張向鴻

[摘要]改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的變革與改革開(kāi)放大潮相伴而生，大致以十六大、十八大為節(jié)點(diǎn)，經(jīng)歷了單項(xiàng)突破、整體推進(jìn)、系統(tǒng)改革三個(gè)階段，隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)的干部選拔任用制度針對(duì)不同時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)，其選拔標(biāo)準(zhǔn)、選拔方式、干部結(jié)構(gòu)也在不斷地進(jìn)行調(diào)適與完善，并進(jìn)一步推動(dòng)了改革開(kāi)放的進(jìn)程。

[關(guān)鍵詞]改革開(kāi)放；干部選拔任用；制度變革

[中圖分類號(hào)] D262.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-0169（2019）04-0017-06

為政之道，首在得人。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度是政治制度的重要組成部分，歷來(lái)在國(guó)家政治生活中處于舉足輕重的地位。國(guó)家對(duì)官員的選拔范圍、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則及程序等等設(shè)定，不僅與公眾的切身利益密切相關(guān)，而且事關(guān)國(guó)家的長(zhǎng)治久安，決定著國(guó)家政治體系的性質(zhì)和質(zhì)量，關(guān)系國(guó)家的品性和興衰。因此，官員選拔任用制度歷來(lái)是衡量一個(gè)國(guó)家政治文明程度的重要標(biāo)志。尤其是在社會(huì)發(fā)生大變革時(shí)期，變革之肇始往往表現(xiàn)為官員選拔任用制度的革新。古今中外，概莫能外。

中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的變革與改革開(kāi)放大潮相伴而生，大致以十六大、十八大為節(jié)點(diǎn)，劃分為單項(xiàng)突破、整體推進(jìn)、系統(tǒng)改革三個(gè)階段，隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)的干部選拔任用制度也不斷完善，并進(jìn)一步推動(dòng)了改革開(kāi)放的進(jìn)程。

一、制度單項(xiàng)突破階段

從1978至2000年，與改革開(kāi)放事業(yè)相適應(yīng)，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度也在逐漸破冰、重構(gòu)，任期制、分級(jí)分類制度改革改變了黨管得過(guò)寬的局面，逐步增加了提名、考察等環(huán)節(jié)的民意因素，出現(xiàn)了公開(kāi)選拔、公推直選等新的制度形式。

（一）制度突破的起點(diǎn)：退休制的建立

黨的十一屆三中全會(huì)以后，國(guó)家實(shí)現(xiàn)了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重心的戰(zhàn)略任務(wù)轉(zhuǎn)移，建設(shè)一支思想解放、充滿活力、能夠領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高素質(zhì)的干部隊(duì)伍，不僅是推進(jìn)改革開(kāi)放現(xiàn)代化建設(shè)的需要，也是保證國(guó)家持續(xù)繁榮與穩(wěn)定的當(dāng)務(wù)之急。而一大批恢復(fù)工作重新走上領(lǐng)導(dǎo)崗位的老干部，不可避免地存在著年齡偏大、文化偏低，缺乏領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的專業(yè)知識(shí)和能力等問(wèn)題，與國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相適應(yīng)。讓受過(guò)迫害的剛剛恢復(fù)領(lǐng)導(dǎo)崗位的老同志為新的接班人讓路，無(wú)異于一場(chǎng)新的革命。鄧小平同志甚至明確將其提高到“亡黨亡國(guó)”的高度?！斑@場(chǎng)革命不搞，讓老人、病人擋住比較有干勁有能力的人的路，不只是四個(gè)現(xiàn)代化沒(méi)有希望，甚至于要涉及亡黨亡國(guó)的問(wèn)題，可能要亡黨亡國(guó)”[1]。在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的大力推動(dòng)和身體力行下，1982年，領(lǐng)導(dǎo)干部退休制寫入黨章，并于當(dāng)年寫入憲法，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的任職期限以立法形式確立。此后，經(jīng)過(guò)中央顧問(wèn)委員會(huì)的十年過(guò)渡，黨的十四大正式確立了黨政高層領(lǐng)導(dǎo)干部退休制度。退休制，不僅使一大批有知識(shí)、有文化、符合“四化”標(biāo)準(zhǔn)的年輕干部有了干事創(chuàng)業(yè)的平臺(tái)，其更重要的是廢除了實(shí)際存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，為定期的、民主化、程序化的權(quán)力交接鋪平了道路，這是新舊制度交替的重要標(biāo)志。

（二）干部選拔“四化”標(biāo)準(zhǔn)的確立

1980年8月18日，鄧小平同志在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》的講話中第一次明確概括出了干部隊(duì)伍建設(shè)的“四化”方針，即“干部隊(duì)伍的革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化”。1981年6月，干部隊(duì)伍建設(shè)的“四化”方針寫入黨的十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》。1982年9月，又寫入黨的十二大報(bào)告和《黨章》，從此成為指導(dǎo)新時(shí)期黨的干部隊(duì)伍建設(shè)的根本指導(dǎo)方針。

