宋亞麗 張肖靜 朱藝博 金雅霖 張碩 張宏忠

摘要：將Ag/g-C3N4（銀/石墨相氮化碳）可見光催化技術(shù)應(yīng)用于廢水中磺胺嘧啶的去除，考察Ag/g-C3N4對(duì)磺胺嘧啶的降解效果、水質(zhì)因素對(duì)降解效果的影響、降解機(jī)理、中間產(chǎn)物及其應(yīng)用于實(shí)際水體時(shí)磺胺嘧啶的降解情況.結(jié)果表明：1）質(zhì)量分?jǐn)?shù)為5%?的Ag/g-C3N4在可見光照射下能將磺胺嘧啶有效降解，去除率高達(dá)98.3%，且降解過程符合擬一級(jí)動(dòng)力學(xué)模型;2）溶液的pH值和堿度對(duì)Ag/g-C3N4降解磺胺嘧啶的效果影響不大，但溶液中腐殖酸的存在對(duì)磺胺嘧啶的降解起抑制作用;3）在磺胺嘧啶的降解過程中，·O2-和光生空穴是主要的活性物種;4）降解過程主要產(chǎn)生4種中間產(chǎn)物，分別為2-氨基嘧啶、對(duì)氨基苯磺酸、羥基化磺胺嘧啶和硝基化磺胺嘧啶;5）以松花江水和生活污水的二級(jí)出水為水質(zhì)背景時(shí)，Ag/g-C3N4對(duì)磺胺嘧啶的去除率分別為95.4%和77.5%.

中圖分類號(hào)：X703?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?DOI：10.3969/j.issn.2096-1553.2019.06.010

文章編號(hào)：2096-1553（2019）06-0072-08

關(guān)鍵詞：Ag/g-C3N4;可見光催化技術(shù);磺胺嘧啶;降解機(jī)理

Abstract：Visible-light?catalysis?technology?of?Ag/g-C3N4?（silver/graphite?carbon?nitride）?was?applied?to?the?removal?of?sulfadiazine?in?wastewater.?The?degradation?effect?of?Ag/g-C3N4?on?sulfadiazine?and?water?quality?factors，degradation?mechanism，intermediate?products?and?its?degradation?effect?on?sulfadiazine?in?actual?water?were?investigated.?The?results?showed?that?Ag/g-C3N4?with?a?mass?fraction?of?5%?could?effectively?degrade?sulfadiazine?under?visible-light?irradiation，with?a?removal?rate?of?up?to?98.3%，and?the?degradation?process?conformed?to?the?pseudo-first-order?kinetic?model;?the?pH?and?alkalinity?of?the?solution?Ag/g-C3N4?had?little?effect?on?the?degradation?of?sulfadiazine，but?the?presence?of?humic?acid?in?the?solution?inhibited?the?degradation?of?sulfadiazine;?during?the?degradation?of?sulfadiazine，·O2-and?photogenerated?holes?were?the?mainactivitiesspecies;?the?degradation?process?mainly?produced?4?kinds?of?intermediate?products，which?were2-aminopyrimidine，p-aminobenzenesulfonic?acid，hydroxylated?sulfadiazine，and?nitrated?sulfadiazine.?When?the?Songhua?River?water?and?the?secondary?effluent?of?domestic?sewage?were?used?as?the?water?quality?background，the?removal?rates?of?Ag/g-C3N4?for?sulfadiazine?were?95.4%?and?77.5%，respectively.

