張 帆 ZHANG Fan

長期以來，以主體功能區(qū)為導(dǎo)向、城市群為主體形態(tài)是推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要策略。2014年國家出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出“推進(jìn)中心城區(qū)功能向1小時交通圈地區(qū)擴(kuò)散，培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈”，2015年國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域合作工作的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步提出“推進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)一體化發(fā)展，支持有條件地區(qū)積極探索同城化”，并最終在國家“十三五”規(guī)劃中明確了都市圈的作用，即“優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，適當(dāng)疏解中心城區(qū)非核心功能，強(qiáng)化與周邊城鎮(zhèn)高效通勤和一體發(fā)展，促進(jìn)形成都市圈”。國務(wù)院批復(fù)的長三角城市群發(fā)展規(guī)劃初步形成了長三角區(qū)域、上海大都市圈、節(jié)點(diǎn)城市3個空間層面。在區(qū)域協(xié)同的新要求下，上海大都市圈承載了增強(qiáng)中心城市輻射力、帶動周邊地區(qū)發(fā)展的歷史使命。同時，由于地處長江三角洲城鎮(zhèn)化最密集、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，具有獨(dú)特的歷史淵源和發(fā)展特征，這一地區(qū)未來的一體化策略必然是建立在協(xié)同合作的基礎(chǔ)上，各取所長，共同承載全球城市核心功能。

圖1 長三角城市群空間格局示意圖

圖2 上海及大都市圈空間區(qū)位示意圖

1 建設(shè)使命

長三角地區(qū)有良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與合作淵源。當(dāng)今的上海大都市圈一帶是我國著名的魚米之鄉(xiāng)，歷來商業(yè)貿(mào)易繁榮，加之對外通商口岸的作用，因而成為我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。近代，在資本帶動下的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展孕育了我國最大的工業(yè)城市、著名的蘇南模式等。自古以來，上海大都市圈一帶便是地緣相親、一衣帶水。這里的一體化進(jìn)程經(jīng)歷了生產(chǎn)制造的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)化、國際資本積聚與輻射形成的資本網(wǎng)絡(luò)化、國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的價(jià)值鏈分工網(wǎng)絡(luò)化等多個階段。

首先，習(xí)近平總書記要求區(qū)域協(xié)同走向更高質(zhì)量的一體化，在新的時代背景下，需承擔(dān)更高的使命。黨的十九大提出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，習(xí)總書記在2018年11月宣布將長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。上海作為長三角核心城市，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)型發(fā)展。一是要素拓展、全面對接，從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施到生態(tài)文化、民生服務(wù)、體制機(jī)制的全面對接。二是動能轉(zhuǎn)型、聚焦引擎，聚焦高質(zhì)量，創(chuàng)新驅(qū)動和金融合作。三是關(guān)系轉(zhuǎn)換、優(yōu)勢聯(lián)動，從同質(zhì)競爭，到分工協(xié)作、差異化發(fā)展。

其次，上海需要在都市圈內(nèi)承擔(dān)龍頭帶動、開放先行、全面服務(wù)的區(qū)域作用。在長三角區(qū)域一體化發(fā)展的國家戰(zhàn)略中，上海承擔(dān)著重要使命。一是要發(fā)揮龍頭帶動作用，代表全球資源配置的亞太門戶體現(xiàn)國家核心競爭力，聚焦5個中心構(gòu)建功能網(wǎng)絡(luò)。二是要進(jìn)行改革開放制度創(chuàng)新的先行先試，搭建開放平臺，作為改革開放排頭兵形成區(qū)域可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)。三是要全面服務(wù)好區(qū)域發(fā)展，搭建區(qū)域資源共享平臺，服務(wù)長三角、服務(wù)全國與服務(wù)全球。

最后，上海大都市圈建設(shè)需要在更大范圍內(nèi)協(xié)調(diào)空間資源承載國家戰(zhàn)略。上海大都市圈建設(shè)是落實(shí)長三角區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的重要空間載體和典型樣本?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》 《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》 《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》正式將都市圈作為疏解特大城市非核心功能、與周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的同城化地域（圖1）。在嚴(yán)格控制特大城市規(guī)模的背景下，“上海2035”總體規(guī)劃首次明確將近滬90分鐘同城化區(qū)域作為引領(lǐng)長三角城市群一體化發(fā)展的核心功能地域（圖2）。

2 發(fā)展挑戰(zhàn)

