◆ 彭芳春/湖北工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院 產(chǎn)業(yè)升級與區(qū)域金融湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心

徐 浩 李沙麗/湖北工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院

一、研究背景及意義

湖北省《第十三個五年規(guī)劃綱要》指出，要優(yōu)化調(diào)整財政支出結構，完善財政資金投資模式，市場化運營各類投資引導基金，更好發(fā)揮產(chǎn)業(yè)投資引導基金和政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金撬動作用。2016年3月，湖北省出臺《關于加快股權投資基金業(yè)發(fā)展的意見》，將分散在投向競爭性領域的財政專項資金集中起來，變“無償投入”為“有償使用”，變“直接投入”為“間接引導”，變“行政化安排”為“市場化投入”，引導社會資本進入股權投資、產(chǎn)業(yè)投資和并購領域，促進多元化私募基金發(fā)展，加快培育、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，促進全省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

湖北省縣域金融工程實施以來，股權直接融資及質(zhì)押融資額迅速增加，取得了良好的成效。但銀行信貸等間接融資額增加并不顯著，間接融資創(chuàng)新動力不足，且債權融資功能未能充分發(fā)揮，企業(yè)融資難、融資貴困境未能有效解決。在控制金融風險的前提下，改進縣域金融工程，實現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)與縣域金融工程的多方面對接，建設針對縣域特色產(chǎn)業(yè)的金融工程，以持續(xù)改進適合當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)及其所屬骨干中小企業(yè)、民營企業(yè)的金融支持體系和系列政策等方面亟待深入系統(tǒng)研究。

政府引導基金契合了當前轉(zhuǎn)變政府職能和提高財政資金績效的新形勢和新要求，成為推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。通過搭建省——市——縣資源橋梁、政府資金——社會資本的橋梁、實體經(jīng)濟——資本市場——金融市場間的橋梁，充分發(fā)揮政府產(chǎn)業(yè)引導基金的杠桿撬動效應，吸引更多社會資本和金融資本參與縣域特色產(chǎn)業(yè)培育，打造一體化融投資平臺，幫助縣域“引資、引企、引智、引制”支持實體經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮政府引導和市場運作有效結合的功能，通過基金參股、跟投等形式，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。因此，對縣域特色產(chǎn)業(yè)基金工程的研究，對于在縣域內(nèi)有效配置金融資源、積極發(fā)揮基金引導作用和促進特色產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

二、縣域產(chǎn)業(yè)基金現(xiàn)狀分析

縣域產(chǎn)業(yè)基金隱含在各種政府引導基金中，目的是發(fā)揮這類財政資金的杠桿放大作用，支持湖北縣域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進經(jīng)濟新舊動能轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。為充分發(fā)揮財稅政策與金融政策的聯(lián)動效應，引導和帶動全省股權投資基金業(yè)發(fā)展，湖北省加快發(fā)展政府引導基金，建立和完善包括長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)基金、省創(chuàng)業(yè)投資引導基金、省級股權投資引導基金和養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展引導基金在內(nèi)的政府引導基金體系。各市（州）積極推進，先后設立武漢市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導基金、武漢市科技創(chuàng)業(yè)投資引導基金、襄陽市漢江產(chǎn)業(yè)股權投資引導基金、咸寧市香城產(chǎn)業(yè)基金、荊門市市級產(chǎn)業(yè)引導基金等多支地方政府引導基金。

（一）創(chuàng)投基金發(fā)展勢頭強勁

為破解中小微企業(yè)發(fā)展融資難、融資貴等難題，2008年湖北省率先在全國成立省創(chuàng)業(yè)投資引導基金，在其帶動下，武漢、宜昌等地市也建立了相應的政府引導基金。2015年，湖北省創(chuàng)業(yè)投資引導基金進入全國政府引導基金20強。截至2016年12月，湖北省政府引導基金總規(guī)模已超700億元，初步建成科技投融資體系。引導基金重點投資我省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、工業(yè)轉(zhuǎn)型升級、現(xiàn)代服務業(yè)等產(chǎn)業(yè)和領域，以創(chuàng)新驅(qū)動實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效，推動新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，切實推進供給側(cè)結構性改革，為湖北經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展提供內(nèi)生動力。

