楊柳青 季菲菲 陳 雯 YANG Liuqing, JI Feifei, CHEN Wen

0 引言

都市圈是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的地域空間組織形式，也是根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)?？臻g形態(tài)上表現(xiàn)為具有“核心—邊緣”結(jié)構(gòu)的城市群，基于發(fā)達(dá)的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)要素資源的集聚擴(kuò)散實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)的緊密社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，最終實(shí)現(xiàn)空間帕累托最優(yōu)[1-2]。

國(guó)內(nèi)外都市圈發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，都市圈的構(gòu)建是市場(chǎng)與政府共同推動(dòng)的結(jié)果。1850年代起，為了應(yīng)對(duì)快速城市化背景下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與行政邊界沖突，基于區(qū)域一體化的都市圈規(guī)劃成為西方國(guó)家解決跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)問(wèn)題的有效政策工具。戰(zhàn)后“恢復(fù)經(jīng)濟(jì)”的頭20年，土地使用監(jiān)管和城市開(kāi)發(fā)投資策略是都市圈規(guī)劃爭(zhēng)辯的重點(diǎn)，這一階段的都市圈規(guī)劃重視城市形態(tài)和空間組織，是系統(tǒng)全面的藍(lán)圖式“總體規(guī)劃”框架[3]。1980年代，“談判”規(guī)劃理念的出現(xiàn)使得促進(jìn)都市圈優(yōu)先合作事項(xiàng)談判的區(qū)域合作實(shí)踐研究增多，都市圈規(guī)劃成為各利益主體 “討價(jià)還價(jià)”的陣地，并引入一系列促進(jìn)發(fā)展、利于規(guī)劃實(shí)施的規(guī)劃決策準(zhǔn)則。對(duì)“談判”式規(guī)劃的爭(zhēng)論集中在對(duì)政治民主性的質(zhì)疑，因?yàn)橐?guī)劃決策準(zhǔn)則掌握在政治家和大財(cái)團(tuán)手中[4]。1990年代，受“新自由主義”思潮的影響，有學(xué)者進(jìn)一步提出協(xié)商共識(shí)下協(xié)作的規(guī)劃工作方法[5]，強(qiáng)調(diào)公眾參與和順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律，重視協(xié)調(diào)規(guī)則建立和配套法律制度設(shè)計(jì)。至此，跨界地區(qū)的沖突解決從政治談判轉(zhuǎn)向依法行政，監(jiān)管依據(jù)也從自由裁量轉(zhuǎn)向精確的監(jiān)管規(guī)則。國(guó)內(nèi)都市圈規(guī)劃的研究開(kāi)始于1990年代。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和交通通訊技術(shù)進(jìn)步，我國(guó)的城市發(fā)展開(kāi)始突破固有的行政區(qū)范圍，然而，分權(quán)化改革加深了行政區(qū)經(jīng)濟(jì)壁壘。為打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，2000年前后，江蘇省率先進(jìn)行省內(nèi)三大都市圈的規(guī)劃實(shí)踐，都市圈規(guī)劃問(wèn)題逐漸引起政界和學(xué)界關(guān)注。嚴(yán)重敏最早論證了跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的必要性[6]；沈潔，張京祥提出都市圈規(guī)劃不同于傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃的新理念[7]；鄒軍指出都市圈規(guī)劃工作重點(diǎn)是在完備的縱向控制體系中，增加橫向的溝通，建立協(xié)調(diào)對(duì)話機(jī)制[8]。陶希東認(rèn)為都市圈規(guī)劃體制機(jī)制、政策創(chuàng)新不足阻礙了都市圈區(qū)域一體化的步伐[9]。2010年之后，城市群和區(qū)域一體化的背景下，跨界區(qū)域成為都市圈區(qū)域合作過(guò)程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)[10]。都市圈規(guī)劃研究重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向都市圈跨界區(qū)域合作過(guò)程與治理模式的研究，例如蔣費(fèi)雯、羅小龍對(duì)江陰—靖江跨界合作園區(qū)的研究[11]和姚江春等對(duì)粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃協(xié)作的研究[12]。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外都市圈規(guī)劃研究主要集中在對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家都市圈發(fā)展規(guī)律的理論研究和都市圈規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的介紹，以及對(duì)國(guó)內(nèi)都市圈規(guī)劃編制實(shí)踐的研究，由于國(guó)內(nèi)都市圈發(fā)展時(shí)間較短，所以國(guó)內(nèi)對(duì)區(qū)域一體化過(guò)程視角下都市圈“規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制”和“實(shí)施成效”的研究還不多見(jiàn)。南京都市圈是長(zhǎng)三角一體化建設(shè)的重要載體，也是長(zhǎng)三角帶動(dòng)中西部地區(qū)發(fā)展的重要傳導(dǎo)區(qū)域。經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，南京都市圈逐漸走上制度化和規(guī)范化的道路，尤其是在《南京都市圈規(guī)劃（2002—2020）》與《南京都市圈區(qū)域規(guī)劃（2012—2020）》實(shí)施以來(lái)，取得豐碩的區(qū)域合作成果。本文在半結(jié)構(gòu)式訪談的基礎(chǔ)上總結(jié)南京都市圈規(guī)劃實(shí)踐及其對(duì)都市圈融合發(fā)展的引導(dǎo)作用，反思區(qū)域一體化過(guò)程中規(guī)劃實(shí)施依然存在的問(wèn)題。一方面可以完善都市圈規(guī)劃的實(shí)踐方法論，另一方面也可促進(jìn)南京都市圈規(guī)劃動(dòng)態(tài)修正和政策及時(shí)調(diào)整，同時(shí)為其他都市圈建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1 歷次南京都市圈規(guī)劃編制過(guò)程