“四化”方針是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部作為一個(gè)結(jié)構(gòu)整體提出的要求，體現(xiàn)了政治標(biāo)準(zhǔn)、年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)水平、業(yè)務(wù)能力的有機(jī)統(tǒng)一。在這四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中，革命化仍然排在首位，但階級(jí)斗爭(zhēng)的弱化使出身不再是干部選拔的必備條件，革命化更多強(qiáng)調(diào)的是整治標(biāo)準(zhǔn)，即擁護(hù)黨的改革開(kāi)放的各項(xiàng)方針政策，與黨中央保持高度一致。而知識(shí)化、年輕化因?yàn)樯鐣?huì)轉(zhuǎn)型、新老交替更具有標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先性、迫切性。這一標(biāo)準(zhǔn)的確立使一大批知識(shí)分子被吸納進(jìn)干部隊(duì)伍。陳鳳樓同志曾經(jīng)就1965年與1980年的國(guó)家機(jī)關(guān)30多個(gè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人年齡做了一個(gè)對(duì)比：“在中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)中，受過(guò)大學(xué)教育的比例從1982年的55.5%增加到2002年的98.6%。在縣級(jí)及縣級(jí)以上的干部中，受過(guò)大學(xué)教育的干部比例從1981年的16.4%增加到2001年的底的87.9%?！盵2]“四化”標(biāo)準(zhǔn)將大批新的社會(huì)精英吸收進(jìn)干部隊(duì)伍，優(yōu)化了隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)了隊(duì)伍活力，極大地推進(jìn)了以經(jīng)濟(jì)為中心的國(guó)家建設(shè)，也對(duì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但也出現(xiàn)了干部選拔中“唯年齡”“唯學(xué)歷”、年齡層層遞減、一刀切等現(xiàn)象。年輕化變成了一切以年齡劃線，“知識(shí)化”變成了“唯學(xué)歷”。干部調(diào)整從某種程度上是為了貫徹上級(jí)指示，而忽視了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作實(shí)績(jī)、所應(yīng)具備的整體的素質(zhì)能力以及年齡結(jié)構(gòu)的合理梯度搭配。

（三）干部選拔民主化的探索

改革開(kāi)放之前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的一個(gè)突出問(wèn)題，就是黨通過(guò)分級(jí)分類管理體制將各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部全部納入自己的管理之下，直接管理的范圍過(guò)廣、類別過(guò)多，而且方式單一、統(tǒng)得過(guò)死，嚴(yán)重抑制了干部隊(duì)伍的活力。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代管理干部的方式，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的民主訴求形成矛盾。1987年10月，黨的十三大把干部制度改革作為政治體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。根據(jù)中央精神，中央組織部就黨委的干部人事管理權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整，將“下管兩級(jí)”改為原則上只下管一級(jí)，提出對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)和事業(yè)單位三支隊(duì)伍分類管理，并做出建立國(guó)家公務(wù)員制度的決定。與建國(guó)之初通過(guò)分級(jí)分類加強(qiáng)集權(quán)不同，這次的分類管理體現(xiàn)了分權(quán)、限權(quán)特征。黨直接管理的干部范圍大大縮小，給了下級(jí)單位更大的用人自主權(quán)。權(quán)限下放有力地推進(jìn)了干部選拔民主化的進(jìn)程，民主推薦、民族測(cè)評(píng)、民主評(píng)議以及考試環(huán)節(jié)成為制度改革的重點(diǎn)。

1984年，陜西省根據(jù)中央指示，進(jìn)行了民主推選省委書(shū)記的嘗試。通過(guò)無(wú)記名投票產(chǎn)生初步候選人，再經(jīng)過(guò)三次投票根據(jù)得票多少確定最后一名指示人選報(bào)中央審定。1989年，湖南省人大通過(guò)投票表決，通過(guò)了對(duì)“清理整頓公司不力負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”的某副省長(zhǎng)罷免案。罷免一位副省長(zhǎng)其意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)選舉一位副省長(zhǎng)，第二天《人民日?qǐng)?bào)》就此發(fā)表社論《人民萬(wàn)歲》[3]。

