文 江蘇同大律師事務(wù)所 戴波

2018年5月，國務(wù)院作出取消高速公路省界收費(fèi)站的決定，這將重構(gòu)我國高速公路運(yùn)營管理體制，其中一大重點(diǎn)和難點(diǎn)就是厘清法律上的問題并對相關(guān)風(fēng)險進(jìn)行防范。

為解決省界高速公路收費(fèi)站容易出現(xiàn)的擁堵現(xiàn)象、降低物流成本、提高物流效率，按照國務(wù)院常務(wù)會議決定，2018年12月底，蘇魯間和川渝間15個高速公路省界收費(fèi)站率先取消。

今年《政府工作報告》中明確：“兩年內(nèi)基本取消全國高速公路省界收費(fèi)站, 實現(xiàn)不停車快捷收費(fèi), 減少擁堵、便利群眾?！庇捎谌∠咚俟肥〗缡召M(fèi)站尚處于試點(diǎn)探索階段，很多新的矛盾和困惑亟待研究解決，以確保高速公路運(yùn)營單位合規(guī)、安全開展工作。

高速物權(quán)主體類型界定

根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，公路屬于不動產(chǎn)，公路收費(fèi)權(quán)屬于不動產(chǎn)所有者行使收益權(quán)利的表現(xiàn)。根據(jù)物權(quán)主體的種類不同，會給公路收費(fèi)權(quán)利的行使方式、法律后果帶來不同的影響。

資金來源、籌集主體不同

根據(jù)《收費(fèi)公路管理條例》第十條規(guī)定，收費(fèi)公路按照資金籌集來源劃分為兩類，即縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人有償集資建設(shè)的“政府還貸公路”和國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)或者依照公路法的規(guī)定受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的“經(jīng)營性公路”。

經(jīng)營主體設(shè)立目的、行使職能不同

根據(jù)《收費(fèi)公路管理條例》第十一條規(guī)定，收費(fèi)公路經(jīng)營主體按照設(shè)立目的不同，分為以建設(shè)和管理政府還貸公路等公益目的或者其他非營利目的設(shè)立的非營利法人和以取得利潤并分配給股東等出資人為目的設(shè)立的營利法人中的企業(yè)法人。兩者不同的設(shè)立目的導(dǎo)致其職能不同，高速公路企業(yè)法人除了非營利法人行使的建設(shè)、管理職能，還有前者不具備的經(jīng)營職能。因此，《收費(fèi)公路管理條例》將兩者統(tǒng)稱為“收費(fèi)公路經(jīng)營管理者”不完全符合《中華人民共和國民法總則》對法人類型的劃分，筆者建議改為“高速公路運(yùn)營單位”（下同）。

通行費(fèi)的性質(zhì)、用途、征收期限不同

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，政府還貸公路的車輛通行費(fèi)是國家行政事業(yè)性收費(fèi)，只能用于償還貸款、集資款和必要的養(yǎng)護(hù)管理支出，要納入國家財政專戶管理，收費(fèi)期限最長不超過20年，且在批準(zhǔn)的收費(fèi)期限屆滿前已經(jīng)還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費(fèi)；而經(jīng)營性公路的車輛通行費(fèi)則屬于企業(yè)經(jīng)營收費(fèi)，是為收回投資并取得合理回報，企業(yè)對其收益的支配，除有法律、法規(guī)、規(guī)章限定和合同約定的事項，以及用于養(yǎng)護(hù)管理支出外，其他基本不受限制，收費(fèi)期限最長不超過30年。

收費(fèi)合同法律類型界定

本刊記者 羅林章 攝

高速公路投資建設(shè)者對高速公路收益的取得，是通過與公路使用者訂立合同收取車輛通行費(fèi)的方式來實現(xiàn)的。高速公路收費(fèi)合同是公路運(yùn)營單位提供通行服務(wù)、公路使用者向其交納通行費(fèi)用作為對價的一種合同。筆者認(rèn)為，高速公路收費(fèi)合同屬于“無名合同”，應(yīng)當(dāng)參照適用法律上“買賣合同”“供用電、水、氣、熱力合同”的有關(guān)規(guī)定，而不是參照適用“運(yùn)輸合同”的有關(guān)規(guī)定，理由如下：

