方 力 鄭梅玲

(1.福州規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 福建福州 350001;2.中國(guó)電建集團(tuán)福建省電力勘測(cè)設(shè)計(jì)院有限公司 福建福州 350001)

1 研究背景

目前，我國(guó)在汲取國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，已經(jīng)形成了一套較為完整的老城保護(hù)體系與保護(hù)方法，但是我國(guó)的老城保護(hù)多集中于國(guó)家級(jí)歷史文化名城上，而被納入國(guó)家級(jí)歷史文化名城的縣級(jí)城市卻相對(duì)較少。因此，縣級(jí)政府對(duì)于老城區(qū)的保護(hù)觀念也較為淡薄[1]?；诖?，本文擬以福建省福州市連江縣老城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制為例，探討我國(guó)縣級(jí)老城區(qū)的保護(hù)與控制。

連江縣緊鄰福州中心城區(qū)，處于國(guó)家沿海發(fā)展走廊上，發(fā)展?jié)摿薮蟆?018年2月，連江縣政府為提升老城品質(zhì)，改善民生，進(jìn)行了老城區(qū)最大的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，但由于福州市歷史建筑普查展開較晚，在征收過程中發(fā)現(xiàn)諸多明清古建筑后，引起志愿者、專家、媒體的高度關(guān)注；連江縣政府迅速采取有力措施，叫停拆遷工作，加強(qiáng)安保，并重新啟動(dòng)老城區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。于是，連江縣老城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃作為保護(hù)系列規(guī)劃中的一部分，在此背景下展開。

2 縣級(jí)老城保護(hù)與發(fā)展所面臨的壓力

2.1 保護(hù)與更新的矛盾

歷史老城區(qū)保護(hù)的重點(diǎn)，在于其特色的空間結(jié)構(gòu)、城市肌理以及內(nèi)部悠久的傳統(tǒng)風(fēng)貌街區(qū)等空間環(huán)境要素。但是這些承載老城歷史記憶的地方，往往其功能衰退和物質(zhì)性老化現(xiàn)象嚴(yán)重，在基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生等方面制約著老城區(qū)的發(fā)展，也給當(dāng)?shù)鼐用裆瞽h(huán)境的提升帶來極其負(fù)面的影響。然而，現(xiàn)階段縣級(jí)老城區(qū)在面對(duì)民生與經(jīng)濟(jì)的雙重壓力下，往往受到局部經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，忽視了老城的整體價(jià)值與長(zhǎng)期利益，采取了摧枯拉朽式的更新模式。其根本原因在于大多數(shù)縣級(jí)老城區(qū)內(nèi)有價(jià)值的歷史遺存本底本身較弱，且政府對(duì)歷史保護(hù)的前期投入大而短期收效甚微，此消彼長(zhǎng)之間無論是政府還是開發(fā)商都偏向于追求短期利益，導(dǎo)致老城區(qū)的保護(hù)在這樣一種缺少實(shí)施主體能動(dòng)性的情況下變得越來越難以為繼。

2.2 發(fā)展的強(qiáng)烈要求

老城內(nèi)往往由于歷史原因造成用地布局不合理、公共及市政配套設(shè)施不完善、道路交通系統(tǒng)通達(dá)性弱等諸多問題。用地布局不合理方面，比如老城區(qū)內(nèi)居住用地與工業(yè)用地混合布局，對(duì)周邊的居住區(qū)甚至是老城內(nèi)的傳統(tǒng)街區(qū)產(chǎn)生污染與破壞的同時(shí)也造成了土地資源的浪費(fèi)；公共配套設(shè)施不完善方面，比如老城區(qū)內(nèi)社會(huì)停車場(chǎng)嚴(yán)重不足，中小學(xué)配套設(shè)施無法達(dá)到地方省市技術(shù)規(guī)定的要求等問題；再加上老城區(qū)內(nèi)城市道路擁擠，斷頭路多等交通通達(dá)性不便原因，無論從老城發(fā)展還是改善民生的角度，更新早已迫在眉睫。

