完善。目前的財政信息公開是在一級政府、一級財政的體制下，信息公開以公開本級信息為主，財政信息相對碎片化。而地方政府債務是以全省名義對外舉債，投資者更關心全省的財政與債務信息，而不是省本級的信息。2018年底，財政部出臺了《地方政府債務信息公開辦法》，已經(jīng)提高了地方政府債務信息披露要求。今后仍有必要進一步擴大省、市的全口徑財政與債務數(shù)據(jù)范圍，增強數(shù)據(jù)的全面性與代表性，供投資者與社會公眾進行監(jiān)督。

第三，鼓勵金融部門提供第三方數(shù)據(jù)，進行比對。從數(shù)據(jù)來源渠道進行分類，世界債務報告系統(tǒng)主要分為兩種：一是債務人報告系統(tǒng)，即根據(jù)債務人提供的數(shù)據(jù)而形成的世界債務表，如世界銀行、國際貨幣基金組織都采用這一報告系統(tǒng)；二是債權人報告系統(tǒng)，即根據(jù)債權人提供的數(shù)據(jù)而形成的世界債務表，如國際清算銀行、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織都采用這一報告系統(tǒng)。中國人民銀行在 《中國金融穩(wěn)定報告（2018）》中根據(jù)自行調(diào)研的數(shù)據(jù)，提出截至2017年末，某省政府隱性債務余額較顯性債務高出80%。盡管各部委對地方政府債務的統(tǒng)計口徑存在一定分歧，但各方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行比對時，能夠全方位對地方政府債務進行監(jiān)控，起到互補的效果。

第四，提倡多口徑的地方政府債務統(tǒng)計。目前各國際組織、各國的政府債務統(tǒng)計各有側(cè)重，范圍與方法大相徑庭，并沒有一致的統(tǒng)計標準（收付實現(xiàn)制還是權責發(fā)生制；政府債務還是公共部門債務；按市價還是成本價估值；以國際政府會計準則進行統(tǒng)計，還是以國民賬戶體系進行統(tǒng)計），也并非統(tǒng)計越全面越好（各國實踐表明，統(tǒng)計范圍越大，偏差也越大，甚至數(shù)據(jù)被操縱的可能性也越大）。各國以及一些學術機構(gòu)可以編制各類政府債務統(tǒng)計口徑，以滿足不同的研究需要、滿足不同的需求者（國際組織、政府、評級機構(gòu)、社會公眾）的需求。目前國際貨幣基金組織也提出了D1、D2、D3等多個政府債務統(tǒng)計口徑，筆者建議可以適當借鑒，形成有中國特色的地方債統(tǒng)計指標體系。

四、強化對信用評級下調(diào)事件的跟蹤

我國已對債券發(fā)行人建立了強制的信用評級制度，信用評級公司每年會對處在存續(xù)期的債券及其發(fā)行人進行跟蹤評級，這為我們進行地方債的監(jiān)控提供了新的觀察視角。

如表1所示，2018年共有18家城投公司發(fā)行人被下調(diào)了信用評級。下調(diào)的原因主要有①：

一是城投公司所在地區(qū)的經(jīng)濟下滑。例如，天津濱海新區(qū)建設投資集團、天津軌道交通公司信用等級下調(diào)的原因是天津經(jīng)濟增速放緩，而且評級公司認為天津市正在推行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和國企改革，以促進天津從傳統(tǒng)重工業(yè)主導型經(jīng)濟向多元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，并降低公共部門的杠桿水平。雖然這些改革將有利于天津的長期經(jīng)濟增長前景，但預計該市經(jīng)濟增長放緩態(tài)勢仍將會延續(xù)一段時間，財政減收以后，政府對融資平臺的支持力度也會減弱。

二是城投公司所在的行業(yè)由于周期性因素或政策調(diào)整帶來負面影響。受公用事業(yè)產(chǎn)品價格管制、房地產(chǎn)行業(yè)整體低迷以及交通運輸行業(yè)政策影響導致經(jīng)營收益下降，部分城投公司評級被下調(diào)。

三是發(fā)行人的自身經(jīng)營原因形成了盈利前景暗淡。由于項目投資建設主要由當?shù)卣疀Q策，融資平臺在投資建設方面對當?shù)卣蕾囆暂^強，交易對手方主要是當?shù)卣?，沒有議價能力，經(jīng)營較為被動。主要包括：投資的項目盈利能力較差；存貨占比較高，資產(chǎn)流動性差；在建和擬建設項目帶給公司較大的資金支出壓力，現(xiàn)金流狀況持續(xù)惡化尤其是經(jīng)營性現(xiàn)金流凈額持續(xù)凈流出，造血能力較弱；項目應收賬款金額巨大，資金回收時間存在較大不確定性。

四是公司對外擔保規(guī)模和比率相對較高，且被擔保對象資質(zhì)相對較差，有一定代償風險。城投公司多是當?shù)仄炫炐腿谫Y平臺，雖然本身經(jīng)營狀況尚好，但常常為其他資質(zhì)較差的融資平臺擔保，存在代償風險。