1.1 南京都市圈的提出

20世紀(jì)80年代中期，南京的經(jīng)濟(jì)輻射范圍開(kāi)始突破行政區(qū)范圍。跳出行政區(qū)在更大范圍內(nèi)組織空間是南京城市有序發(fā)展的內(nèi)在要求。2000年前后，我國(guó)的區(qū)域發(fā)展從行政區(qū)主導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)并重轉(zhuǎn)變，在空間上的競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)腹地的搶奪，對(duì)南京及周邊城市發(fā)展來(lái)說(shuō)，打破行政區(qū)抱團(tuán)發(fā)展是激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)背景下的必然選擇。另一方面，南京從建國(guó)之初的“中央直轄市”，到1993年“長(zhǎng)江下游重要的中心城市”，其政治經(jīng)濟(jì)地位不斷下降，鞏固南京長(zhǎng)江下游區(qū)域中心城市地位迫在眉睫。因此，江蘇省委省政府于1999年在《江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》中提出“南京都市圈”，它也是全國(guó)最早開(kāi)始建設(shè)的跨省都市圈。

1.2 2002版南京都市圈規(guī)劃編制特點(diǎn)：發(fā)展為主, 協(xié)調(diào)為輔

2003年發(fā)布的《南京都市圈規(guī)劃（2002—2020）》（以下簡(jiǎn)稱“2002版規(guī)劃”）由江蘇省住建廳組織編制，其規(guī)劃目標(biāo)包括提高南京都市圈的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，推進(jìn)區(qū)域共同發(fā)展；鞏固提升南京在長(zhǎng)江流域的中心城市地位；促進(jìn)都市圈規(guī)劃范圍內(nèi)各城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，文本明確提出“規(guī)劃對(duì)江蘇省內(nèi)部分提出要求，對(duì)江蘇省外部分提出發(fā)展預(yù)測(cè)和建議”。由此可見(jiàn)，規(guī)劃是以上級(jí)政府意志為主導(dǎo)的城市政府間合作行為，規(guī)劃目標(biāo)側(cè)重于發(fā)展，協(xié)調(diào)只作為探索內(nèi)容。從規(guī)劃編制過(guò)程看，由于未建立利益協(xié)調(diào)平臺(tái)，各城市間缺乏交流，無(wú)論是省市級(jí)政府之間還是平級(jí)政府之間都存在信息不對(duì)稱。體現(xiàn)在規(guī)劃內(nèi)容上，規(guī)劃對(duì)區(qū)域內(nèi)各城市的發(fā)展缺乏細(xì)致的差異化分工和具體的協(xié)調(diào)內(nèi)容。另一方面，規(guī)劃內(nèi)容強(qiáng)調(diào)重視城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構(gòu)和形態(tài)的健康發(fā)展，依舊帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的規(guī)劃特征。雖然有關(guān)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的表述僅占1/70，但為后來(lái)都市圈市長(zhǎng)峰會(huì)、都市圈發(fā)展論壇等城市間交流協(xié)商平臺(tái)的出現(xiàn)埋下了伏筆。從規(guī)劃實(shí)施安排看，規(guī)劃并未明確具體的實(shí)施工作機(jī)制，官方也沒(méi)有出臺(tái)過(guò)規(guī)劃實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)，再加上都市圈規(guī)劃在法定規(guī)劃體系之外，因此可操作性不強(qiáng)。