3 規(guī)劃的思考

連江縣老城現(xiàn)狀，既是連江縣歷史文化遺存最豐富的地區(qū)，又是現(xiàn)代城市服務(wù)功能最集中的區(qū)域，活力與敏感并存，同樣存在有各種各樣老城區(qū)的通病，總的來說，就是“資源集中，矛盾突出”。如何在保護(hù)的前提下更新老城，老城控規(guī)到底應(yīng)該控什么，成為該縣級(jí)老城控規(guī)編制需要思考的問題。

3.1 保護(hù)與發(fā)展并重

圖1 不同的建筑符號(hào)體現(xiàn)著不同的城市精神

在老城建設(shè)的過程中，保護(hù)與發(fā)展二者并不相互對(duì)立，只是目前很多縣級(jí)老城的規(guī)劃還停留在粗線條規(guī)劃上，缺乏城市形象塑造、城市文化傳承的整體考慮。實(shí)踐證明，豐富的歷史建筑遺存，在塑造城市形象上起到重要的作用，城市的文化可以用建筑來表達(dá)，正如美國(guó)建筑學(xué)家沙里寧所說：“城市是一本打開的書，從中可以看到它的抱負(fù)。”許多城市中的歷史街區(qū)，通過明清遺留的建筑群，可以以一套特有的符號(hào)體系展現(xiàn)著古城的風(fēng)韻，如圖1所示。所以，對(duì)于老城的規(guī)劃更新，不應(yīng)只是孤立的保存每一項(xiàng)遺存，而是要把它們放在文化體系、歷史鏈條中去認(rèn)識(shí)它的價(jià)值。對(duì)老城區(qū)的整體保護(hù)，并不是一種沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，特別對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的縣級(jí)城市而言，應(yīng)讓保護(hù)與發(fā)展并重，使之成為縣城區(qū)旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)騰飛的契機(jī)；在更新老城的同時(shí)，需開拓視野，堅(jiān)持新區(qū)的開發(fā)，從而反向疏解老城功能。這樣，不僅能將新城與老城分別作為縣域經(jīng)濟(jì)騰飛的兩翼，也可以更好地保護(hù)老城的歷史格局。

3.2 老城控規(guī)應(yīng)該控制什么

如今縣級(jí)老城區(qū)內(nèi)城市的行政職能以及公共服務(wù)設(shè)施配套都過于集中，造成老城內(nèi)交通擁堵、人口密集、人均居住面積低、環(huán)境衛(wèi)生惡劣等問題。這些問題很大程度上制約著老城的發(fā)展。首先，“疏散”成為老城控規(guī)面臨的首要任務(wù)，其中包括人口疏散與功能疏散兩個(gè)方面，只有疏散才能從根本上改善老城的環(huán)境品質(zhì)。其次，歷史文化是老城最有價(jià)值與特色的資源。保護(hù)好老城風(fēng)貌，延續(xù)老城的傳統(tǒng)格局，這些都要從規(guī)劃指標(biāo)的控制談起。為了老城傳統(tǒng)風(fēng)貌的控制，建筑限高很大程度上造成了低容積率的現(xiàn)象，這也是制約一般縣級(jí)老城區(qū)更新發(fā)展的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，地方政府無法從賣地中獲得財(cái)政收益的話，更難以談及保護(hù)的問題。所以， “規(guī)劃指標(biāo)應(yīng)如何控制？”也應(yīng)列為規(guī)劃的重要內(nèi)容。再次，縣級(jí)老城內(nèi)一般區(qū)縣級(jí)公共設(shè)施配套齊全，但基層社區(qū)級(jí)配套設(shè)施相對(duì)缺乏，且配建門類與配建規(guī)模大都未達(dá)到規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。在控規(guī)層面，相關(guān)公共配套如何有效落地與分配也是規(guī)劃的重點(diǎn)之一。

