王偉國 強(qiáng)梅梅

5月7日下午，“2018年度食品安全法治十大事件發(fā)布會暨市場監(jiān)管體制改革下的食品安全法治問題研討會”在北京舉行。

中國法學(xué)會食品安全法治研究中心聯(lián)合中國人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心、美團(tuán)點(diǎn)評法律政策研究院，共同評選、聯(lián)合發(fā)布了2018年度食品安全法治十大事件。

這是自2015年新修訂的食品安全法實(shí)施以來，中國法學(xué)會食品安全法治研究中心第四次發(fā)布年度食品安全法治十大事件。今年入選“年度食品安全法治十大事件”的是哪些事，對食品安全法治建設(shè)和老百姓舌尖上的安全有哪些重大意義?

①食品安全監(jiān)管進(jìn)入市場監(jiān)管新時(shí)代

2018年3月19日，中共中央關(guān)于印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的通知（中發(fā)〔2018〕11號）正式發(fā)布?！斗桨浮访鞔_將國家工商行政管理總局的職責(zé)、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的職責(zé)、國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)、國家發(fā)展和改革委員會的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)、商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務(wù)院反壟斷委員會辦公室等職責(zé)整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

食品安全監(jiān)管納入市場監(jiān)管體系，實(shí)行相對集中的監(jiān)管模式，是建立統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。食品安全從分段監(jiān)管向集中統(tǒng)一監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變，有利于食品安全監(jiān)管效能的提升，為將食品生產(chǎn)經(jīng)營許可等市場準(zhǔn)入與商事主體登記制度改革有機(jī)銜接和有效協(xié)調(diào)奠定了基礎(chǔ)。

>>江西省廣昌縣市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局工作人員在檢測蔬菜蝦貝等食品安全 東方IC供圖

北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋認(rèn)為，這個(gè)事件非常重要，也具有積極意義。食品安全的相對集中監(jiān)管可以在很大程度上解決以往存在的分段監(jiān)管、九龍治水的問題。但是，必須認(rèn)識到仍然存在食品安全監(jiān)管部門與衛(wèi)生部門、農(nóng)業(yè)部門之間的分工合作問題。只有解決好外部分工合作問題，才能進(jìn)一步提升食品監(jiān)管效能。

②全國人大常委會及時(shí)回應(yīng)監(jiān)管體制改革修改食品安全法

2018年12月29日，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法〉等五部法律的決定》發(fā)布，明確對食品安全法中涉及的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)名稱進(jìn)行統(tǒng)一修改，以適應(yīng)國家市場監(jiān)管體制改革的需要。根據(jù)修改決定，食品安全法中的“食品藥品監(jiān)督管理”修改為“食品安全監(jiān)督管理”，刪除了部分條款中的“質(zhì)量監(jiān)督”，將部分條款中的“質(zhì)量監(jiān)督”修改為“食品安全監(jiān)督管理”，將“環(huán)境保護(hù)”修改為“生態(tài)環(huán)境”。

全國人大常委會通過修改法律的方式，對食品安全法中涉及的相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的表述進(jìn)行了統(tǒng)一優(yōu)化，“食品安全監(jiān)督管理”的新表述，一方面反映出立法及時(shí)調(diào)整以適應(yīng)客觀實(shí)際的回應(yīng)性特征，另一方面表述指向明確，可以很好地與后續(xù)監(jiān)管體制的改革進(jìn)行銜接。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、北京市食品藥品安全法治研究會會長劉俊海認(rèn)為，這次食品安全法修改把食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的名字和監(jiān)管改革的成果一致起來，不只是改了名字，更重要的是體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)改革和立法同步推進(jìn)，避免改革和立法兩張皮的現(xiàn)象。