1.3 2013版南京都市圈規(guī)劃編制特點(diǎn)： 發(fā)展與協(xié)調(diào)并重

2013年8月都市圈最高黨政領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)聯(lián)合發(fā)布《南京都市圈區(qū)域規(guī)劃（2013—2020）》（以下簡(jiǎn)稱“2013版規(guī)劃”）。其規(guī)劃目標(biāo)包括綜合實(shí)力明顯增強(qiáng)，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系不斷完善，自主創(chuàng)新能力提升，基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，公共服務(wù)共通共榮，區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制基本完成。根據(jù)兩版南京都市圈規(guī)劃特點(diǎn)（表1），與2002版規(guī)劃相比，都市圈工作重點(diǎn)由“發(fā)展”轉(zhuǎn)向“發(fā)展與協(xié)調(diào)”并重，這和都市圈發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變以及《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域發(fā)展規(guī)劃》與《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》兩大國(guó)家戰(zhàn)略是分不開(kāi)的。與2002版規(guī)劃不同，2013版規(guī)劃是由南京市發(fā)改委牽頭聯(lián)合其他7個(gè)城市共同編制，其間進(jìn)行了充分的協(xié)商交流，各個(gè)城市部門自下而上的積極參與改善了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、發(fā)展訴求的信息不對(duì)稱。規(guī)劃內(nèi)容上，2013版規(guī)劃對(duì)都市圈存在的發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)研究，不僅強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向還強(qiáng)調(diào)問(wèn)題導(dǎo)向?？臻g功能分區(qū)方法上，結(jié)合資源環(huán)境承載力和長(zhǎng)三角轉(zhuǎn)型發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)了分區(qū)方法的科學(xué)性和政策供給的精準(zhǔn)性。協(xié)調(diào)內(nèi)容安排上，結(jié)合自下而上的協(xié)調(diào)需求與自上而下的發(fā)展目標(biāo)，更加具體和細(xì)致。規(guī)劃實(shí)施安排上，引導(dǎo)建立都市圈協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，針對(duì)不同部門提供相應(yīng)的協(xié)調(diào)工作思路，提升了規(guī)劃實(shí)施可操作性。規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督方面，規(guī)劃建議納入地方政府考核體系，鼓勵(lì)完善地方法規(guī)，以科層式的監(jiān)督管理為主，缺乏法制化、市場(chǎng)化手段的激勵(lì)。

表1 兩版南京都市圈規(guī)劃特點(diǎn)比較

圖1 南京都市圈空間規(guī)劃體系

1.4 都市圈三級(jí)空間規(guī)劃體系的探索和完善

理論上，隨著都市圈的融合發(fā)展，行政區(qū)之間的人流、物流、信息流的交換強(qiáng)度會(huì)逐漸增強(qiáng)，在空間上呈現(xiàn)出連片發(fā)展的態(tài)勢(shì)。然而由于地方行政分割，產(chǎn)生諸如城際斷頭路、鄰避基礎(chǔ)設(shè)施共建共享不足、生態(tài)空間割裂等空間規(guī)劃不銜接的問(wèn)題。都市圈區(qū)域規(guī)劃作為戰(zhàn)略規(guī)劃，只能從功能定位和發(fā)展政策的角度對(duì)宏觀分區(qū)起到約束作用，而對(duì)物理空間的統(tǒng)籌安排只能提出要求。為解決跨行政區(qū)空間規(guī)劃脫節(jié)的問(wèn)題，落實(shí)都市圈規(guī)劃的空間發(fā)展目標(biāo)，有必要探索完善都市圈空間規(guī)劃體系。為此，2013年10月，由南京市規(guī)劃局牽頭、聯(lián)合其他7市城鄉(xiāng)規(guī)劃部門共同成立城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)協(xié)調(diào)委員會(huì)，制訂了《南京都市圈城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)同推進(jìn)工作方案》。首先，為進(jìn)一步明確各城市空間功能導(dǎo)向、空間邊界管制和跨界地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)約定，編制了《南京都市圈區(qū)域空間協(xié)調(diào)技術(shù)準(zhǔn)則》，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)跨行政區(qū)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)技術(shù)研究領(lǐng)域的先河。其次，通過(guò)各個(gè)城市總體規(guī)劃的拼合分析、摸底排查與多輪會(huì)商對(duì)接，進(jìn)一步編制了《南京都市圈綜合交通協(xié)調(diào)規(guī)劃》《南京都市圈區(qū)域空間布局協(xié)同規(guī)劃》與南京周邊7個(gè)連片發(fā)展和6個(gè)聯(lián)系緊密的跨界地區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)規(guī)劃，明確了都市圈空間布局管控、綜合交通發(fā)展以及邊界地區(qū)在生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施等方面銜接的目標(biāo)和任務(wù)，并要求納入相關(guān)城市的法定規(guī)劃。最后，上述規(guī)劃整合形成《南京都市圈城鄉(xiāng)空間協(xié)同規(guī)劃》，以此作為指導(dǎo)都市圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和相鄰城市規(guī)劃協(xié)調(diào)的重要依據(jù)，搭建起區(qū)域規(guī)劃與城市規(guī)劃上下銜接的重要橋梁，最終形成南京都市圈空間規(guī)劃體系（圖1），增強(qiáng)了規(guī)劃的權(quán)威性與可操作性。