圖3 近滬城市對接上海具體空間舉措示意圖

一是具有比較優(yōu)勢的發(fā)展基礎(chǔ)，但綜合競爭力不強(qiáng)。3大世界級城市群——京津冀、粵港澳、長三角城市群是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，3大世界級城市群以6.3%的國土面積集中了24%的人口，貢獻(xiàn)了47%的GDP。其中，尤其以上海大都市圈所在的長三角城市群經(jīng)濟(jì)和人口密度最高。

二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)日漸凸顯，但創(chuàng)新能力有待提升。上海大都市圈內(nèi)不同城市之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系強(qiáng)度不斷增強(qiáng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)日漸凸顯。一方面，高等級節(jié)點(diǎn)城市聯(lián)系增強(qiáng)。滬寧軸、環(huán)杭州灣地區(qū)形成經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系區(qū)，高等級城市跨區(qū)域聯(lián)系增強(qiáng)。總部在上海的企業(yè)向外開設(shè)分支機(jī)構(gòu)的企業(yè)數(shù)量是總部在其他城市、分支在上海的企業(yè)數(shù)量的5倍，上海在區(qū)域內(nèi)企業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的龍頭地位顯現(xiàn)。另一方面，近滬次級節(jié)點(diǎn)城市開始嵌入網(wǎng)絡(luò)。昆山、無錫、蘇州與上海的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系度增速明顯，近滬區(qū)域聯(lián)系緊密度增強(qiáng)。此外，嘉善、平湖、溧陽、張家港等次級專業(yè)型節(jié)點(diǎn)城市作用開始顯現(xiàn)。

三是區(qū)域社會網(wǎng)絡(luò)不斷加強(qiáng)，但空間貼邊發(fā)展缺乏有序管控。上海市與周邊城市的社會網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系不斷增強(qiáng)（圖3），人口日常聯(lián)系呈現(xiàn)典型的地域鄰近性特征。基于騰訊定位數(shù)據(jù)的上海大都市圈人口流動研究顯示，昆山、蘇州市轄區(qū)、嘉善縣、太倉市的首位聯(lián)系城市均為上海。數(shù)據(jù)顯示，上海大都市圈的區(qū)域社會網(wǎng)絡(luò)正由過去的商務(wù)圈向商務(wù)、生活圈轉(zhuǎn)變。2016年上海與周邊城市的地面交通聯(lián)系呈現(xiàn)出周末強(qiáng)于工作日、節(jié)假日強(qiáng)于非節(jié)假日的特征。

四是生態(tài)問題日益嚴(yán)峻，亟需共治共保。上海大都市圈面臨日益嚴(yán)峻的區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題。在土壤方面，環(huán)太湖地區(qū)、浙江南部地區(qū)、沿江區(qū)域存在由重到輕程度不等的土壤污染問題[1]。在大氣方面，2015年長三角25個地級以上城市達(dá)標(biāo)天數(shù)比例在60.0%—90.8%之間，平均為72.1%，低于全國平均水平，并由局部污染轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域性、復(fù)合型的污染[2]。在水資源方面，2015年太湖湖體總體水質(zhì)處于IV類，共檢測到藍(lán)藻聚集現(xiàn)象91次[3]。除水體污染外，區(qū)域水資源不足的問題也日趨嚴(yán)重。

3 對策構(gòu)想

面對國家戰(zhàn)略要求，如何構(gòu)建區(qū)域更高質(zhì)量一體化的“上海大都市圈方案”？首先需要明確這樣的基本認(rèn)識：一體化不等于一樣化、高質(zhì)量不等于高經(jīng)濟(jì)、謀發(fā)展不等于大開發(fā)。

一是動能+：創(chuàng)新先導(dǎo)形成節(jié)點(diǎn)城市功能網(wǎng)絡(luò)。（1）共建創(chuàng)新驅(qū)動平臺。大科學(xué)設(shè)施共享，科技創(chuàng)新聯(lián)合攻關(guān)，聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和民生領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，持續(xù)實(shí)施具有典型示范意義的合作項(xiàng)目。（2）打造長三角世界級產(chǎn)業(yè)集群。對標(biāo)美國硅谷，形成科學(xué)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，在電子信息、高端裝備、汽車、家電和紡織服裝領(lǐng)域形成一批具有較強(qiáng)國際競爭力的跨國公司和產(chǎn)業(yè)集群。（3）功能互補(bǔ)。聚焦全球城市核心功能，在都市圈范圍內(nèi)形成金融、制造、科教、文化創(chuàng)意等專業(yè)功能的節(jié)點(diǎn)城市網(wǎng)絡(luò)。