（二）產(chǎn)業(yè)投資基金占優(yōu)勢地位

在創(chuàng)業(yè)投資基金快速發(fā)展的同時，為推進湖北省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，2015年12月設立“湖北省長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)基金”，由省財政出資400億元作為引導基金，最終帶動約1萬億元的社會資本投向?qū)嶓w經(jīng)濟。紅安基金是首個省級股權引導基金參與的縣級產(chǎn)業(yè)基金，規(guī)模5億元，助力紅安產(chǎn)業(yè)發(fā)展與脫貧攻堅。2017年，黃石經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)專門成立50億元產(chǎn)業(yè)基金，對電子信息、高端裝備制造、生物醫(yī)藥三大主導產(chǎn)業(yè)的項目給予支持。2017年12月26日，武漢光谷500億元產(chǎn)業(yè)引導基金成立，廣泛吸引社會資本合作，圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)起設立2500億元的母基金，再通過設立子基金或?qū)χ卮箜椖窟M行直接投資的方式，帶動超過萬億元社會投資，打造光谷戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)基金集群；2018年成立湖北縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導基金，目標規(guī)模100億元。

（三）股權投資基金發(fā)展迅速

2016年湖北省省級股權投資引導基金啟動，總規(guī)模50億元。2017年，在湖北省高新技術產(chǎn)業(yè)投資有限公司的積極推動下，省級引導基金聯(lián)合湖北省多個地方政府引導基金和市場化母基金，發(fā)起設立了國內(nèi)首個省級股權投資母基金聯(lián)盟，聯(lián)盟基金規(guī)模達400億元，達成了引導基金多級互動的合作機制。2017年，湖北省高新技術產(chǎn)業(yè)投資有限公司攜手方正證券，分別與麻城市、秭歸縣簽署合作框架協(xié)議，共同出資設立兩支意向規(guī)模為2億元、助力縣域產(chǎn)業(yè)升級與發(fā)展的扶貧基金，標志著以省級股權投資引導基金為代表的政府引導基金，助推縣域經(jīng)濟發(fā)展的新模式正式啟動。

（四）不同級別引導基金規(guī)模上和數(shù)量上偏好地市區(qū)縣

圖1：歷年政府引導基金設立情況統(tǒng)計

圖2：不同級別政府引導基金情況統(tǒng)計

依據(jù)清科研究中心（私募通）以及根據(jù)媒體公開報道整理的數(shù)據(jù)顯示：2008年到2018年期間，在湖北省范圍內(nèi)共成立政府引導基金74支，目標設立募集金額規(guī)模6726.91億元（圖1、圖2）。總體來看，湖北省政府引導基金發(fā)展具有三個特點：一是起步比較早，發(fā)展迅速；二是基金投向明確，覆蓋產(chǎn)業(yè)全生命周期；三是更加注重引導效應，管理不斷規(guī)范。

三、縣域產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展中存在的突出問題

當前，各級政府引導基金備受熱捧，持續(xù)升溫，數(shù)量和規(guī)模猛增，很好地發(fā)揮了財政資金的引領和杠桿作用。但也存在財政資金使用效率不高、對優(yōu)質(zhì)企業(yè)無法精準甄別以及出現(xiàn)“騙補”等現(xiàn)象，導致巨額的財政資金投入對地方經(jīng)濟的推動和產(chǎn)業(yè)的扶持效果不甚理想。

（一）優(yōu)秀子基金項目缺乏與引導基金出現(xiàn)資金閑置并存

近年來，湖北省政府引導基金重點投入創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領域，雖然取得較好的發(fā)展，但由于可投資項目的不足導致資金利用效率不高，另外，因產(chǎn)業(yè)引導基金的區(qū)域限制，導致項目落地較慢，很多基金缺乏有效的投資項目。

（二）區(qū)縣級基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位不清晰

區(qū)縣級產(chǎn)業(yè)投資基金產(chǎn)業(yè)區(qū)分度模糊，支持的產(chǎn)業(yè)多有雷同。各個縣區(qū)在產(chǎn)業(yè)布局上存在不合理、交叉重復等問題，紛紛成立以本區(qū)縣命名的產(chǎn)業(yè)投資基金，存在“一哄而上”的現(xiàn)象。在支持對象上，主要支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，對特色產(chǎn)業(yè)并未明確優(yōu)先和重點支持。

（三）政府引導基金的政策性與社會資本逐利性矛盾

政府引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，結合了財政資金的公共性和社會資本的營利性，如何兼顧其公共性和營利性是實踐中的關鍵問題。調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，設立的產(chǎn)業(yè)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資引導基金多以扶持本地重點產(chǎn)業(yè)為導向，因此，對子基金投資于本地企業(yè)的資金比例和限定的相關產(chǎn)業(yè)領域進行要求，而市場化運作的子基金則要逐利和避險，二者很難兼顧。