2 都市圈規(guī)劃的區(qū)域合作引導(dǎo)作用

2.1 以規(guī)劃共識(shí)促進(jìn)城市共同體與聯(lián)盟產(chǎn)生

2002版規(guī)劃的發(fā)布標(biāo)志著都市圈成員城市政府之間的關(guān)系由競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)榛凇皡^(qū)域共同繁榮”愿景的城市聯(lián)盟，2013版規(guī)劃的發(fā)布引導(dǎo)城市聯(lián)盟合作不斷走向制度化、專業(yè)化。最初，南京都市圈的城市合作只在投資領(lǐng)域，合作平臺(tái)是南京重大項(xiàng)目投資洽談會(huì)。為獲得投資機(jī)會(huì)，周邊城市紛紛向南京靠攏。這個(gè)階段的城市合作依賴于自發(fā)產(chǎn)生、投資信息交流為主的“區(qū)域經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)”。根據(jù)都市圈成員城市加入時(shí)間及重大事件（表2），直到2007年第一屆“南京都市圈市長(zhǎng)峰會(huì)”召開(kāi)，都市圈成員城市聯(lián)合發(fā)布了《南京都市圈共同發(fā)展行動(dòng)綱領(lǐng)》，標(biāo)志著南京都市圈政府合作聯(lián)盟的正式成立。自此，都市圈市長(zhǎng)峰會(huì)作為政府官方合作平臺(tái)開(kāi)始廣泛開(kāi)展都市圈的戰(zhàn)略研究、論壇、各類專業(yè)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，并通過(guò)共同編制專項(xiàng)規(guī)劃、簽署合作協(xié)議的形式推動(dòng)旅游聯(lián)合促銷、農(nóng)產(chǎn)品流通市場(chǎng)構(gòu)建等。這個(gè)階段的城市合作開(kāi)始有了正式的高層政府合作組織平臺(tái)，然而仍缺乏基層的協(xié)調(diào)、執(zhí)行合作組織，加上合作協(xié)議約束力有限，因此城市合作本質(zhì)上還是為信息共享打通渠道，并未觸及各行政區(qū)的根本利益。2013年8月，第一屆“南京都市圈黨政聯(lián)席會(huì)”召開(kāi)，8市聯(lián)合成立了“南京都市圈城市發(fā)展聯(lián)盟”，并根據(jù)2013版規(guī)劃的目標(biāo)和意圖，起草了《南京都市圈城市發(fā)展聯(lián)盟章程》。隨后城市發(fā)展聯(lián)盟成立了14個(gè)專業(yè)協(xié)調(diào)委員會(huì)，進(jìn)一步完善都市圈協(xié)同發(fā)展的組織安排和工作機(jī)制，形成目前較為完善的都市圈“決策—協(xié)調(diào)—執(zhí)行”三級(jí)合作的“協(xié)同工作網(wǎng)絡(luò)”，南京都市圈就此走向“區(qū)域政治共同體”的時(shí)代。

表2 都市圈成員城市的加入時(shí)間及重大事件

2.2 以規(guī)劃實(shí)施推動(dòng)都市圈城市發(fā)展聯(lián)盟

三級(jí)運(yùn)作機(jī)制基本形成

在具體的操作層面上，都市圈規(guī)劃作用的發(fā)揮必須通過(guò)具體的步驟內(nèi)在于城市運(yùn)行過(guò)程。理論上，有效率的制度安排，通過(guò)多方具有對(duì)話、共識(shí)、互饋乃至互動(dòng)的平臺(tái)、組織和機(jī)制構(gòu)建，可以協(xié)調(diào)矛盾，增進(jìn)合作。為此，南京都市圈城市發(fā)展聯(lián)盟專門設(shè)計(jì)了3級(jí)運(yùn)作機(jī)制，作為自上而下與自下而上利益需求協(xié)調(diào)的傳導(dǎo)工作機(jī)制（圖2）。決策層設(shè)聯(lián)盟理事會(huì)，決策顧問(wèn)由各成員市書(shū)記、市長(zhǎng)組成，工作平臺(tái)是南京都市圈黨政聯(lián)席會(huì)議，每?jī)赡暾匍_(kāi)一次，主要任務(wù)是指導(dǎo)南京都市圈合作發(fā)展的原則、方向、政策等重大問(wèn)題決策。聯(lián)盟理事會(huì)成員由各成員市分管副市長(zhǎng)組成，其工作平臺(tái)為南京都市圈市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，主要任務(wù)是落實(shí)南京都市圈黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議決策精神，商議南京都市圈年度工作計(jì)劃，確定須提請(qǐng)南京都市圈黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議審議的重大問(wèn)題，協(xié)調(diào)跨區(qū)域的重大合作事宜，批準(zhǔn)設(shè)立專業(yè)委員會(huì)和相關(guān)工作提案等。協(xié)調(diào)層是聯(lián)盟秘書(shū)處，設(shè)在南京市發(fā)改委，同時(shí)也是常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理都市圈日常工作。執(zhí)行層設(shè)行業(yè)委員會(huì)和跨界合作委員會(huì)，行業(yè)委員會(huì)主要任務(wù)是研究制定本專業(yè)年度工作計(jì)劃，商討開(kāi)展項(xiàng)目合作的措施，協(xié)調(diào)解決本行業(yè)跨區(qū)域的合作發(fā)展問(wèn)題?？缃绾献魑瘑T會(huì)由《南京都市圈區(qū)域規(guī)劃》中規(guī)劃建設(shè)的“共建重點(diǎn)增長(zhǎng)區(qū)域”所涉及的相關(guān)區(qū)縣組成，協(xié)調(diào)跨界地區(qū)合作發(fā)展。