二、咨詢機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目過程中存在的問題

隨著PPP項(xiàng)目運(yùn)作亂象的涌現(xiàn)，相關(guān)部門已開始認(rèn)識(shí)到規(guī)范咨詢機(jī)構(gòu)的重要作用。2017年3月22日，財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作（PPP）咨詢機(jī)構(gòu)庫管理暫行辦法》的通知〔財(cái)金[2017]8號(hào)〕，要求建立PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)庫，公示咨詢機(jī)構(gòu)的名稱、簡介、主要人員、資質(zhì)、業(yè)績等，并建立動(dòng)態(tài)入庫機(jī)制，開始對(duì)PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范管理。2018年6月6日，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心發(fā)布《關(guān)于PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫入庫機(jī)構(gòu)年度業(yè)績公示的公告》，提出在全國PPP綜合信息平臺(tái)“機(jī)構(gòu)庫信息公開”界面（www.cpppc.org）增設(shè)“機(jī)構(gòu)年度業(yè)績公示”欄目，按年度展示入庫機(jī)構(gòu)服務(wù)業(yè)績。隨后，又開展了PPP項(xiàng)目清庫工作，對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)庫進(jìn)行了清理。截至2018年12月，財(cái)政部PPP中心兩度清理咨詢機(jī)構(gòu)庫，共清退未及時(shí)更新項(xiàng)目業(yè)績的咨詢機(jī)構(gòu)48家，并要求被清退咨詢機(jī)構(gòu)兩年內(nèi)不得重新入庫，以推動(dòng)PPP咨詢服務(wù)市場規(guī)范有序發(fā)展。盡管如此，咨詢機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目過程中仍存在不少問題。具體來說，主要有以下幾個(gè)方面。

1.市場準(zhǔn)入競爭不足

目前，我國咨詢機(jī)構(gòu)在市場準(zhǔn)入階段競爭不足，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。其一，咨詢市場準(zhǔn)入存在潛規(guī)則。財(cái)政部設(shè)立咨詢機(jī)構(gòu)庫，地方各級(jí)政府也紛紛推進(jìn)機(jī)構(gòu)庫建設(shè)，標(biāo)準(zhǔn)不一，未入庫的咨詢機(jī)構(gòu)難以取得承接項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，并且各級(jí)政府在項(xiàng)目咨詢服務(wù)采購過程中，存在互不認(rèn)可資質(zhì)的現(xiàn)象，影響咨詢機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入。其二，采購流程形式化。事實(shí)采購與形式采購之間存在延遲，即咨詢服務(wù)過程已經(jīng)開始，咨詢成果陸續(xù)完成，采購公告才予以公示，且采購文件中對(duì)服務(wù)提供者要求苛刻，存在為內(nèi)定的咨詢機(jī)構(gòu)量身打造資格條件之嫌疑。例如，在財(cái)政部示范項(xiàng)目某濕地公園PPP項(xiàng)目公開招標(biāo)采購公告中明確要求，“投標(biāo)人在報(bào)名時(shí)應(yīng)提供某年某月某日至某年某月某日內(nèi)完成的某X萬元全過程造價(jià)咨詢服務(wù)業(yè)績一份”，顯然是通過設(shè)置不合理限定條件保證既定的咨詢機(jī)構(gòu)成為中標(biāo)人。其三，簽訂內(nèi)部協(xié)議限制其他咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)入本地市場。部分地區(qū)的咨詢機(jī)構(gòu)憑借與地方政府之間的關(guān)系，與之簽訂內(nèi)部服務(wù)供應(yīng)協(xié)議，打包縣域年度規(guī)劃項(xiàng)目，排擠其他競爭者，極大地?cái)_亂了公平競爭的市場秩序。其四，串通投標(biāo)現(xiàn)象層出不窮。例如，在競爭性磋商過程中經(jīng)常出現(xiàn)“陪標(biāo)”現(xiàn)象，咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)兩家公司作為陪標(biāo)公司，約定在中標(biāo)之后支付一定金額作為好處費(fèi)，政府方對(duì)此視而不見。