合同客體性質(zhì)類似，公路通行服務(wù)屬于公共產(chǎn)品。高速公路收費(fèi)合同的客體是高速公路通行服務(wù)權(quán)利，與“供用電、水、氣、熱力合同”類似，它是一種公共服務(wù)；又與“供用電、水、氣、熱力合同”區(qū)別，它是一種通行權(quán)利。“運(yùn)輸合同”雖然也是以運(yùn)輸服務(wù)為客體的一種合同，但法律僅僅規(guī)定公共運(yùn)輸承運(yùn)人應(yīng)當(dāng)履行普遍服務(wù)義務(wù)，而非所有的承運(yùn)人都提供公共服務(wù)產(chǎn)品。

合同訂立方式類似，高速公路運(yùn)營單位負(fù)有強(qiáng)制締約義務(wù)。與傳統(tǒng)民法“契約自由”原則不同，高速公路運(yùn)營單位和電、水、氣、熱力提供者，都具有一定的天然壟斷優(yōu)勢地位，法律必須對其進(jìn)行規(guī)制，其中之一就是賦予其強(qiáng)制要約義務(wù)。高速公路運(yùn)營單位在使用者領(lǐng)取交費(fèi)憑證或者確定開始使用高速公路之前，僅負(fù)有締約過失責(zé)任而非違約責(zé)任，有利于平衡運(yùn)營單位和使用者雙方的合法權(quán)益；另一方面，對于沒有訂立高速通行收費(fèi)合同的主體資格卻違法進(jìn)入高速公路的行為人（例如高速公路禁止通行的行人、非機(jī)動車等），高速公路運(yùn)營單位并不負(fù)有合同法上的義務(wù)和責(zé)任。

合同履行標(biāo)準(zhǔn)類似，服務(wù)價款和質(zhì)量屬于法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為主。根據(jù)《中華人民共和國公路法》《收費(fèi)公路管理條例》相關(guān)規(guī)定，高速公路收費(fèi)合同中的服務(wù)價款和質(zhì)量要求，都是由行政主管部門審定或者國家標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范予以明確，高速公路運(yùn)營單位無權(quán)單方或者通過協(xié)議變更。但應(yīng)當(dāng)注意的是，高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)審批屬于地方事權(quán)，法律明確授予省級交通、物價主管部門行使；高速公路通行標(biāo)準(zhǔn)則屬于中央事權(quán)，法律授權(quán)通過國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范予以明確。

《中華人民共和國公路法》第63條規(guī)定：收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由公路收費(fèi)單位提出方案，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會同同級物價行政主管部門審查批準(zhǔn)。高速公路運(yùn)營單位只能在上述收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)收取車輛通行費(fèi)，并且對在國家規(guī)定的綠色通道上運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛，應(yīng)當(dāng)降低或者免交通行費(fèi)。

《收費(fèi)公路管理條例》第26條第1款規(guī)定：收費(fèi)公路經(jīng)營管理者應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，對收費(fèi)公路及沿線設(shè)施進(jìn)行日常檢查、維護(hù)，保證收費(fèi)公路處于良好的技術(shù)狀態(tài)，為通行車輛及人員提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

違約救濟(jì)方式類似，高速公路運(yùn)營單位不具有法定留置權(quán)。法律對高速公路運(yùn)營單位與電、水、氣、熱力提供者一樣，并沒有賦予其對不支付通行費(fèi)的使用者的相應(yīng)財產(chǎn)享有留置權(quán)，只能依據(jù)合同法的規(guī)定，要求對方承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任，并且不得超出其訂立合同時合理預(yù)見的損失。

《中華人民共和國合同法》第315條規(guī)定：承運(yùn)人具有貨物留置權(quán)，即托運(yùn)人或者收貨人不支付運(yùn)費(fèi)、保管費(fèi)以及其他運(yùn)輸費(fèi)用的，承運(yùn)人對相應(yīng)的運(yùn)輸貨物享有留置權(quán)，但當(dāng)事人另有約定的除外。