2.3 以規(guī)劃平臺(tái)吸聚更多主體關(guān)注, 促進(jìn)城市合作聯(lián)盟不斷發(fā)展壯大

從治理的角度看，都市圈規(guī)劃的實(shí)施也是一個(gè)多元主體治理的社會(huì)過(guò)程。雖然不是主導(dǎo)力量，非政府合作組織也在南京都市圈發(fā)展過(guò)程中起到重要作用。根據(jù)南京都市圈非政府合作組織/平臺(tái)的變化（表3），最初，南京利用自身科教資源優(yōu)勢(shì)在學(xué)界和政界發(fā)起開(kāi)放式論壇交流平臺(tái)，除了邀請(qǐng)都市圈一線工作領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)精英和專家學(xué)者，還吸引了公眾與媒體參與其中。事實(shí)證明，都市圈規(guī)劃實(shí)施配套的多數(shù)具有問(wèn)題針對(duì)性的政策和專項(xiàng)規(guī)劃都來(lái)自論壇達(dá)成的行動(dòng)共識(shí)。企業(yè)合作組織方面，以各類招商平臺(tái)和產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展合作組織為主，例如“南京都市圈智能制造發(fā)展聯(lián)盟”、“南京都市圈智慧零售網(wǎng)絡(luò)”等。促進(jìn)都市圈產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展的同時(shí)鞏固了南京在生產(chǎn)、生活服務(wù)功能上的核心地位。文化合作組織方面，主要以公共文化主體合作以及民間文化活動(dòng)交流為主，例如“南京都市圈公共博物館聯(lián)盟”和都市圈范圍內(nèi)不定期舉辦的文化藝術(shù)作品的交流活動(dòng)，促進(jìn)文化發(fā)展傳承的同時(shí)，也加深了民間對(duì)南京都市圈身份的認(rèn)同感。媒體合作組織方面，都市圈先后成立“南京都市圈新媒體聯(lián)盟”和“南京都市圈城市廣電協(xié)作聯(lián)盟”，促進(jìn)了都市圈企業(yè)宣傳和旅游產(chǎn)業(yè)消費(fèi)互動(dòng)，提升了南京都市圈的曝光度和知名度，起到輿論監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施的作用。從最初的政界、學(xué)界到后來(lái)的商界、文化界、媒體界，南京都市圈城市合作聯(lián)盟的隊(duì)伍不斷壯大，這種多元社會(huì)治理的現(xiàn)象在西方被稱為新區(qū)域主義，然而，與西方的市場(chǎng)主導(dǎo)不同，南京都市圈是由政府主導(dǎo)的。

圖2 南京都市圈城市發(fā)展聯(lián)盟三級(jí)運(yùn)作機(jī)制

表3 南京都市圈非政府合作組織/平臺(tái)的變化

2.4 以規(guī)劃意向引導(dǎo)眾多合作事項(xiàng)落地, 取得了較大一體化成效

2.4.1 基礎(chǔ)設(shè)施共建共享

跨界基礎(chǔ)設(shè)施合作成果體現(xiàn)在跨界軌道交通和國(guó)省干線的合作建設(shè)與跨界基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享。跨界軌道交通方面，通過(guò)多輪談判共同組建區(qū)域性交通投資項(xiàng)目公司，依據(jù)行政邊界內(nèi)的站點(diǎn)數(shù)及里程數(shù)劃分出資比例，都市圈內(nèi)城際地鐵項(xiàng)目成功探索了跨行政區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的投融資機(jī)制，例如寧句（南京—句容）S6號(hào)地鐵線。國(guó)省干線方面，通過(guò)規(guī)劃統(tǒng)籌了國(guó)省干線快速化改造的建設(shè)時(shí)序，解決了南京都市圈層面存在的城際公路“斷頭路”和“瓶頸路”問(wèn)題，例如已經(jīng)完成的江蘇省122省道南京句容段的快速化改造?？缃缁A(chǔ)設(shè)施方面，按照“投資者受益、使用者付費(fèi)和管理者獲補(bǔ)償”的方式探索了跨界基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機(jī)制，例如寶華鎮(zhèn)以市場(chǎng)化購(gòu)買的方式成功接入南京市龍?zhí)蹲詠?lái)水廠以及南京馬鞍山邊界垃圾焚燒處理廠的共建共享。

都市圈基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)、管理過(guò)程中依然存在問(wèn)題。一方面，區(qū)縣之間跨界道路建設(shè)資金保障能力差，例如市級(jí)財(cái)政只負(fù)責(zé)國(guó)省干線和軌道交通建設(shè)，跨界的城市主干道、次干道歸區(qū)縣級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，其建設(shè)與否和建設(shè)水平與區(qū)縣政府財(cái)政和地方領(lǐng)導(dǎo)的項(xiàng)目協(xié)調(diào)能力直接相關(guān)。因此，目前都市圈中部分城市間快速路的銜接處于失序狀態(tài)。另外，規(guī)劃審批周期不一致，例如副省級(jí)城市南京的城市規(guī)劃由國(guó)務(wù)院批復(fù)，而都市圈其余市縣的規(guī)劃審批在省里，審批周期不一致，導(dǎo)致規(guī)劃建設(shè)時(shí)序上的不一致。