總體來看，由于信用評級行業(yè)發(fā)展不成熟，評級質(zhì)量不夠高，城投評級調(diào)整易上難下。這就要求我們各級政府要特別重視那些評級被下調(diào)的城投公司，說明其信用風險已經(jīng)相當高了。

表1 2018年城投發(fā)行人主體評級下調(diào)的原因

五、適當提高債務限額，增加省級政府的決策自主權和監(jiān)管責任

我國現(xiàn)行地方債管理采取中央政府審批制度，這一制度的優(yōu)勢在于保證了在中國這樣一個地域遼闊、發(fā)展水平懸殊的國家，可以更加靈活地使用債務工具。圖1所示，2017年地方政府債務限額的使用情況，天津市使用了98.89%的債務限額（債務實際余額為3423.98億元，而債務限額3462.5億元），是限額使用比重最高的省份，幾乎把限額全部使用完畢。除了天津以外，還有16個省份的限額使用比重超過了90%。限額使用比重低于85%的省份只有5個。這說明大多數(shù)省份在使用地方政府債務這一政策工具時，缺乏獨立決策，傾向于把中央政府給予的債務限額全部用完。

目前這一管理體制存在的弊端有：

一是從傳統(tǒng)的財政學理論來看，中央政府一般難以了解地方政府的資源配置需求，很難代替地方政府做出債務融資規(guī)模的決策。

圖1 2017年各省政府債務余額占債務限額的比重

二是不可避免的是，外界往往會認為，既然是中央政府審批的債務額度，就具有中央政府隱含擔保。

三是由于存在信息不對稱，中央政府往往采取較為審慎的原則，從嚴控制地方債的規(guī)模，這就導致各省的地方政府債券風險都非常低，無法形成合理的利率差距，發(fā)揮債券市場的信號引導作用。例如，在2018年地方政府一般債券中，東部地區(qū)發(fā)行成本最低（3.81%），東北地區(qū)最高（3.95%）；在地方政府專項債券中，東部地區(qū)成本最低（3.86%），中部地區(qū)最高（3.95%）②。各省份發(fā)行成本差異不大。

四是由于債務額度實行審批制，中央政府存在較大的決策壓力，既要有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，又要切實防范和化解債務風險。一些省份存在提高政府債務的訴求。例如，2018年10月，黑龍江省人大常委會調(diào)研組發(fā)布的《關于政府債務管理情況的調(diào)研報告》認為，2014年國家清理甄別政府債務時，由于多種因素影響，黑龍江省很多市縣政府的債務未能納入一類政府債務管理，而是被認定為二類債務（政府負有擔保責任的債務）和三類債務（政府可能負有一定救助責任的債務）。很多二、三類債務實際上就是一類債務，2015年以來也一直由政府償還，但由于這些債務無法按照國家政策置換為政府債券，只能通過借新還舊方式還本付息，從而形成了新的隱性債務。又例如，2017年貴州省政協(xié)副主席左定超在全國政協(xié)十二屆五次會議上提出議案——《貴州省關于增加貴州省新增債務限額的建議》，要求國家進一步完善中央新增債券規(guī)模分配辦法，充分考慮貴州同步小康的歷史任務、貧困人口因素和西部地區(qū)基礎設施建設在不同發(fā)展階段的側(cè)重點以及在建項目融資需求等因素，增加新增債券規(guī)模。

表2 2017年各省的實際債務限額、理想的債務限額

筆者認為，可以適當提高地方政府債務限額，一方面賦予地方融資更大的自主權，強化省級政府的財政責任與監(jiān)管責任；另一方面，也可以更好地發(fā)揮債券市場的定價功能，通過債券發(fā)行利率、債券二級市場走勢，反映各地債券的信用風險差異，引導投資者理性投資。舉個例子，歐債危機爆發(fā)時，西班牙的10年期國債利率超過7%，都沒有投資者愿意購買，而德國國債則因投資者蜂擁購買而成了負利率。

如表2所示，如果我們將地方政府限額適當提高至當年該省可支配財力的120%，則全國的地方政府債務總額將由188174.30億元增加至258179.05億元，增加了37.20%。需要說明的是，“理想的債務限額”只是中央政府規(guī)定的債務 “紅線”，不是放松管理，也不是債務規(guī)模的目標值，具體使用額度應由各省自行決策。

總的來講，我國的地方政府債務是在城鎮(zhèn)化進程中的特殊產(chǎn)物，成因不同，與西方發(fā)達國家的地方政府債務不具有可比性，而且還面臨地方國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善、金融中介行業(yè)發(fā)育不成熟、金融市場剛性約束尚未實現(xiàn)、投資者尚未建立風險意識等挑戰(zhàn)，需要在借鑒國外管理經(jīng)驗教訓的基礎上，不斷針對新型風險，健全和完善監(jiān)管，形成具有中國特色的地方債監(jiān)管體系?！?/p>

注釋：

①光大證券：《2018年城投平臺評級調(diào)整 有什么新變化》，2019年3月13日。

②中央國債登記結(jié)算有限公司：《2018年地方政府債區(qū)域分析報告》，2019年1月。