③食品、保健食品欺詐和虛假宣傳專項(xiàng)整治工作成效顯著

從2017年7月開始，國務(wù)院食品安全辦、市場監(jiān)管總局聯(lián)合工業(yè)和信息化部、公安部、商務(wù)部、海關(guān)總署、新聞出版廣電總局、網(wǎng)信辦等部門開展食品、保健食品欺詐和虛假宣傳整治工作。該項(xiàng)整治工作歷時(shí)一年半，于2018年年底進(jìn)入收尾階段。

截至2019年2月，各地共查處案件5.8萬余件（其中普通食品虛假宣傳案件占比達(dá)94%以上），累計(jì)貨值金額33.2億元，配合公安機(jī)關(guān)抓獲犯罪嫌疑人1.3萬余名，陸續(xù)公布4批34起典型案件。深入科普宣傳，集中組織“五進(jìn)”科普宣傳，共發(fā)放宣傳資料1322萬份，舉辦專題講座1.64萬場次。

中國法學(xué)會《民主與法制》周刊總編輯劉桂明認(rèn)為，本次專項(xiàng)整治工作呼應(yīng)了群眾訴求，回應(yīng)了社會關(guān)切，切中了群眾的“痛點(diǎn)”，提升了人民群眾獲得感滿意度。這項(xiàng)工作做得好不好直接關(guān)系到人民群眾怎樣看待食品安全問題，怎么認(rèn)識政府的監(jiān)管能力，直接關(guān)系到黨和政府形象，關(guān)系人心向背。如習(xí)近平總書記講話中提到的，這項(xiàng)工作與我們的執(zhí)政能力有關(guān)，與黨和政府的形象有關(guān)，與國家的長治久安有關(guān)，更重要的是與依法治國的進(jìn)程有關(guān)，特別重要的是與習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義能否落到實(shí)處，能否走向長遠(yuǎn)有關(guān)。

④打擊食品安全違法犯罪合力不斷形成

3月21日，原國家食品藥品監(jiān)管總局發(fā)布《關(guān)于打擊食品生產(chǎn)銷售違法犯罪的公告》，再次強(qiáng)調(diào)食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者的食品安全責(zé)任。

公告的發(fā)布，是為了落實(shí)國務(wù)院食品安全辦等9部門整治食品、保健食品欺詐和虛假宣傳工作的有關(guān)要求，保障消費(fèi)者合法權(quán)益。該公告對食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者、監(jiān)督管理部門提出了明確要求，詳細(xì)列舉了可能構(gòu)成違法犯罪的具體情形以及打擊工作的重點(diǎn)，具有較強(qiáng)的指引作用。此外，《公告》除了重申食品安全法對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任，更是調(diào)動方方面面的力量，以形成打擊食品安全違法犯罪的合力。

中國人民大學(xué)國際交流處處長、刑事法律科學(xué)研究中心主任時(shí)延安認(rèn)為，公告對繼續(xù)強(qiáng)化打擊食品安全領(lǐng)域違法犯罪行為，非常有意義。不但有清晰的政策導(dǎo)向，即從嚴(yán)治理食品安全的基本導(dǎo)向非常明確，始終力度不減，而且規(guī)制方向很明確，責(zé)任劃分也很清楚，溝通機(jī)制也得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。

⑤《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》正式實(shí)施力促網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管規(guī)范化

2018年1月1日起，《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》正式實(shí)施。監(jiān)管辦法在食品安全法和《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理，以保證餐飲食品安全和保障公眾身體健康。

餐飲服務(wù)食品安全應(yīng)堅(jiān)持“線上線下協(xié)同治理”的基本原則，一方面通過食品經(jīng)營許可改革、小餐飲登記備案推進(jìn)等綜合方式解決餐飲行業(yè)準(zhǔn)入難題；另一方面，應(yīng)適時(shí)出臺餐飲服務(wù)食品安全的各類操作指引，督促、指導(dǎo)餐飲服務(wù)提供者更好地理解并履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)、從業(yè)人員食品安全管理以及餐飲服務(wù)操作過程規(guī)范化等義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)“線上線下”餐飲服務(wù)食品安全的協(xié)同提升。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、院長助理王旭認(rèn)為，這個(gè)辦法的出臺具有非常重要的意義，實(shí)現(xiàn)了更加精準(zhǔn)的監(jiān)管。從食品安全法作為龍頭法、基本法的第62條、第131條構(gòu)筑了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管的基本框架出發(fā)，再到《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》，再到更具體的《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》，可以看到立法不斷精致化、具體化。尤其是把違法行為查處的思路變成一個(gè)全過程的監(jiān)管思路，更加體現(xiàn)了更高層次的治理，而不簡單是一種末端和下游的查處和打擊。