2.4.2 公共服務(wù)共通共榮

公共服務(wù)合作成果主要體現(xiàn)南京優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源的釋放與公共交通可達(dá)性的提升。教育合作方面，南京優(yōu)質(zhì)教育機(jī)構(gòu)主要通過(guò)辦分校、做培訓(xùn)的方式進(jìn)行教育資源及理念輸出，例如南京瑯琊路小學(xué)在滁州建立分校。醫(yī)療合作方面，建立“南京都市圈公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)了都市圈醫(yī)療機(jī)構(gòu)統(tǒng)一掛號(hào)、檢查檢驗(yàn)結(jié)果統(tǒng)一查詢；以建立醫(yī)聯(lián)體的形式推進(jìn)南京市三甲醫(yī)院與周邊城市合作辦醫(yī)。就業(yè)統(tǒng)籌方面， 2018年首次舉辦南京都市圈文化人才專場(chǎng)招聘會(huì)；醫(yī)保方面，實(shí)現(xiàn)了寧鎮(zhèn)揚(yáng)范圍內(nèi)異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)結(jié)算。綜合交通合作方面，南京跟馬鞍山、滁州完成兩條高速收費(fèi)站合設(shè)，同時(shí)正在抓緊研究寧鎮(zhèn)高速收費(fèi)站外遷；南京都市圈所有城市實(shí)現(xiàn)航班查詢、機(jī)票銷售、異地候機(jī)服務(wù)的無(wú)縫對(duì)接；寧鎮(zhèn)揚(yáng)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)公交刷卡一卡通；為打通交通最后一公里，南京都市圈開(kāi)通了南京—馬鞍山、南京—句容、南京—儀征等城際公交，提升了都市圈居民出行的便利度。

優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)領(lǐng)域，地方保護(hù)主義也時(shí)有發(fā)生。例如，在南京都市圈內(nèi)部，教育領(lǐng)域存在的“不得跨區(qū)域招生”、醫(yī)保領(lǐng)域存在的“醫(yī)保報(bào)銷目錄不一致”等現(xiàn)象。但也不難理解，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)并非公共物品，具有競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，地方保護(hù)政策是為了保障行政區(qū)內(nèi)納稅人的利益，都市圈內(nèi)的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源沒(méi)有義務(wù)“撒胡椒面”似地進(jìn)行分配，因?yàn)槌鞘械母＠w系與財(cái)政稅收息息相關(guān)。因此，中心城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)對(duì)周邊城市的輻射不在于資源輸出和共享，而在于成功管理經(jīng)驗(yàn)和模式的輸出。公共服務(wù)水平提升的關(guān)鍵還是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的提高。

2.4.3 產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建

產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作方面的成果主要體現(xiàn)在通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)都市圈優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局的優(yōu)化。2007年以來(lái)，都市圈內(nèi)逐步合作建成多家跨行政區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)，包含政府與企業(yè)、園區(qū)與園區(qū)等多種合作模式、多種產(chǎn)業(yè)類型，如寧滁合作產(chǎn)業(yè)園、蘇滁現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園、寧淮現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、南京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)漣水工業(yè)園、江寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)淮陰工業(yè)園、江寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)淮陰工業(yè)園等，有力地推動(dòng)都市圈地區(qū)產(chǎn)業(yè)分工合作。例如，蘇滁現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園借鑒蘇州工業(yè)園區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，充分利用國(guó)家以及安徽省給予的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育、科技創(chuàng)新、招商引資、運(yùn)營(yíng)管理等方面取得全面進(jìn)展。馬鞍山博望區(qū)積極承接南京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展與南京配套的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，打造新能源汽車核心零部件產(chǎn)業(yè)園；句容市寶華鎮(zhèn)利用鄰近南京仙林大學(xué)城優(yōu)勢(shì)，積極開(kāi)展與南京大學(xué)、南京林業(yè)大學(xué)、南京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院等高校合作建設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范園。

跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)建設(shè)取得一定進(jìn)展，也面臨一定問(wèn)題。一方面，都市圈毗鄰地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的不暢通影響產(chǎn)業(yè)就近的擴(kuò)散轉(zhuǎn)移，以南京江北新區(qū)與滁州來(lái)安縣之間的汊河大橋?yàn)槔?，從?guī)劃到動(dòng)工建設(shè)經(jīng)歷近10年時(shí)間，影響到兩地區(qū)近年來(lái)的產(chǎn)業(yè)合作進(jìn)程。另一方面，都市圈內(nèi)兩地間產(chǎn)業(yè)合作意愿不對(duì)等，例如博望區(qū)、來(lái)安縣尋求與南京的產(chǎn)業(yè)合作意愿較強(qiáng)，南京受制于行政壁壘，合作意愿相對(duì)較弱。最重要的一點(diǎn)，目前區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合作與合作園區(qū)共建缺乏健全的基于成本共擔(dān)、利益共享的合作機(jī)制，導(dǎo)致合作困難或錯(cuò)失合作機(jī)會(huì)。例如政府主導(dǎo)的合作園區(qū)建設(shè)中涉及利益分成、稅收分享、GDP統(tǒng)計(jì)歸屬等多方面問(wèn)題，需要合理的合作機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)。