（四）新的制度形式：公開(kāi)選拔與公推直選

公開(kāi)選拔始于1984年，寧波、深圳、廣州、西安等地為解決對(duì)外開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與人才緊缺的矛盾，率先面向社會(huì)公開(kāi)選拔企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部。1988年至1991年，吉林省先后4次公開(kāi)選拔38名副地廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，將適用對(duì)象提高到地方黨政機(jī)關(guān)高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。1992年6月，中組部轉(zhuǎn)發(fā)了吉林省委組織部《關(guān)于采取“一推雙考”的方式公開(kāi)選拔副地廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部情況的報(bào)告》。此后公選這一選拔方式在各地相繼推廣。1994年，黨的十四屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問(wèn)題的決定》指出要對(duì)公開(kāi)選拔制度進(jìn)行認(rèn)真研究和總結(jié)，通過(guò)改革使其不斷完善。1995年中央制定頒發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）。公開(kāi)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部和黨政機(jī)關(guān)競(jìng)爭(zhēng)上崗工作逐步展開(kāi)?！皳?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1993年至1997年6月，全國(guó)共有29個(gè)省區(qū)市開(kāi)展了公開(kāi)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部工作，公開(kāi)選拔縣處級(jí)及以上領(lǐng)導(dǎo)干部4774名，其中副廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部414人”[4]48。公開(kāi)選拔包括“一推雙考”“雙推雙考”“公開(kāi)選拔”“競(jìng)爭(zhēng)上崗”以及“凡進(jìn)必考”等多種形式，但都包括推薦、考試、考核三個(gè)基本要素：推薦包括黨組織推薦、群眾推薦、個(gè)人自薦等多種形式，體現(xiàn)了公開(kāi)性；考試以筆試和面試相結(jié)合，側(cè)重崗位需求的知識(shí)和基本素質(zhì)測(cè)試，體現(xiàn)了公正性；考核則加大了民意測(cè)評(píng)的分量，體現(xiàn)了民主性。

與應(yīng)用于較高層級(jí)的公開(kāi)選拔制度不同，二十世紀(jì)九十年代出現(xiàn)的“公推公選”“公推直選”首先出現(xiàn)在村委會(huì)，而后，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔開(kāi)始試點(diǎn)。“四川省是最先以‘公推公選的方式進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉改革的省份”[5]17。1998年5月，眉山市南城鄉(xiāng)開(kāi)始“公推公選”鄉(xiāng)長(zhǎng)，隨后拓展至其他地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中最大的改變是提名方式的變革：鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)候選人由個(gè)人自薦、選民推薦和黨組織推薦三種方式產(chǎn)生，不再由鄉(xiāng)人大提名，提高了提名廣泛性；其次增加了預(yù)選程序，逐步提高選民層次，體現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。如深圳大鵬鎮(zhèn)“三輪兩票制”選舉鎮(zhèn)長(zhǎng)的辦法，第一輪在鎮(zhèn)黨委提出選舉辦法和條件的情況下，全體選民“海選”初步的候選人，第二輪由黨員、干部、職工和戶代表投票產(chǎn)生一名正式候選人，第三輪由鎮(zhèn)黨委將正式候選人推薦給鎮(zhèn)人大主席團(tuán)，該候選人全票當(dāng)選[5]18。第三，在多種方式推薦提名的基礎(chǔ)上，引入競(jìng)選演說(shuō)爭(zhēng)取選票的程序，體現(xiàn)了選拔的競(jìng)爭(zhēng)性和公正性。

公開(kāi)選拔與公推直選兩種類型的選拔方式通過(guò)不同途徑引入民意因素和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破了干部任用過(guò)程中的暗箱操作，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了公開(kāi)、公正、公平的目的。但是在這一階段都處于試驗(yàn)階段，并沒(méi)有上升到制度層次。兩者的相同之處是：都是首先由實(shí)施主體發(fā)起而后得到了上級(jí)黨組織的認(rèn)可與支持，屬于自上而下的在黨的主導(dǎo)之下的改革，還是在“黨管干部”的框架內(nèi)，最終當(dāng)選的一般都是黨組織推薦的候選人。其次，兩者仍然是組織內(nèi)部的干部選拔，在最大程度上保證“組織”意圖的實(shí)現(xiàn)仍然是選舉不可觸動(dòng)的紅線。其三，通過(guò)提名、預(yù)選、競(jìng)選等方式增加了“群眾公認(rèn)”的權(quán)重，盡可能將組織意圖建立在民意基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。

這一階段關(guān)于干部選拔任用制度的初步探索，適應(yīng)了國(guó)家推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、推進(jìn)對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略任務(wù)對(duì)干部隊(duì)伍的需求。但仍處于局部的、單項(xiàng)的探索和試驗(yàn)階段，相應(yīng)的配套制度沒(méi)有建立，制度安排不夠系統(tǒng)，真正定型化的、規(guī)范化、制度化、法制化的并不多，很多方面還很不完善。從實(shí)際情況來(lái)看，干部選拔任用仍然以委任制為主，并未發(fā)生根本變化。選拔任用制度是在黨的主導(dǎo)下通過(guò)行政命令的方式進(jìn)行，民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民主評(píng)議還是在以群眾路線加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民的主體地位還沒(méi)有凸顯。