2.咨詢服務(wù)缺乏客觀性

提供客觀、中立的咨詢服務(wù)是對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)的本職要求，但實(shí)踐中，存在大量咨詢機(jī)構(gòu)不盡職的行為。[3]這突出地表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，咨詢機(jī)構(gòu)受地方政府影響，缺乏對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)的話語權(quán)。地方政府享有PPP項(xiàng)目推進(jìn)的支配權(quán)但又缺乏專業(yè)知識(shí)，咨詢機(jī)構(gòu)掌握專業(yè)知識(shí)但缺乏項(xiàng)目推進(jìn)的控制力，追逐利益的本質(zhì)使得咨詢機(jī)構(gòu)過度迎合委托方的需求，順應(yīng)官員意圖走程序、走過場，導(dǎo)致咨詢服務(wù)不客觀。其二，實(shí)踐中咨詢服務(wù)費(fèi)用的支付多與項(xiàng)目公司成立掛鉤，使得咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)偏離客觀公正的目標(biāo)而致力于推動(dòng)項(xiàng)目公司成立。部分項(xiàng)目在咨詢服務(wù)協(xié)議中就明確，“咨詢費(fèi)用計(jì)入項(xiàng)目前期投資，在項(xiàng)目公司成立后支付”。這種做法帶來的首要問題是咨詢公司會(huì)虛報(bào)數(shù)據(jù)以編制“物有所值”的所謂評(píng)估報(bào)告和財(cái)政承受能力論證報(bào)告，通過專業(yè)知識(shí)包裝使得項(xiàng)目順利推進(jìn)，以獲得咨詢服務(wù)費(fèi)用。咨詢機(jī)構(gòu)客觀獨(dú)立性的喪失導(dǎo)致項(xiàng)目咨詢服務(wù)質(zhì)量降低，增加項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)。

3.咨詢服務(wù)質(zhì)量較低

目前，各地推出的PPP項(xiàng)目主要存在兩大質(zhì)量問題：一是許多項(xiàng)目存在違法違規(guī)嫌疑，變相融資、到期回購、保底承諾、明股實(shí)債等“偽PPP”項(xiàng)目大量涌現(xiàn);二是財(cái)務(wù)測算缺乏依據(jù)，測算方法不科學(xué)，對(duì)于項(xiàng)目收益、運(yùn)營年限、補(bǔ)貼、稅費(fèi)等主要參數(shù)沒有經(jīng)過系統(tǒng)分析，且?guī)в须S意性，不能真實(shí)反映項(xiàng)目的真實(shí)情況，為項(xiàng)目執(zhí)行埋下隱患。咨詢機(jī)構(gòu)出具的方案決定了項(xiàng)目的運(yùn)作模式、交易結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)，在長達(dá)數(shù)十年的項(xiàng)目推進(jìn)過程中，即便一個(gè)看似微小的疏忽也可能帶來長期不利的后果，而由此造成的項(xiàng)目重大失誤、項(xiàng)目擱置等風(fēng)險(xiǎn)最終卻由政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾分擔(dān)。在地方政府規(guī)范PPP項(xiàng)目的過程中，許多項(xiàng)目由于咨詢服務(wù)質(zhì)量原因而難以在當(dāng)前政策環(huán)境下推進(jìn)，不得不引入第四方中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目重新進(jìn)行梳理、評(píng)估，從而導(dǎo)致時(shí)間成本與交易成本增加。

三、咨詢機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目過程中存在問題的原因

我國PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)的制度規(guī)制以《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》為法律基礎(chǔ)，以《政府采購法實(shí)施條例》、《招投標(biāo)法實(shí)施條例》、《政府和社會(huì)資本合作（PPP）咨詢機(jī)構(gòu)庫管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）等行政法規(guī)和規(guī)章為具體規(guī)制，以《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》等規(guī)范性文件為重要補(bǔ)充，這些法律、文件對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)的采購方式、資格條件、禁止行為等都做出了部分規(guī)定，為PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)的規(guī)范運(yùn)行提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障，但這些規(guī)定并不完善，實(shí)踐中還存在諸多問題，咨詢機(jī)構(gòu)在市場準(zhǔn)入制度、客觀性保障制度、質(zhì)量管理制度、責(zé)任制度與監(jiān)督制度等層面仍存在諸多缺陷。