3 都市圈規(guī)劃實(shí)施的總結(jié)與反思

3.1 都市圈規(guī)劃有效實(shí)施的特征

南京都市圈規(guī)劃有效實(shí)施特征包括以下幾個(gè)方面：

第一，健全組織架構(gòu)和機(jī)制，搭建多主體參與、多層級(jí)運(yùn)作的合作平臺(tái)。在南京都市圈區(qū)域合作歷程中，政府作為主導(dǎo)力量，最初借助論壇力量強(qiáng)化都市圈成員身份認(rèn)同感，以規(guī)劃共識(shí)促進(jìn)城市發(fā)展聯(lián)盟產(chǎn)生。探索建立項(xiàng)目合作推進(jìn)的具體組織安排與制度安排，打通都市圈區(qū)域合作需求上傳下達(dá)的通道，即 “決策—協(xié)調(diào)—執(zhí)行”3級(jí)運(yùn)作機(jī)制。

第二，注重規(guī)劃引領(lǐng)，形成區(qū)域規(guī)劃為總攬、專項(xiàng)規(guī)劃為支撐、跨界地區(qū)協(xié)調(diào)規(guī)劃為重點(diǎn)的空間規(guī)劃體系。區(qū)域規(guī)劃構(gòu)建了都市圈區(qū)域合作的戰(zhàn)略框架，專項(xiàng)規(guī)劃依托14個(gè)專業(yè)協(xié)調(diào)委員會(huì)進(jìn)一步明確區(qū)域合作在該領(lǐng)域的重點(diǎn)方向和項(xiàng)目計(jì)劃，跨界地區(qū)協(xié)調(diào)規(guī)劃依托跨界協(xié)調(diào)委員會(huì)梳理明確需要邊界地區(qū)協(xié)調(diào)的問(wèn)題和近期建設(shè)計(jì)劃。

第三，以南京為中心、以同城化次區(qū)域和跨界區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，探索不同空間層次的區(qū)域合作路徑。南京與滁州、馬鞍山、揚(yáng)州等周邊地區(qū)合作共建園區(qū)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局的優(yōu)化調(diào)整；以寧鎮(zhèn)揚(yáng)作為南京都市圈核心區(qū)大力推進(jìn)同城化建設(shè)；以南京周邊跨界發(fā)展區(qū)域作為都市圈區(qū)域合作的抓手，重點(diǎn)加強(qiáng)邊界地區(qū)空間規(guī)劃建設(shè)全過(guò)程協(xié)調(diào)銜接。

第四，以項(xiàng)目協(xié)調(diào)為重點(diǎn)，扎實(shí)有序地推進(jìn)都市圈合作事項(xiàng)落地。2013年以來(lái)，每年都市圈市長(zhǎng)峰會(huì)上簽署系列多邊或雙邊合作框架協(xié)議，通過(guò)成立合作項(xiàng)目協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，完善定期會(huì)商機(jī)制，制定項(xiàng)目推進(jìn)工作方案，穩(wěn)步推進(jìn)都市圈跨區(qū)域合作項(xiàng)目落地。

3.2 都市圈規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題

盡管南京都市圈規(guī)劃實(shí)施有規(guī)劃文本作為引導(dǎo)機(jī)制，城市發(fā)展聯(lián)盟作為組織保障，3級(jí)運(yùn)作機(jī)制作為利益協(xié)調(diào)機(jī)制，但根據(jù)訪談資料，規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中仍然出現(xiàn)以下困境：基層合作動(dòng)力不足；跨區(qū)域不同層級(jí)政府間協(xié)調(diào)過(guò)程中話語(yǔ)權(quán)不對(duì)等；合作協(xié)議約束力弱，導(dǎo)致城市間合作難以進(jìn)行。從社會(huì)運(yùn)作過(guò)程的完整性來(lái)看，以上問(wèn)題可歸結(jié)為南京都市圈規(guī)劃實(shí)施缺乏激勵(lì)和約束。

3.2.1 都市圈規(guī)劃實(shí)施缺乏激勵(lì)

都市圈規(guī)劃實(shí)施過(guò)程由一個(gè)個(gè)區(qū)域合作事件組成，區(qū)域合作的動(dòng)機(jī)是發(fā)展共贏。在地方政府合作過(guò)程中，如果合作對(duì)一方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有益處，既缺乏信任基礎(chǔ)，還要付出協(xié)調(diào)的交易成本和額外的工作精力，即使有協(xié)調(diào)機(jī)制和政策的存在，對(duì)合作預(yù)期不占利的一方也不會(huì)有合作的積極性。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行政等級(jí)、財(cái)政實(shí)力、政策資源等區(qū)域發(fā)展條件的不一致，地方政府在跨區(qū)域合作的過(guò)程中還會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)“一頭熱”的話語(yǔ)權(quán)不對(duì)等的現(xiàn)象，這是因?yàn)楹献麟p方發(fā)展水平過(guò)度懸殊導(dǎo)致愈加難以找到共同利益點(diǎn)，導(dǎo)致合作項(xiàng)目在協(xié)調(diào)溝通階段無(wú)疾而終。針對(duì)基層合作動(dòng)機(jī)不足的問(wèn)題，本文認(rèn)為需要加強(qiáng)發(fā)展合作共識(shí)的培育，建立基層協(xié)調(diào)的激勵(lì)機(jī)制：一方面將都市圈規(guī)劃動(dòng)態(tài)評(píng)估與官員政績(jī)考核體系掛鉤，提高規(guī)劃實(shí)施人員直接的政治收益；另一方面，按照成本共擔(dān)、利益共享的原則建立市場(chǎng)化合作的激勵(lì)策略，增加合作雙方的利益捆綁。