⑥北京上海等地推進(jìn)食品新業(yè)態(tài)治理

近年來，以共享廚房、自動食品制售設(shè)備等為代表的食品新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。北京上海等地食品安全監(jiān)管部門，堅(jiān)持包容審慎監(jiān)管理念，依法推進(jìn)新業(yè)態(tài)治理。

北京市市場監(jiān)管局順應(yīng)新零售發(fā)展趨勢，對于商業(yè)綜合體等新經(jīng)營形式，以及零售餐飲一體化等新業(yè)態(tài)，采取許可和監(jiān)管聯(lián)動審查模式，執(zhí)法人員和審批人員統(tǒng)一現(xiàn)場辦公，在保障新業(yè)態(tài)經(jīng)營食品安全的同時(shí)，引入“容缺受理”機(jī)制，優(yōu)化審批流程，為企業(yè)講解政策，提供審批前指導(dǎo)，提升許可審批效率。6月26日，上海市閔行區(qū)市場監(jiān)管局頒發(fā)了上海首張“共享廚房”食品經(jīng)營許可證，一種全新的餐飲業(yè)態(tài)開始試營業(yè)。

這些做法，是近年來食品安全監(jiān)管領(lǐng)域貫徹落實(shí)“放管服”改革的具體體現(xiàn)，為實(shí)現(xiàn)食品安全保障和行業(yè)健康提供了更好的法治保障，是監(jiān)管部門善用法治思維和法治方式解決食品行業(yè)準(zhǔn)入難題，提升監(jiān)管靶向性的生動表現(xiàn)。

北京工商大學(xué)食品學(xué)院院長徐寶財(cái)認(rèn)為，這個(gè)事件入選本身具有重要意義。首先，新業(yè)態(tài)也要合規(guī)，要符合食品安全法及餐飲服務(wù)食品安全相關(guān)法規(guī)規(guī)范的要求。其次，新業(yè)態(tài)的監(jiān)管還需要摸索。比如共享廚房、自動食品制售設(shè)備等，在國家相關(guān)監(jiān)管規(guī)定的基礎(chǔ)上，各地都在出臺法規(guī)怎么樣規(guī)范，如怎么樣許可、怎么樣審批。第三，還要引入風(fēng)險(xiǎn)評估。比如共享廚房，要有食品經(jīng)營許可證，如果是某一個(gè)品牌的廚房責(zé)任非常清楚，但一個(gè)共享廚房平臺有十家、二十家在經(jīng)營，里面有一些共用的設(shè)施，這里面就有一些責(zé)任或者風(fēng)險(xiǎn)，所以風(fēng)險(xiǎn)評估要加強(qiáng)。

⑦《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》修訂助推餐飲服務(wù)操作規(guī)范化

7月20日，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布修訂后的《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》，于10月1日起開始實(shí)施，適用于餐飲服務(wù)提供者（包括餐飲服務(wù)經(jīng)營者和單位食堂等主體）的餐飲服務(wù)經(jīng)營活動。

《規(guī)范》的修訂對規(guī)范餐飲服務(wù)提供者經(jīng)營行為，落實(shí)食品安全法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件要求，履行食品安全主體責(zé)任，提升食品安全管理能力，保證餐飲食品安全，具有積極的指導(dǎo)意義。