（四）基金規(guī)模偏小與資金渠道狹窄問題突出

截至2018年，湖北省政府引導基金共74支，65%的基金規(guī)模在10億人民幣以下。由此可見，湖北省政府引導基金規(guī)模普遍偏小，難以形成規(guī)模效益，不同程度地降低了對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的支持力度，尤其降低了特色產(chǎn)業(yè)的支持效果。

（五）存在財政隱性風險和金融潛在風險

在當前規(guī)范地方政府舉債、清理地方政府融資平臺的大背景下，有的地方政府借設立引導基金的名義，將其變?yōu)檎谫Y的工具，采取財政資金劣后、承諾對基金參與者的保本最低收益的方式，吸引銀行信貸資金進入，從而達到財政資金放大的目的。另外，過度投資也可能會導致財政收支的失衡，不利于系統(tǒng)性金融風險的控制。

（六）引導基金專業(yè)人才緊缺及素質(zhì)不高

引導基金管理需要管理、技術、財務、法務、投資等多方面的專家，對投資項目進行全方位的判斷，湖北縣域基金規(guī)?？焖僭鲩L，區(qū)縣級基金人才匱乏，管理基金能力跟不上基金的增長，使得基金的財政杠桿放大作用難以發(fā)揮，影響基金引導效率。

四、推行縣域特色產(chǎn)業(yè)基金工程的建議

筆者認為湖北省縣域特色產(chǎn)業(yè)基金工程發(fā)展的下一步改革創(chuàng)新思路是：一個融合、一個對接、兩只手調(diào)節(jié)、三支箭驅(qū)動（1123工程）。也就是通過產(chǎn)業(yè)與金融深度融合，與縣域金融工程緊密對接，發(fā)揮政府引導與市場運作兩只手調(diào)節(jié)作用和運用“信貸、股權、債券”三支箭驅(qū)動杠桿動能，在基金設立、資金來源、運作機制、投資策略、投資退出、管理機制等方面下功夫，全面支持縣域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

在開展縣域特色產(chǎn)業(yè)基金工程的思路下，還要因地制宜、因時制宜，做好頂層設計和貫徹落實工作。要充分考慮區(qū)縣經(jīng)濟水平、產(chǎn)業(yè)基礎、企業(yè)實力差異，一區(qū)一策，一縣一策，依據(jù)區(qū)情和縣情創(chuàng)設、運作、管理、監(jiān)督縣域特色產(chǎn)業(yè)基金，引導金融資源配置和支持縣域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（一）增設特色產(chǎn)業(yè)的組合基金，對接縣域金融工程

1.依據(jù)縣域特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模與類型設立特色產(chǎn)業(yè)基金。根據(jù)實際情況，設立相應的政府引導、財政金融聯(lián)動、民間資本和社會資本參與并逐年10%遞增的基金——特色產(chǎn)業(yè)組合基金。

2.組合基金采用主體加分支的“1+N”模式。建立以政府產(chǎn)業(yè)母基金為主體、以產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、擔?；?、補償基金、激勵基金和各類子基金為分支的系列組合基金，完善支持不同階段企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基金支持體系。

3.優(yōu)化多元化出資結構對接縣域金融工程。縣域特色產(chǎn)業(yè)基金應采取多渠道、多元化策略籌集資金，并對接縣域金融工程?；鹪诔闪⒊跗诳梢韵扰c有相當規(guī)模實力和風險抵抗能力的專業(yè)運作機構合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和資源共享。同時根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，結合扶持政策，培養(yǎng)和發(fā)展一部分機構投資人，吸納發(fā)展較好的大型企業(yè)參與母基金設立。另外，可鼓勵如社?；?、養(yǎng)老基金、保險公司等各種機構投資者共同加入設立母基金，積極爭取國外資本，擴大基金來源。

（二）堅持市場化運作，提升基金運營效率

進一步完善產(chǎn)業(yè)基金的運作機制，堅持按照“政府引導、市場運作、多元投資、科學決策、防范風險”的原則，通過VC等基金公司運作，積極發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)基金的多維功能特點：通過產(chǎn)業(yè)基金實現(xiàn)與產(chǎn)業(yè)、企業(yè)結合，與權益融資、債務融資結合，與政企銀、政企擔結合，與特色金融小鎮(zhèn)相結合，采取同股同權、讓渡部分收益等方式，引導更多資金投向一般市場主體暫不愿投入的領域，充分調(diào)動受托管理機構的積極性，促進基金持續(xù)健康運行。