3.2.2 都市圈規(guī)劃實(shí)施缺乏約束

都市圈規(guī)劃本身并沒(méi)有權(quán)力，其權(quán)力來(lái)自政府部門的行政權(quán)力以及規(guī)劃配套的法律法規(guī)的約束力。然而，都市圈區(qū)域規(guī)劃的法律地位尚未確立，合作協(xié)議無(wú)法律強(qiáng)制性，即使是都市圈各市最高領(lǐng)導(dǎo)之間簽署的合作協(xié)議，在執(zhí)行過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)“上熱下冷”的現(xiàn)象。一方面，合作協(xié)議內(nèi)容“假大空”，沒(méi)有分解落實(shí)成具體的項(xiàng)目，基層難以進(jìn)行實(shí)施；另一方面，根據(jù)訪談資料，作為負(fù)責(zé)規(guī)劃實(shí)施的基層團(tuán)體，最多把合作協(xié)議當(dāng)做領(lǐng)導(dǎo)交代的待辦事項(xiàng)，并不在自己本職工作范圍內(nèi)。作為基層協(xié)調(diào)合作方之一，與合作的地方政府之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，即使不合作也沒(méi)有任何利益損失。針對(duì)基層政府合作缺乏約束的問(wèn)題，本文認(rèn)為一方面需要確立都市圈區(qū)域規(guī)劃的法律地位，完善都市圈規(guī)劃實(shí)施定期評(píng)估的工作機(jī)制；另一方面，將都市圈規(guī)劃、合作協(xié)議分解成具體項(xiàng)目，納入各市需要考核的近期建設(shè)規(guī)劃或年度城建計(jì)劃中，提高都市圈規(guī)劃與合作協(xié)議的約束力；同時(shí)加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的公眾參與，做到有法可依、依法行政、定期評(píng)估、輿論監(jiān)督。

4 討論與前景展望

事實(shí)上，與南京協(xié)同發(fā)展，是滁州、馬鞍山等城市參與長(zhǎng)三角高質(zhì)量一體化的最優(yōu)路徑，而南京作為全國(guó)面積倒數(shù)第二小的省會(huì)城市，要想提升省會(huì)城市功能和中心城市首位度，也需要擴(kuò)大發(fā)展腹地。所以雙方都存在合作的意愿和可能。理論上，區(qū)域合作的推動(dòng)有賴于打破分割、促進(jìn)合作的制度體系的改革創(chuàng)新和開(kāi)放以增強(qiáng)合作紅利，降低交易成本。只有合作紅利遠(yuǎn)大于破除合作障礙付出的成本，且通過(guò)多元主體成本—紅利識(shí)別機(jī)制，傳導(dǎo)一體化的推動(dòng)意愿，合作才有可能成立。這在國(guó)內(nèi)外都市圈規(guī)劃演變歷程中都有所體現(xiàn)，都市圈規(guī)劃作用的發(fā)揮需要戰(zhàn)略合作內(nèi)容框架做引導(dǎo)，具體的“決策—協(xié)調(diào)—執(zhí)行”工作機(jī)制做保障，做好規(guī)劃的項(xiàng)目分解再到行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施步驟，配套相應(yīng)的法律進(jìn)行評(píng)估考核，引導(dǎo)多元利益相關(guān)方參與控制好規(guī)劃實(shí)施朝著目標(biāo)前進(jìn)，同時(shí)還不能忽略基層工作人員實(shí)施規(guī)劃的動(dòng)機(jī)，做好規(guī)劃實(shí)施的配套激勵(lì)政策。

盡管南京都市圈區(qū)域合作已經(jīng)取得一定成效，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到高質(zhì)量的發(fā)展要求，例如區(qū)域一體化過(guò)程中難以逾越的結(jié)構(gòu)性障礙和制度性障礙，如何進(jìn)行政策設(shè)計(jì)和突破性改革，如何設(shè)計(jì)掛鉤都市圈發(fā)展評(píng)估的官員考核機(jī)制、市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制都是可以深究的方向。另一方面，都市圈規(guī)劃成效評(píng)估不能只看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)據(jù)，一體化發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)、都市圈公眾的獲得感、輿論走向等主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)同樣重要。此外，由于時(shí)代認(rèn)知局限性，都市圈規(guī)劃需要因時(shí)制宜隨著客觀環(huán)境的變化而進(jìn)行相應(yīng)的變革，從實(shí)際出發(fā)、以實(shí)踐為目的不斷地解決都市圈空間治理過(guò)程中的協(xié)調(diào)問(wèn)題是都市圈規(guī)劃理論不斷完善的生命力所在。