二是聯(lián)系+：交通網(wǎng)絡(luò)適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。（1）提升門戶樞紐功能。依托區(qū)域、鏈接區(qū)域、服務(wù)區(qū)域。（2）完善城際綜合交通網(wǎng)絡(luò)。提高城際鐵路對5萬以上人口城鎮(zhèn)、高等級公路對城鎮(zhèn)的覆蓋水平。鏈接國家高鐵網(wǎng)絡(luò)。都市圈內(nèi)高等級樞紐服務(wù)、高頻次商務(wù)客流，依托高鐵和城際鐵路，實(shí)現(xiàn)國家級、區(qū)域級樞紐之間60 min可達(dá)。（3）支撐次級節(jié)點(diǎn)城市功能培育。使次級城市群內(nèi)節(jié)點(diǎn)城市之間30 min可達(dá)。

三是文化+：以江南文化為基底構(gòu)筑民族文化魅力。浙江的河姆渡文化、上海的崧澤文化相互影響交融，是長三角地區(qū)文化親緣的象征。上海大都市圈作為江南文化的起源地，明清時代就有“江南經(jīng)濟(jì)區(qū)域”的概念，人口密集、商貿(mào)繁榮、文化繁盛。溫文儒雅的吳文化、激越高亢的越文化、海納百川的海派文化，形成具有世界影響力的區(qū)域文化。（1）打造博采眾長的文化碼頭。以湖蕩生態(tài)資源吸引國際文化藝術(shù)與體育賽事，廣搭平臺弘揚(yáng)兼容并蓄的海派文化。（2）形成創(chuàng)新發(fā)展的文化源頭。實(shí)現(xiàn)對標(biāo)瑞士日內(nèi)瓦湖區(qū)，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，帶動文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。（3）塑造創(chuàng)新精神的迸發(fā)源頭。實(shí)現(xiàn)生活方式、文化素養(yǎng)、城市治理模式的全面創(chuàng)新。

四是生態(tài)+：山水田林湖的生命共同體體現(xiàn)生態(tài)文明。（1）統(tǒng)一發(fā)展理念。共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，劃定區(qū)域生態(tài)紅線。（2）擦亮生態(tài)底色。疏通區(qū)域藍(lán)網(wǎng)綠脈，以生態(tài)資源本底形成江南水鄉(xiāng)湖蕩風(fēng)光標(biāo)志地。（3）建立區(qū)域環(huán)境治理與補(bǔ)償機(jī)制。聯(lián)合開展污染治理、應(yīng)急處置聯(lián)動、環(huán)境監(jiān)測、重要信息互聯(lián)共享等工作。

五是制度+：以體制機(jī)制創(chuàng)新適應(yīng)高質(zhì)量一體化發(fā)展新要求。（1）搭建共治共享平臺。業(yè)界共治+專業(yè)委員會+合作組織的公共治理架構(gòu)。（2）創(chuàng)新區(qū)域開發(fā)與共享的財(cái)稅機(jī)制。探索建立跨行政區(qū)土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)、項(xiàng)目稅收分成、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制。（3）建立統(tǒng)一的綜合數(shù)據(jù)庫。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為基本統(tǒng)計(jì)單元，為地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)、空間作出動態(tài)體檢，為項(xiàng)目推進(jìn)提供參考。（4）強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。借助各城市新一輪總規(guī)編制的機(jī)遇，形成區(qū)域規(guī)劃聯(lián)盟，制定大都市圈空間發(fā)展戰(zhàn)略，作為共同行動指引。

4 結(jié)語

都市圈作為城市群內(nèi)部發(fā)揮特大城市輻射帶動作用的功能載體，是國際大都市快速城鎮(zhèn)化階段解決空間資源統(tǒng)籌、區(qū)域功能分工的普遍經(jīng)驗(yàn)，也是建設(shè)卓越全球城市不可或缺的“標(biāo)配”條件。在全球范圍新一輪技術(shù)創(chuàng)新浪潮和網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)濟(jì)格局的影響下，上海有責(zé)任成為國家參與全球競爭、實(shí)施創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)引擎，上海大都市圈正是適應(yīng)全球城市區(qū)域協(xié)同發(fā)展趨勢，發(fā)揮中心城市輻射作用、承載國家戰(zhàn)略要求的核心空間。在未來的發(fā)展中，需要充分發(fā)揮上海及周邊城市在空間資源整合、經(jīng)濟(jì)社會協(xié)作、底線資源共保、制度與機(jī)制創(chuàng)新方面的巨大潛力，以更為開放的空間體系，注重功能網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，聚焦跨界重點(diǎn)協(xié)同地區(qū)，形成長三角世界級城市群的經(jīng)濟(jì)引擎、人居品質(zhì)高地和生態(tài)文明樣板。