1.市場準(zhǔn)入制度設(shè)計(jì)不完善

PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)作為一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，在市場準(zhǔn)入和主體資格方面理應(yīng)放寬要求，以促進(jìn)競爭和創(chuàng)新，引導(dǎo)良好競爭秩序的實(shí)現(xiàn)。目前，我國制度體系并未明確對(duì)PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入限定條件，但是財(cái)政部與全國各地咨詢機(jī)構(gòu)庫的設(shè)置，無形之中又為咨詢機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入設(shè)立了門檻，形式上機(jī)構(gòu)庫可以起到推薦作用，實(shí)質(zhì)上其卻為咨詢服務(wù)的選擇限定了范圍。以財(cái)政部機(jī)構(gòu)庫為例，《辦法》第六條為咨詢機(jī)構(gòu)入庫設(shè)定了四個(gè)條件，必須同時(shí)滿足這四個(gè)條件才能納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)，其中第二條為對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)的業(yè)績要求，要求咨詢機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立或主要咨詢方，應(yīng)與全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫中至少一個(gè)項(xiàng)目的政府方簽訂咨詢服務(wù)合同，實(shí)質(zhì)性提供PPP咨詢服務(wù)，且項(xiàng)目已進(jìn)入準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行或移交階段。入庫標(biāo)準(zhǔn)雖并非對(duì)市場準(zhǔn)入條件的直接規(guī)定，卻對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場設(shè)定了實(shí)際障礙，不利于充分競爭。入庫標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置使得一部分咨詢機(jī)構(gòu)無法進(jìn)入機(jī)構(gòu)庫，也無法依照《辦法》的規(guī)定對(duì)其實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的規(guī)制與管理，不利于公平競爭。

2.咨詢機(jī)構(gòu)的存在及地位缺乏制度保障

造成咨詢機(jī)構(gòu)存在及其地位缺乏制度性的原因有三點(diǎn)：其一，咨詢機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目中的法律地位不明確，導(dǎo)致其在實(shí)踐中的功能錯(cuò)位。PPP項(xiàng)目均為涉及國計(jì)民生的重大項(xiàng)目，投資額巨大，牽涉利益眾多，如果沒有嚴(yán)格的法律規(guī)定，勢必會(huì)導(dǎo)致決策的片面化和利益化傾向。[4]其二，單向評(píng)價(jià)制度影響咨詢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性?！掇k法》創(chuàng)新性地提出在線評(píng)價(jià)制度，這有利于增強(qiáng)咨詢機(jī)構(gòu)責(zé)任意識(shí)，提升其服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)咨詢機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)作，但其在一定程度上也影響到咨詢機(jī)構(gòu)的客觀性。例如，咨詢服務(wù)完成后，委托方有權(quán)對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)，咨詢機(jī)構(gòu)出于對(duì)自身名譽(yù)的考慮會(huì)盡可能討好委托方以換取委托方的滿意評(píng)價(jià)。其三，咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)費(fèi)用的支付主體、支付流程等缺少制度性規(guī)定。咨詢機(jī)構(gòu)大部分為營利性組織，其最終目的是賺取利潤。《辦法》第12條指出，政府方選擇咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合政府采購相關(guān)規(guī)定。這明確了咨詢服務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府方采購，但是對(duì)具體項(xiàng)目的采購主體并未規(guī)定。依據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，咨詢費(fèi)用應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算，而實(shí)踐中咨詢費(fèi)用卻大多計(jì)入項(xiàng)目前期費(fèi)用，嚴(yán)重影響咨詢機(jī)構(gòu)的客觀獨(dú)立性。

3.責(zé)任制度不完善

PPP咨詢機(jī)構(gòu)作為政府采購咨詢服務(wù)的供應(yīng)商，適用《政府采購法》中關(guān)于供應(yīng)商的責(zé)任規(guī)制?！墩少彿ā穼?duì)供應(yīng)商提供虛假材料、詆毀排擠其他供應(yīng)商、惡意串通、行賄、提前協(xié)商、拒絕監(jiān)督等行為規(guī)定了相應(yīng)的民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任。但是，由于PPP項(xiàng)目合作周期長，具有特殊性，《政府采購法》不能完全解決項(xiàng)目責(zé)任承擔(dān)問題?！掇k法》的出臺(tái)對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量提出了新的要求，但是其規(guī)制范圍并未覆蓋全部PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)，其中第十五條規(guī)定的禁止性行為明確約束對(duì)象為納入機(jī)構(gòu)庫的咨詢機(jī)構(gòu)，這就使得入庫的機(jī)構(gòu)提供服務(wù)時(shí)謹(jǐn)小慎微，步步為營，而未入庫的機(jī)構(gòu)違規(guī)操作卻無所畏懼。同時(shí)，《辦法》提出可通過約定績效考核提升服務(wù)質(zhì)量，但是并未具體規(guī)定績效考核制度的考核標(biāo)準(zhǔn)與考核程序，加之采購期限與PPP項(xiàng)目周期不匹配，績效考核制度在實(shí)踐中難以操作。另外，《辦法》未規(guī)定咨詢機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，入庫咨詢機(jī)構(gòu)即使違反《辦法》規(guī)定的禁止性行為，僅僅會(huì)被踢出咨詢庫，在五年內(nèi)喪失入庫資格，并不影響其繼續(xù)從事PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)的資質(zhì)。財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）雖明確了相關(guān)從業(yè)人員的責(zé)任追究制度，但是規(guī)制的范圍較窄，僅限于地方政府違法舉債融資行為，且可操作性不強(qiáng)。