4 連江縣老城控規(guī)實(shí)例

基于上文所述的3個(gè)方面考慮，連江縣老城控規(guī)采取了“兩控制、一提升”策略。

4.1 老城疏散，控制人口

連江縣老城區(qū)范圍約227.32hm2，東以敖江路為界，西至西鳳路，南到敖江，北至蓮荷路，涉及綠茵村、百鳳村、東南街道、西北街道、西南街道、北岳村、北門村等8個(gè)街道及村莊。現(xiàn)狀居住人口約4萬余人，人口密度約1.76萬人/km2，相比南京、上海等大城市而言，連江縣老城區(qū)人口密度并不算高，南京老城人口密度約3.5萬人/km2；但連江縣老城區(qū)內(nèi)70%以上人口均集中在三類住宅用地，造成老城內(nèi)局部地區(qū)人口居住密度過大，居住環(huán)境堪憂，開敞空間缺乏等問題，并且這類地區(qū)往往又是老城內(nèi)的歷史文化風(fēng)貌區(qū)。

圖2 連江老城內(nèi)歷史文化風(fēng)貌區(qū)分布圖

從人口增長(zhǎng)角度而言，連江縣雖常駐人口增長(zhǎng)緩慢，年均增長(zhǎng)率約為0.6%，但從2007年至今，城鎮(zhèn)化率不斷提升，平均每年城鎮(zhèn)化率相比上一年增加1%。從土地使用角度來看，老城區(qū)內(nèi)居住用地正在逐步減少，主要是得益于近年來城中村、危舊房改造等項(xiàng)目的推進(jìn)，但用地的減少并未帶來老城人口的疏散，老城區(qū)內(nèi)居住密度依然不斷攀升。

因此，居住人口的疏散，是該規(guī)劃需要首先解決的問題?？匾?guī)對(duì)居住人口的調(diào)節(jié)，主要通過用地的功能置換實(shí)現(xiàn)。首先，針對(duì)老城區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀建筑進(jìn)行評(píng)估，并結(jié)合現(xiàn)狀征地情況，甄別規(guī)劃可開發(fā)用地與保留用地；其次，通過利用該輪規(guī)劃對(duì)連江縣老城內(nèi)道路路網(wǎng)重新疏通為契機(jī)，逐步搬遷居住環(huán)境較差的三類居住用地，改善生活環(huán)境；再次，考慮結(jié)合老城區(qū)的歷史保護(hù)工作，對(duì)傳統(tǒng)風(fēng)貌街區(qū)、工業(yè)用地、城垣遺址等進(jìn)行功能置換，主要考慮轉(zhuǎn)換為商務(wù)商業(yè)、文化設(shè)施、綠地等用地。規(guī)劃預(yù)計(jì)將減少住宅用地約40.85hm2，疏散老城人口約1萬余人，緩解了老城區(qū)環(huán)境品質(zhì)下降，也保證了原住民回流，維持老城活力。

4.2 保護(hù)風(fēng)貌，控制指標(biāo)

連江縣老城區(qū)內(nèi)現(xiàn)保留著“三街一坊”的歷史風(fēng)貌格局，分別是魁龍坊、天王前街、王步前街以及上林街4個(gè)歷史文化風(fēng)貌區(qū)，總面積為21.6hm2(圖2)。其間歷史風(fēng)貌保存較為完好，擁有省級(jí)文保單位孫察院故居1處，縣級(jí)文保單位佘氏墓祠1處，未定級(jí)文物如井兜井、陳氏宗祠等共5處，建議歷史建筑74處，傳統(tǒng)街巷15條，古井古橋若干。但是，隨著近20～30年間的城鎮(zhèn)化的建設(shè)，一方面，當(dāng)?shù)鼐用褡灾鹘ǚ坎粩嗉痈呒用埽斐删幼…h(huán)境品質(zhì)下降；另一方面，老城區(qū)內(nèi)新建的高層住宅小區(qū)和大型商業(yè)設(shè)施與傳統(tǒng)街區(qū)完全割裂，導(dǎo)致老城區(qū)內(nèi)原有肌理格局遭到破壞。