中國政法大學(xué)民商法學(xué)院教授孫穎認(rèn)為，這個(gè)事件是食品安全法治十大事件中唯一一個(gè)涉及食品安全標(biāo)準(zhǔn)的。在食品安全法律治理體系當(dāng)中，標(biāo)準(zhǔn)是非常重要的一個(gè)子系統(tǒng)，在助推食品安全健康治理過程中具有非常重要的意義。標(biāo)準(zhǔn)的制定修訂工作應(yīng)該緊跟時(shí)代發(fā)展的需求，在保障立法質(zhì)量的同時(shí)，不斷提高立法的效率。

⑧上海深入推進(jìn)小餐飲備案管理為無證食品經(jīng)營治理提供借鑒

3月14日，上海印發(fā)《上海市2018年無證無照食品經(jīng)營治理工作方案》，將基本消除無證無照食品經(jīng)營情況作為治理工作的基本目標(biāo)。截至8月10日，全市16個(gè)區(qū)已基本消除無證無照食品經(jīng)營的情況。在治理過程中，上海市食品安全監(jiān)管部門堅(jiān)持“疏堵結(jié)合、以疏為主，鎖定存量、遏制增量，一些傳統(tǒng)業(yè)態(tài)從方便群眾生活的角度出發(fā)，創(chuàng)新監(jiān)管方式方法，引導(dǎo)其規(guī)范發(fā)展”的原則，通過優(yōu)化完善地方立法等方式，積極落實(shí)小餐飲登記備案管理制度。

上海市委、市政府及食品安全監(jiān)管部門，堅(jiān)持通過精細(xì)化管理實(shí)施小餐飲的依法綜合治理。根據(jù)《上海市食品安全條例》和《上海市小型餐飲服務(wù)提供者臨時(shí)備案監(jiān)督管理辦法(試行)》，“確有群眾需求、不影響周邊居民正常生活、有固定經(jīng)營場所、符合食品安全和加工衛(wèi)生要求”的小餐飲可以依法申請備案，且備案不需要提供營業(yè)執(zhí)照。這一規(guī)定真正釋放了制度紅利，解決了小餐飲證照“獲取難”的問題，將那些因房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì)等“非食品安全因素”無法取得食品經(jīng)營資質(zhì)的小餐飲依法納入了監(jiān)管視野。同時(shí)開發(fā)了“小餐飲臨時(shí)備案綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)”。允許小餐飲備案后從事線上線下經(jīng)營。截至2018年年底，上海市共發(fā)放9000余張小餐飲備案證，很好地實(shí)現(xiàn)了堅(jiān)守食品安全底線和留住城市“煙火氣”的協(xié)調(diào)融合。

中國消費(fèi)者協(xié)會法律與理論研究部主任陳劍認(rèn)為，關(guān)于小餐飲、小作坊如何進(jìn)行有效管理，始終是一個(gè)實(shí)踐難題。上海形成的整體配套的法治建設(shè)，對于方案的落地起到了非常好的保障作用，有力地保證了消費(fèi)者舌尖上的安全，是善用法治思維和法治方式優(yōu)化餐飲服務(wù)食品安全治理的可復(fù)制可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)。

餐飲服務(wù)食品安全2018年1月1日起，《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》正式實(shí)施。監(jiān)管辦法在食品安全法和《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理，以保證餐飲食品安全和保障公眾身體健康。

⑨食品生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域“證照分離”改革深入推進(jìn)