此外，采購期限與PPP項(xiàng)目服務(wù)周期不匹配，導(dǎo)致咨詢機(jī)構(gòu)難以對(duì)咨詢成果負(fù)責(zé)?！蛾P(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)）對(duì)政府購買服務(wù)預(yù)算做出了嚴(yán)格限制，規(guī)定“政府購買服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)”，依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》，中期財(cái)政規(guī)劃期限為三年，即政府采購服務(wù)期限為三年，而PPP項(xiàng)目的生命周期多在10～30年之間。咨詢機(jī)構(gòu)可以在三年內(nèi)把相應(yīng)的成果資料提供給政府方，而由咨詢服務(wù)質(zhì)量問題帶來的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目執(zhí)行階段才會(huì)漸漸凸顯，二者在時(shí)間上嚴(yán)重不匹配。

4.監(jiān)督制度不完善

對(duì)于PPP咨詢機(jī)構(gòu)的監(jiān)督主要是行政監(jiān)督?！蛾P(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）首次提出跨部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化了對(duì)中介機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為的懲戒力度，有助于增強(qiáng)行政監(jiān)管力度，提升監(jiān)管效率。但是，該文件對(duì)于中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督僅限于其舉債融資行為，未及PPP項(xiàng)目整體咨詢領(lǐng)域，且在運(yùn)行過程中存在行政監(jiān)督人員不足導(dǎo)致監(jiān)督無法覆蓋全部咨詢機(jī)構(gòu)、政府失靈導(dǎo)致監(jiān)督不到位等漏洞。行業(yè)監(jiān)督與社會(huì)公眾監(jiān)督可以有效彌補(bǔ)行政監(jiān)督的不足。但目前我國又缺乏PPP咨詢機(jī)構(gòu)的行業(yè)自律機(jī)制，行業(yè)自律組織的具體作用主要體現(xiàn)在促成集體行動(dòng)以降低企業(yè)交易成本、建立信息共享平臺(tái)，擬定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)最新法律法規(guī)政策、提升專業(yè)技能、協(xié)調(diào)各方利益等方面。建構(gòu)一種政府、行業(yè)自律組織和企業(yè)三方協(xié)同共進(jìn)的三元推動(dòng)模式，或可克服二元推動(dòng)模式的不足，從而破解我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中政府精力不足、企業(yè)能力不夠等困境。[5]作為用戶和重要干系人的公眾不在PPP合同關(guān)系中，也缺乏參與機(jī)制以保障自身利益。

四、促進(jìn)咨詢機(jī)構(gòu)有序發(fā)展的制度規(guī)制

依據(jù)作用力方向的不同可以把制度規(guī)制分為正向規(guī)制（激勵(lì)性規(guī)制）和負(fù)向規(guī)制（約束性規(guī)制），在行業(yè)發(fā)展的不同階段，可采用不同的規(guī)制手段[5]。對(duì)于處于初生期的PPP咨詢服務(wù)市場來說，競爭與創(chuàng)新不足現(xiàn)象大量存在，應(yīng)當(dāng)在市場準(zhǔn)入和主體資格領(lǐng)域進(jìn)行激勵(lì)性規(guī)制，以增加競爭主體，引導(dǎo)良好競爭秩序的形成。對(duì)于初生期的產(chǎn)業(yè)來說，應(yīng)盡量采用寬容的規(guī)制態(tài)度，但在交易行為、強(qiáng)制法的遵守與競爭秩序?qū)用?，?yīng)當(dāng)進(jìn)行約束性規(guī)制，以規(guī)范咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為，提升服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)市場更好地運(yùn)行。激勵(lì)性規(guī)制與約束性規(guī)制互相配合、優(yōu)勢互補(bǔ)，能夠?yàn)镻PP咨詢服務(wù)市場的持續(xù)健康發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。