由于老城慣性的集聚發(fā)展，在市場(chǎng)的更新機(jī)制下，更高的容積率就意味著更大的收益，這一邏輯最終導(dǎo)致老城區(qū)內(nèi)建筑高度總是難以控制。在現(xiàn)實(shí)面前，控規(guī)仍需嚴(yán)格控制老城內(nèi)新建建筑高度，并根據(jù)連江縣歷史風(fēng)貌區(qū)與老城范圍綜合劃定高度控制分區(qū)，形成3個(gè)不同梯度的建筑高度控制：建議街區(qū)內(nèi)建筑高度控制在12m以下或原高控制，建議歷史城區(qū)范圍內(nèi)控制在24m以下，建議其他老城周邊地塊建筑高度控制在50m以下，如圖3～圖4所示。并且，規(guī)劃建議以“低層高密度”的城市空間形態(tài)重塑老城風(fēng)貌，可通過劃定城區(qū)內(nèi)建設(shè)控制地帶的方式適當(dāng)提高地塊的建筑密度，確保老城內(nèi)的開發(fā)建設(shè)總量，以滿足原住民回遷的同時(shí)，又符合市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。

圖3 古城范圍內(nèi)控高

圖4 控規(guī)規(guī)劃范圍內(nèi)控高

從老城區(qū)風(fēng)貌保護(hù)的角度，控規(guī)除了對(duì)上述建筑高度、建筑密度等硬性指標(biāo)提出控制要求的同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合保護(hù)規(guī)劃中對(duì)于老城風(fēng)貌控制引導(dǎo)的要求，細(xì)化地塊圖則。規(guī)劃通過疊合老城區(qū)保護(hù)要素、現(xiàn)狀條件、規(guī)劃功能等因素形成歷史街區(qū)、風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)以及周邊地區(qū)3大風(fēng)貌引導(dǎo)分區(qū)，如圖5所示，并從街墻界面、建筑布局、色彩引導(dǎo)、建筑風(fēng)格4個(gè)方面提出控制要求。

圖5 連江老城風(fēng)貌控制分區(qū)引導(dǎo)圖

在街墻界面中，強(qiáng)調(diào)界面的完整性與連續(xù)性，同時(shí)注重部分節(jié)點(diǎn)開敞空間的塑造；在建筑布局中，突出老城區(qū)肌理的統(tǒng)一，規(guī)劃根據(jù)現(xiàn)狀或街巷道路作為邊界劃定街區(qū)單元，并以街區(qū)單元為基礎(chǔ)參照周邊建筑高度、體量、形狀及組合方式完善內(nèi)部肌理；在色彩引導(dǎo)中，重點(diǎn)引導(dǎo)歷史風(fēng)貌建筑保持原有材質(zhì)色彩，新建建筑延續(xù)原閩東民居色彩的特點(diǎn)，并從色彩的明度與飽和度控制的角度出發(fā)，建議老城區(qū)內(nèi)建筑與廣告招牌使用的色彩，在明度與飽和度上與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)；在建筑風(fēng)格上，通過對(duì)建筑形式、立面形式、屋頂形式、門窗細(xì)部等方面，針對(duì)不同分區(qū)、不同地塊做出明確要求，一方面完善整個(gè)老城區(qū)風(fēng)貌保護(hù)體系，另一方面也對(duì)未來老城區(qū)的開發(fā)建設(shè)提供指導(dǎo)依據(jù)。

4.3 提升品質(zhì)，落實(shí)“公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和均等化”

根據(jù)該輪控規(guī)編制，對(duì)公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和實(shí)地調(diào)研，結(jié)果顯示：雖老城區(qū)內(nèi)市政公共配套設(shè)施具有一定基礎(chǔ)，但依然存在基層社區(qū)級(jí)配套設(shè)施普遍缺乏、中小學(xué)生均用地不達(dá)標(biāo)，城區(qū)內(nèi)社會(huì)停車場(chǎng)嚴(yán)重不足等問題。依照福州當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)規(guī)范中相關(guān)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)，街道級(jí)和社區(qū)級(jí)公共設(shè)施(主要包括醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、文化設(shè)施、體育設(shè)施、行政管理與社區(qū)服務(wù)設(shè)施、公用設(shè)施等)的配建要求，人均配建面積至少應(yīng)達(dá)到0.28m2/人，但現(xiàn)階段連江老城區(qū)內(nèi)人均配套水平遠(yuǎn)未達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)，如表1所示。