因此，高速公路收費(fèi)合同如能參照“供用電、水、氣、熱力合同”，則很多問題迎刃而解：例如參照“安全供電義務(wù)”“安全用電義務(wù)”的法律擬制，明確高速公路運(yùn)營單位具有安全服務(wù)提供義務(wù)、高速公路使用者則相應(yīng)具有遵守交通安全規(guī)則的安全通行義務(wù)，這可以解決實踐中違反道路交通運(yùn)輸法規(guī)的行為由誰承擔(dān)責(zé)任的問題。再例如司法實踐中，對高速公路使用者以違約起訴公路運(yùn)營單位、獲得賠償金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出雙方在訂立合同時合理預(yù)見損失的個別判決，應(yīng)當(dāng)適用“合理預(yù)見”原則加以矯正，以避免逾越法律規(guī)定而加重公路運(yùn)營單位的經(jīng)營風(fēng)險責(zé)任、最終損害社會整體效益的現(xiàn)象發(fā)生。

撤站試點(diǎn)方案法律應(yīng)對

目前，取消高速公路省界收費(fèi)站主要是通過智能化手段設(shè)置虛擬收費(fèi)站，實行跨省統(tǒng)一收費(fèi)，實現(xiàn)不停車通過省界，仍然保持“分段建設(shè)、分段收費(fèi)”的運(yùn)營模式。在上述試點(diǎn)方案運(yùn)行中，筆者認(rèn)為以下幾個問題應(yīng)當(dāng)加以明確：

收費(fèi)合同履行地的確定

根據(jù)合同法、民事訴訟法的規(guī)定，合同履行地是高速公路收費(fèi)合同的重要構(gòu)成要件，關(guān)系到通行費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)算規(guī)則的適用、爭議訴訟管轄機(jī)關(guān)的確定。

《中華人民共和國合同法》第179條規(guī)定：供用電合同的履行地點(diǎn)，按照當(dāng)事人約定；當(dāng)事人沒有約定或者約定不明確的，供電設(shè)施的產(chǎn)權(quán)分界處為履行地點(diǎn)。

在全面取消省界收費(fèi)站的過程中，建議高速公路收費(fèi)合同按照“分段收費(fèi)”規(guī)則，明確合同履行地點(diǎn)以高速公路設(shè)施的產(chǎn)權(quán)分界處為履行地點(diǎn)；公路產(chǎn)權(quán)設(shè)施為共有的，則由法規(guī)規(guī)定或者共有人協(xié)商明確，并向社會公示。選取省界虛擬站，應(yīng)當(dāng)盡量與公路設(shè)施產(chǎn)權(quán)分界處一致；確實無法一致的，應(yīng)當(dāng)由高速公路運(yùn)營單位報經(jīng)主管部門批準(zhǔn)后向社會公示，但不改變合同履行地的認(rèn)定。

收費(fèi)合同成立生效的認(rèn)定

合同是否成立生效，決定當(dāng)事人所負(fù)合同責(zé)任到底是締約過失責(zé)任、違約責(zé)任還是后合同責(zé)任。合同法規(guī)定，承諾到達(dá)要約人生效，承諾生效則合同成立；依法成立的合同，自成立時生效。法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定。

因高速公路運(yùn)營單位負(fù)有強(qiáng)制要約義務(wù)，高速公路收費(fèi)合同的成立生效取決于高速公路使用者的承諾到達(dá)時間。全面取消省界收費(fèi)站、設(shè)置虛擬收費(fèi)站后，高速公路使用者在通過跨省高速公路時由虛擬收費(fèi)站自動識別車輛信息、判定行駛路徑，因此虛擬收費(fèi)能否成功接收上述信息決定了收費(fèi)合同的成立生效。

根據(jù)合同法相關(guān)規(guī)定，應(yīng)以使用者的車輛信息、行駛路徑信息以數(shù)據(jù)電文形式進(jìn)入虛擬收費(fèi)系統(tǒng)的時間為收費(fèi)合同的成立生效時間；無法進(jìn)入虛擬收費(fèi)系統(tǒng)的，則以高速公路實體收費(fèi)站可以識別上述信息的時間為收費(fèi)合同的成立生效時間。為避免高速公路收費(fèi)系統(tǒng)故障無法接收通行收據(jù)電文導(dǎo)致車輛通行費(fèi)的無序流失，高速公路運(yùn)營單位也可以根據(jù)《中華人民共和國民法總則》第137條第2款的規(guī)定，經(jīng)主管部門批準(zhǔn)后明確以進(jìn)入本收費(fèi)高速公路路段的時間為收費(fèi)合同成立生效時間，并向社會公示。