1.完善激勵(lì)性規(guī)制，引導(dǎo)良好市場秩序的形成

其一，建立咨詢機(jī)構(gòu)強(qiáng)制入庫制度，增加競爭主體。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，而充分競爭是發(fā)揮市場決定性作用的不二途徑?！掇k法》僅規(guī)定了入庫咨詢機(jī)構(gòu)的禁止性行為、信息公開與單向評(píng)價(jià)制度，對(duì)未入庫咨詢機(jī)構(gòu)若出現(xiàn)禁止性行為應(yīng)當(dāng)如何處理、是否需要進(jìn)行信息公開、能否進(jìn)行單項(xiàng)評(píng)價(jià)，未作規(guī)定。因此，需要建立咨詢機(jī)構(gòu)強(qiáng)制入庫制度，取消財(cái)政部機(jī)構(gòu)庫入庫的業(yè)績要求，只要符合程序要件，即可納入全國PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫，未入庫的咨詢機(jī)構(gòu)不得承接PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)。咨詢機(jī)構(gòu)強(qiáng)制入庫制度的建立，有助于增加競爭主體，為充分競爭奠定基礎(chǔ);有助于規(guī)范所有參與PPP項(xiàng)目的咨詢機(jī)構(gòu)的行為，為公平競爭創(chuàng)造條件。

其二，應(yīng)明確咨詢機(jī)構(gòu)存在的必要性及其存在的地位，保證咨詢服務(wù)客觀中立。增強(qiáng)咨詢機(jī)構(gòu)的客觀性可以從以下三個(gè)方面著手。一是明確咨詢機(jī)構(gòu)的法律地位。必須要有制度保障，PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)才能發(fā)揮真正的作用。應(yīng)通過具體的制度對(duì)PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)進(jìn)行嚴(yán)密的、科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確政府部門系統(tǒng)與咨詢系統(tǒng)的職能權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)合理分工，使咨詢成為PPP項(xiàng)目決策的法定環(huán)節(jié)。二是建立雙向評(píng)價(jià)制度，平衡PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)采購人與供應(yīng)商之間的關(guān)系。為避免咨詢機(jī)構(gòu)喪失客觀獨(dú)立性，違規(guī)迎合委托方，應(yīng)建立雙向評(píng)價(jià)制度，要求合作雙方對(duì)對(duì)方行為進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)并公開相關(guān)信息。雙向評(píng)價(jià)制度有助于均衡采購人與服務(wù)供應(yīng)商之間的平等合作關(guān)系，形成咨詢參與權(quán)與政府決策權(quán)之間的制衡結(jié)構(gòu)，鞏固咨詢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位;對(duì)其他采購人與咨詢機(jī)構(gòu)而言，雙方評(píng)價(jià)信息的全面公開有助于他們挑選優(yōu)質(zhì)合作對(duì)象，推動(dòng)市場秩序有序發(fā)展;對(duì)社會(huì)而言，有助于項(xiàng)目規(guī)范推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)公眾利益。三是明確采購主體，規(guī)范采購流程。在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步明確項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)作為采購主體，使咨詢機(jī)構(gòu)直接對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)，對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé);進(jìn)一步完善采購流程，制定詳細(xì)周密的工作方案和操作細(xì)則，保證每一個(gè)環(huán)節(jié)都按照法定程序進(jìn)行規(guī)范操作，實(shí)現(xiàn)公開、公平和公正。