10月10日，《國務(wù)院關(guān)于在全國推開“證照分離”改革的通知》（國發(fā)〔2018〕35號）印發(fā)，明確在上海市浦東新區(qū)試點(diǎn)，并在更大范圍復(fù)制推廣的基礎(chǔ)上在全國推開“證照分離”改革，確立了“直接取消審批”“取消審批，改為備案”“簡化審批，實(shí)行告知承諾”“完善措施，優(yōu)化準(zhǔn)入服務(wù)”等四種改革方式。11月9日，《市場監(jiān)管總局關(guān)于加快推進(jìn)食品經(jīng)營許可改革工作的通知》印發(fā)，從試點(diǎn)推行“告知承諾制”、優(yōu)化許可事項(xiàng)、縮短許可時(shí)限、全面推進(jìn)許可信息化等方面推動食品經(jīng)營許可改革。各地食品安全監(jiān)管部門也通過推進(jìn)食品安全地方立法、出臺登記備案監(jiān)管政策等，推進(jìn)許可事項(xiàng)優(yōu)化、小餐飲等小微業(yè)態(tài)登記備案管理等制度落實(shí)落地。

這些改革舉措，是食品生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域“放管服”改革的生動體現(xiàn)，標(biāo)志著從“重事前準(zhǔn)入管理向重事中事后監(jiān)管”的監(jiān)管理念的變化。改革舉措中強(qiáng)調(diào)的推行許可申請、受理、審查、發(fā)證、查詢等網(wǎng)上辦理，不斷完善并公開食品經(jīng)營許可數(shù)據(jù)庫等舉措，有利于提升監(jiān)管的信息化、智慧化水平。

《中國食品安全報(bào)》副總編輯李濤認(rèn)為，“證照分離”改革在2015年推行之初，我們就在反思如何在食品行業(yè)得到體現(xiàn)。食品行業(yè)一直呼吁“證照分離”。食品產(chǎn)業(yè)鏈條長，內(nèi)容復(fù)雜，能影響食品安全的因素較多。“證照分離”體現(xiàn)了食品安全監(jiān)管理念輕審批、重監(jiān)管的變化。尤其是習(xí)近平總書記提到最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰和最嚴(yán)肅的問責(zé)，在最嚴(yán)格的監(jiān)管層面，食品層面有更大的提升。在強(qiáng)化監(jiān)管方面，應(yīng)該有更多的法治介入，從監(jiān)管層面保障“證照分離”工作深入推進(jìn)。

⑩中國食品安全法治論壇促共識、推共治

10月28日，由中國人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心、中國法學(xué)會食品安全法治研究中心主辦，中國健康傳媒集團(tuán)、中國烹飪協(xié)會承辦的食品安全法治論壇在京召開。此次論壇聚焦“市場監(jiān)管體制改革背景下的餐飲業(yè)態(tài)法治治理”，發(fā)布了《中國食品安全法治治理十年：2008-2018》主題報(bào)告，達(dá)成四方面共識：一是食品安全是餐飲行業(yè)規(guī)范有序發(fā)展的底線。二是登記備案、規(guī)范提升等新的治理手段，成為解決餐飲行業(yè)證照獲取難題、促進(jìn)餐飲行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要選擇。三是“線上線下協(xié)同治理”成為餐飲服務(wù)食品安全保障的重要選項(xiàng)。四是“合作治理”的深入推進(jìn)，是餐飲行業(yè)食品安全治理水平不斷提升的重要保障。

會議發(fā)布的四項(xiàng)基本共識，凝聚會議核心關(guān)切和研討成果，指出加強(qiáng)餐飲行業(yè)準(zhǔn)入改革、強(qiáng)化餐飲服務(wù)操作規(guī)范、強(qiáng)化合作共治、積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升智慧監(jiān)管等解決路徑。本次論壇參與主體廣泛，學(xué)界、政界、業(yè)界的多元代表契合了食品安全社會共治的原則要求。

中國市場監(jiān)管報(bào)社副總編輯潘傳龍認(rèn)為，中國食品安全法治論壇促共識、推共治意義重大。解決食品安全問題的最大共識是要靠共治，單靠哪一個(gè)部門是做不到的，必須全社會共同努力。希望專家、媒體到基層調(diào)研、采訪，看一看基層的食品安全現(xiàn)狀是什么，如何以“四個(gè)最嚴(yán)”為根本遵循，通過社會共治確保整個(gè)食品安全底線能夠守住。