特色產(chǎn)業(yè)基金由地方政府牽頭，聯(lián)合包括金融機構在內(nèi)的各類組織發(fā)起成立，以財政資金為劣后，通過少量財政資金的種子作用，撬動金融和社會資本，達到基金放大效果。結合基金政策定位，采取適宜的基金運作方式，比如運用母基金參股基金的方式可以更好地發(fā)揮杠桿作用，發(fā)展基金用于投資產(chǎn)業(yè)實體，擔?；鹩糜谠鰪姄Ｄ芰?，補償基金用于風險補償激勵，激勵基金用于驅(qū)動“信貸、股權、債券”三支箭。

圖3：特色產(chǎn)業(yè)引導基金模型圖

在基金的運作上，要做好投資企業(yè)與項目的選擇、投資方式和退出通道的設計等工作。投資方式主要是階段參股、跟進投資和風險補償。在階段參股上，把握的基本原則是引導基金在子基金的參股比例不高于子基金規(guī)模的30%，用于階段參股的資金不得低于總規(guī)模的60%；跟進投資的原則是跟進投資額不超過社會資本投資額的50%，用于跟進投資的資金不高于總規(guī)模的20%；風險補償?shù)脑瓌t是風險補償不超過社會資本實際損失的5%，用于風險補償?shù)馁Y金不高于總規(guī)模的20%。而退出通道主要是股權轉(zhuǎn)讓、出資人回購、到期清算和企業(yè)回購。投資與退出設計的總體原則是引導作用和不與民爭利，如天使基金7年退出，5年內(nèi)不計息；其他基金5年退出，3年內(nèi)不計息；跟進投資5年退出，同股同權等。

（三）建立市縣多級聯(lián)動機制，引導社會資本加大對縣域特色產(chǎn)業(yè)投入

政府可引入或組建第三方基金專業(yè)管理機構，建立基金運行統(tǒng)一化管理體制，對方案規(guī)劃、盡職調(diào)查、風險評估、信用評價、績效考核等進行系統(tǒng)化操作。鼓勵縣級引導基金交由市級引導基金受托管理機構進行管理，或聯(lián)合組建基金管理機構，按照市場化原則展開項目合作。一是設置較低收益分成比例和風險補償機制，對投資市場不敏感和貫徹政府重大決策部署的基礎性、戰(zhàn)略性項目，可參照外省市做法，對不同出資者靈活采用優(yōu)先與劣后的結構化安排，在投資中，與社會資本同步完成注資，在退出時放棄優(yōu)先分配或優(yōu)先清償權利。二是完善基金管理監(jiān)督機制，進行差異化管理，在規(guī)范合作管理機構的評估篩選、引資和投資基礎上，執(zhí)行基金管理人市場準入制度，加強對基金運營管理的全過程管理，及時掌握和發(fā)現(xiàn)基金運營管理問題，并由地區(qū)對縣域進行管理和考核，如要求項目承擔單位每月向財政局報送基金使用情況，縣財政、審計、發(fā)改、經(jīng)信等部門聯(lián)合對項目承擔單位基金使用管理情況進行不定期檢查或重點抽查，開展績效評價。三是建立全面的績效考評機制，針對投資于不同類型、不同階段的子基金制訂不同風險容忍度考核辦法，考評指標應根據(jù)政策效果和經(jīng)濟效益，結合實際投資風險和企業(yè)發(fā)展程度進行合理量化設置，確保指標多元化。四是健全基金退出機制，促進基金循環(huán)使用。按照“事先約定、市場運作、程序規(guī)范、有效監(jiān)管”的要求進行，退出價格要依據(jù)第三方審計機構的市場估值，再由被投資企業(yè)的股東會確定最終退出價格。另外，在基金設立環(huán)節(jié)明確退出期限和方式，還應將退出期限、退出收益與投資期限、投資收益掛鉤，綜合采用大股東回購、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、到期清算、資本市場退出等方式退出，正確引導自發(fā)的退出機制，確保引導基金讓利于民。

（四）培養(yǎng)與引進優(yōu)秀人才，實現(xiàn)基金團隊專業(yè)化運作

一是積極尋求有實力、有信譽、有經(jīng)驗的基金運營團隊，按照募資能力、投資業(yè)績、投后管理能力、既往退出業(yè)績等因素進行考察、篩選。二是通過市場化的激勵機制，對外招聘、引進有能力且經(jīng)驗豐富的基金經(jīng)營管理人才，制定長期培養(yǎng)計劃，開展基金、投資等相關金融業(yè)務培訓，提高基金管理人員的知識水平和業(yè)務工作能力。三是制定合理的內(nèi)部激勵約束制度，提升人才素質(zhì)與防止人才流失并舉。