2.完善約束性規(guī)制，提升服務(wù)質(zhì)量

（1）完善績效考核制度

咨詢服務(wù)過程周期長、服務(wù)范圍廣、服務(wù)費(fèi)用高，需要完善績效考核制度，具體分為以下三個(gè)方面。

其一，設(shè)立績效考核指標(biāo)?？冃Э己酥笜?biāo)是績效考核制度的基礎(chǔ)，是咨詢機(jī)構(gòu)在服務(wù)過程中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把控的對(duì)象?？冃Э己酥笜?biāo)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)遵循三個(gè)原則：一是項(xiàng)目導(dǎo)向原則，即對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)績效考核目標(biāo)的設(shè)置應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目總體目標(biāo)確定，是對(duì)項(xiàng)目總體目標(biāo)的分解和細(xì)化;二是可行性原則，即設(shè)立的指標(biāo)必須是具體的、可衡量的和可以實(shí)現(xiàn)的;三是靈活性原則，即績效考核指標(biāo)應(yīng)依據(jù)咨詢服務(wù)的不同階段和內(nèi)容進(jìn)行設(shè)定。在不同項(xiàng)目執(zhí)行階段設(shè)置不同的績效考核指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)置采用固定指標(biāo)與機(jī)動(dòng)指標(biāo)相結(jié)合的方式。固定指標(biāo)針對(duì)PPP項(xiàng)目共同點(diǎn)進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，如項(xiàng)目識(shí)別論證階段，可設(shè)置財(cái)務(wù)測算精準(zhǔn)度、項(xiàng)目管理與技術(shù)的創(chuàng)新性、評(píng)估論證的規(guī)范性、項(xiàng)目實(shí)施方案可操作性等。機(jī)動(dòng)指標(biāo)則根據(jù)不同項(xiàng)目類別與每個(gè)項(xiàng)目的特殊性進(jìn)行設(shè)計(jì)，依據(jù)項(xiàng)目情況進(jìn)行調(diào)整和細(xì)化，如在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中，項(xiàng)目前期咨詢機(jī)構(gòu)可能會(huì)提供整體包裝策劃咨詢方案，機(jī)動(dòng)指標(biāo)可增加包裝策劃咨詢方案的充分性、可行性等。

其二，規(guī)范績效考核程序。良好的績效考核制度需要規(guī)范的績效考核程序。首先，應(yīng)明確委托方為績效考核主體。委托方作為咨詢服務(wù)的需求方，對(duì)項(xiàng)目需求最為了解，同時(shí)對(duì)咨詢服務(wù)享有監(jiān)督權(quán)，由其作為績效考核主體能夠準(zhǔn)確把握考核指標(biāo)的設(shè)置，提升考核效率。其次，應(yīng)設(shè)立分階段的考核方法，依據(jù)項(xiàng)目服務(wù)內(nèi)容，分別在項(xiàng)目識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段、移交階段對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效考核，分階段付費(fèi)。再次，應(yīng)將績效考核條款納入咨詢服務(wù)協(xié)議，通過合同的形式約定咨詢機(jī)構(gòu)，提升服務(wù)質(zhì)量。最后，應(yīng)將績效考核結(jié)果納入PPP綜合信息庫，將績效考核不達(dá)標(biāo)的咨詢機(jī)構(gòu)清退出咨詢機(jī)構(gòu)庫。規(guī)范的績效考核程序可提升績效考核效率，保障績效考核制度有序推進(jìn)。

其三，績效考核結(jié)果與咨詢服務(wù)費(fèi)用的支付掛鉤。PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)收費(fèi)應(yīng)與績效考核掛鉤。收費(fèi)與工作內(nèi)容、工作量、質(zhì)量責(zé)任對(duì)等，實(shí)現(xiàn)咨詢服務(wù)按勞取酬、按工作質(zhì)量取酬、按質(zhì)量考核結(jié)果取酬、按社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益取酬，是調(diào)動(dòng)PPP咨詢機(jī)構(gòu)積極性的重要手段。[7]咨詢服務(wù)費(fèi)用依據(jù)政府采購程序，由政府財(cái)政支付，根據(jù)項(xiàng)目類別、實(shí)施的難易程度，建立與其對(duì)應(yīng)的浮動(dòng)比例收費(fèi)計(jì)算模型，將收費(fèi)額度與投資建設(shè)管理、運(yùn)營管理績效直接掛鉤，促使咨詢機(jī)構(gòu)全面履行其職責(zé)與義務(wù)。