高速運(yùn)營主體間的法律關(guān)系

全面取消高速公路省界收費(fèi)站、設(shè)立虛擬收費(fèi)站，實行跨省不停車計費(fèi)中，存在多個高速公路運(yùn)營主體之間的法律規(guī)制，決定了高速公路經(jīng)營風(fēng)險和法律責(zé)任分擔(dān)問題。筆者認(rèn)為高速公路運(yùn)營主體之間由于各路段收費(fèi)主體各自獨(dú)立，應(yīng)當(dāng)屬于向第三人披露委托人的委托代理關(guān)系，應(yīng)主要做好以下幾項工作：

確定委托代理形式。基于取消省界收費(fèi)站的目的主要是解決堵車、提高物流效率，因此委托代理形式應(yīng)當(dāng)考慮京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，在上述行政區(qū)域內(nèi)的高速公路運(yùn)營單位之間實行相互委托代理，或者新設(shè)統(tǒng)一清算結(jié)算單位接受高速公路運(yùn)營單位委托，與高速公路使用者統(tǒng)一結(jié)算車輛通行費(fèi)。目前試點(diǎn)階段主要是由出口處高速公路運(yùn)營單位受公路使用者途經(jīng)高速公路運(yùn)營單位委托、與公路使用者一次性結(jié)算所有途經(jīng)高速公路的車輛通行費(fèi)，因此本文主要將出口處高速公路運(yùn)營單位作為對外統(tǒng)一結(jié)算車輛通行費(fèi)的運(yùn)營單位，將來如果新設(shè)統(tǒng)一清算結(jié)算單位也同理適用。

簽訂委托代理協(xié)議。高速公路統(tǒng)一結(jié)算清算委托協(xié)議既是對高速公路使用者對外統(tǒng)一結(jié)算通行費(fèi)的授權(quán)委托書，也是各高速公路運(yùn)營單位之間內(nèi)部統(tǒng)一清算通行費(fèi)的協(xié)議憑證，不同于普通民事法律關(guān)系主體的委托代理協(xié)議。

《中華人民共和國民法總則》第165條規(guī)定：委托代理授權(quán)采用書面形式的，授權(quán)委托書應(yīng)當(dāng)載明代理人的姓名或者名稱、代理事項、權(quán)限和期間，并由被代理人簽名或者蓋章。

委托人具有介入權(quán)。全面取消高速公路省界收費(fèi)站之后，出口處高速運(yùn)營單位在高速公路使用者結(jié)算車輛通行費(fèi)時，應(yīng)當(dāng)列明車輛途經(jīng)路段和收費(fèi)明細(xì)，相應(yīng)路段高速公路運(yùn)營單位應(yīng)當(dāng)通過交通標(biāo)識、可變信息情報板告知車輛使用者行駛路段的運(yùn)營單位，收費(fèi)單據(jù)上即使只有出口處高速公路運(yùn)營單位的結(jié)算印章，該收費(fèi)合同仍然約束其他相應(yīng)路段高速公路運(yùn)營單位。

《中華人民共和國合同法》第402條規(guī)定：受托人以自己的名義，在委托人的授權(quán)范圍內(nèi)與第三人訂立的合同，第三人在訂立合同時知道受托人與委托人之間的代理關(guān)系的，該合同直接約束委托人和第三人，但有確切證據(jù)證明該合同只約束受托人和第三人的除外。

明確受托人的權(quán)利責(zé)任。根據(jù)《合同法》相關(guān)規(guī)定，出口處高速公路運(yùn)營單位由于自身過錯造成委托人損失或者與公路使用者惡意串通、損害委托人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)向相應(yīng)路段的委托人賠償損失；因不可歸責(zé)于自己的事由受到損失的，可以向委托人要求賠償損失。委托代理協(xié)議應(yīng)當(dāng)對此予以明確，以便對外承擔(dān)法律責(zé)任后，內(nèi)部加以規(guī)范。