表1 連江縣老城區(qū)范圍內(nèi)街道級(jí)公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)計(jì)

連江老城區(qū)范圍內(nèi)現(xiàn)狀行政辦公功能過于集中，并且諸多行政辦公用地位于歷史街區(qū)內(nèi)，所以，規(guī)劃建議通過疏解行政辦公用地，為老城區(qū)內(nèi)嚴(yán)重不足的文化設(shè)施、小學(xué)等公共配套提供用地空間；文化設(shè)施可結(jié)合獨(dú)立占地與利用歷史建筑配建兩種方式完成；小學(xué)根據(jù)行政辦公用地的騰挪與街區(qū)現(xiàn)狀風(fēng)貌不協(xié)調(diào)建筑的拆除進(jìn)行改擴(kuò)建，緊鄰歷史街區(qū)保護(hù)建筑的部分小學(xué)，可靈活地通過利用保護(hù)建筑作為學(xué)校圖書館、校史館等方式，重新組織學(xué)校功能，以解決現(xiàn)狀老城區(qū)內(nèi)小學(xué)生均用地嚴(yán)重不足問題；對(duì)于體育設(shè)施，老城范圍內(nèi)確實(shí)難以提供大面積的體育設(shè)施用地供居民生活使用，因此，規(guī)劃從管理角度入手，建議老城區(qū)中小學(xué)在周末節(jié)假日時(shí)適度開放其體育場(chǎng)地，以作為市民生活活動(dòng)場(chǎng)所的補(bǔ)充。

對(duì)于街道級(jí)、社區(qū)級(jí)設(shè)施而言應(yīng)明確配建重點(diǎn)地區(qū)，鼓勵(lì)多元配建方式，是該輪控規(guī)實(shí)現(xiàn)均等化需要重點(diǎn)解決的問題之一。規(guī)劃在明確基本單元?jiǎng)澐值幕A(chǔ)上，結(jié)合老城區(qū)內(nèi)人口分布，進(jìn)一步細(xì)化配套分區(qū)。每個(gè)片區(qū)結(jié)合更新用地規(guī)劃一個(gè)完善的片區(qū)公共服務(wù)中心，并通過“捆綁開發(fā)”的方式，將配套設(shè)施建設(shè)與其他建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)籌在一起。同時(shí)，規(guī)劃還建議借鑒上海老城配套建設(shè)采用新區(qū)70%的規(guī)模進(jìn)行配建的經(jīng)驗(yàn)，在符合規(guī)范要求的情況下不強(qiáng)求獨(dú)立占地，讓配套設(shè)施的落地更具有操作性，以切實(shí)服務(wù)周邊街坊。

5 結(jié)語

連江縣老城區(qū)面臨的問題，是中國(guó)當(dāng)前縣級(jí)歷史城區(qū)內(nèi)發(fā)展建設(shè)問題的一個(gè)縮影。老城控規(guī)本身就是一個(gè)很大的課題，尤其是縣級(jí)老城區(qū)在缺乏一定財(cái)政支撐的情況下，又需要兼顧更新與保護(hù)，更是難上加難，因此需要通過規(guī)劃的智慧以及一定程度上的行政管理手段創(chuàng)新，才能得以實(shí)現(xiàn)。

本文以連江縣老城控規(guī)為例，在疏散人口、指標(biāo)控制、公建配套3個(gè)方面展開了一些研究，雖可能還存在一些不盡完善和深入之處，仍僅望能與各位同行共同探索，為我國(guó)縣級(jí)老城區(qū)的保護(hù)與控制的縱深發(fā)展，獻(xiàn)己一份微薄之力。