（2）完善項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)責(zé)任制度

一般來說，人們對(duì)較嚴(yán)厲的法律制裁的反應(yīng)是：采取更少會(huì)被制裁的行為。[8]完善咨詢機(jī)構(gòu)的責(zé)任制度，有助于咨一般來說，詢機(jī)構(gòu)規(guī)范自身行為，其主要包括以下三個(gè)層面。

其一，建立責(zé)任人責(zé)任追究制度。在選定咨詢機(jī)構(gòu)后，首先應(yīng)確定一個(gè)咨詢負(fù)責(zé)人，在咨詢機(jī)構(gòu)存續(xù)期間，因咨詢服務(wù)質(zhì)量原因?qū)е嘛L(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的，咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任;風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)咨詢機(jī)構(gòu)不存在的，負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

其二，建立全生命周期咨詢管理制度，增強(qiáng)咨詢機(jī)構(gòu)責(zé)任意識(shí)。咨詢機(jī)構(gòu)的服務(wù)期限應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目周期相匹配，使咨詢機(jī)構(gòu)在整個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)過程中對(duì)咨詢結(jié)果負(fù)責(zé)，對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)。

其三，規(guī)范信息披露責(zé)任。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，聲譽(yù)已被看作是企業(yè)最重要的無形資產(chǎn)，是企業(yè)軟實(shí)力的重要標(biāo)志，好的聲譽(yù)能夠使企業(yè)具有競爭優(yōu)勢。[9]應(yīng)對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)相關(guān)信息公開情況進(jìn)行定期考核，將信息公開考核結(jié)果在PPP綜合信息平臺(tái)進(jìn)行公示。信息公開不到位的咨詢機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)會(huì)受到嚴(yán)重影響，情節(jié)嚴(yán)重者將被列入黑名單，五年內(nèi)不得申報(bào)入庫。

（3）完善監(jiān)督制度，推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行

咨詢機(jī)構(gòu)的有序發(fā)展離不開有效的監(jiān)督，需要從行業(yè)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督兩個(gè)層面，完善監(jiān)督制度，促進(jìn)咨詢服務(wù)市場良好運(yùn)行。

一應(yīng)完善行業(yè)監(jiān)督制度。咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展需要權(quán)威行業(yè)組織通過明確的規(guī)范要求、定期的考評(píng)和不定期的監(jiān)督來落實(shí)。PPP的可持續(xù)發(fā)展對(duì)咨詢服務(wù)質(zhì)量提出了更高要求，設(shè)立行業(yè)自律組織，建立咨詢機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和考評(píng)機(jī)制，能夠提高會(huì)員的職業(yè)道德和專業(yè)水準(zhǔn)，改善咨詢服務(wù)的整體地位，進(jìn)而促進(jìn)PPP模式健康、可持續(xù)地發(fā)展。

二應(yīng)完善公眾監(jiān)督制度。PPP項(xiàng)目的最終目的是為公眾更好地提供公共物品，實(shí)現(xiàn)公共利益，推動(dòng)供給側(cè)改革目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。而咨詢服務(wù)質(zhì)量會(huì)直接影響PPP項(xiàng)目最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，作為消費(fèi)者，公眾必須參與到監(jiān)督過程中。完善公眾監(jiān)督制度包括以下三點(diǎn)：一是完善公眾監(jiān)督程序，明確舉報(bào)信息受理部門，規(guī)定受理部門在收到舉報(bào)信息后的處理情況反饋制度與舉報(bào)人信息保護(hù)制度，規(guī)范公眾參與監(jiān)督的程序，防止各行政部門“踢皮球”。二是增強(qiáng)公眾參與監(jiān)督意識(shí)。項(xiàng)目的良好推進(jìn)關(guān)系到公眾切身利益，明晰咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)在項(xiàng)目推進(jìn)過程中的重要作用，有助于提升公眾參與監(jiān)督的積極性。三是建立公眾參與監(jiān)督的獎(jiǎng)勵(lì)制度。對(duì)參與監(jiān)督過程中表現(xiàn)優(yōu)異的公眾進(jìn)行表彰，能夠有效鼓勵(lì)公眾積極參與、主動(dòng)參與。

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