二、制度體系完善階段

進(jìn)入二十一世紀(jì)，我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的新的發(fā)展階段、現(xiàn)代化建設(shè)的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。伴隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，高度向上集中的權(quán)力運(yùn)行體制與之越來(lái)越不相適應(yīng)，“權(quán)錢交易”“買官賣官”“拉票賄選”等官場(chǎng)腐敗現(xiàn)象成蔓延之勢(shì)。十六大以后，以建立公務(wù)員制度為重點(diǎn)，建立了分類管理體制，以“科學(xué)化、民主化、制度化”為目標(biāo)，以“選拔任用和管理監(jiān)督機(jī)制”的完善為重點(diǎn)，形成了黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位三支隊(duì)伍分類管理的格局。

（一）制度化的推進(jìn)

這一階段以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的頒布實(shí)施和2000年、2010年兩次發(fā)布《深化干部人事制度改革綱要》為標(biāo)志，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度逐漸步入制度化階段。

2002年，中共中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），作為今后一段時(shí)期內(nèi)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作的基本規(guī)章，選拔制度改革進(jìn)入一個(gè)新階段，實(shí)現(xiàn)了由分散式的試點(diǎn)到中央統(tǒng)一規(guī)劃，由單項(xiàng)改革到整體推進(jìn)，由試驗(yàn)探索到規(guī)范化、制度化的轉(zhuǎn)變。

較之1995年的《暫行條例》，2002年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》增加了兩章二十條。該《條例》就黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的指導(dǎo)思想、基本原則、應(yīng)當(dāng)具備的基本條件，推薦、考察、醞釀決定、任命等環(huán)節(jié)和程序、操作方法與參與人員等做了嚴(yán)格規(guī)范的規(guī)定，對(duì)交流、回避、辭職、降職、監(jiān)督等配套環(huán)節(jié)也做了明確的規(guī)定，并單列一章對(duì)公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗進(jìn)行了規(guī)定。圍繞這一《條例》，相繼頒布一系列具體法規(guī)：2004年4月，中共中央頒布了《公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》《黨政機(jī)關(guān)競(jìng)爭(zhēng)上崗工作暫行規(guī)定》《黨的地方委員會(huì)全體會(huì)議對(duì)下一級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》和《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》等干部人事制度改革文件，加上此前經(jīng)中央同意、中央紀(jì)委和中央組織部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職進(jìn)行清理的通知》，合稱“5+1”文件。

這些法規(guī)文件體現(xiàn)了以下特點(diǎn)：一是黨管干部原則。不管是推進(jìn)民主化，還是引入考試制度，都是在黨的主導(dǎo)下進(jìn)行，都是為了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨的執(zhí)政地位。二是不斷擴(kuò)大民主，突出其競(jìng)爭(zhēng)性、公開(kāi)性，在更大范圍內(nèi)擇優(yōu)。三是堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先的原則，以擁護(hù)黨的方針政策、執(zhí)行黨的各項(xiàng)決議為用人首選。四是注意了制度的整體性、系統(tǒng)性、規(guī)范化，初步建立了一個(gè)內(nèi)容完備、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、科學(xué)管用的干部選拔任用制度體系。

（二）公開(kāi)選拔與公推直選的發(fā)展

《條例》及“5+1”文件的出臺(tái)，進(jìn)一步推動(dòng)了公開(kāi)選拔制度的地方實(shí)踐。公開(kāi)選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗一時(shí)成為干部選拔任用的熱門，出現(xiàn)了從沿海到內(nèi)地、從地方到中央國(guó)家機(jī)關(guān)、從副職到正職逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)。“僅2003年到2006年底，全國(guó)就公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部1.5萬(wàn)余人，其中廳局級(jí)390余人，縣處級(jí)3800余人”[4]49。與前一階段相比，公選考試的科目、內(nèi)容、方法設(shè)置日益科學(xué)、規(guī)范，有了統(tǒng)一的題庫(kù)和考試中心，引入了結(jié)構(gòu)化面試、公文筐測(cè)試、無(wú)領(lǐng)導(dǎo)小組討論等公務(wù)員考試方法，有的地方在演講答辯環(huán)節(jié)引入了電視、網(wǎng)絡(luò)直播等手段，減少了“暗箱操作”的可能。但是在公選程序不斷優(yōu)化，規(guī)范、完整的同時(shí)，其成本過(guò)高、程序繁瑣、人崗不適的問(wèn)題也暴露出來(lái)。

2002年以后，黨的十六大提出：“黨內(nèi)民主是黨的生命?！编l(xiāng)鎮(zhèn)黨組織選舉改革成為國(guó)家治理創(chuàng)新的亮點(diǎn)?！?004年至2007年間，全國(guó)有300多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆采取了公推方式產(chǎn)生候選人”[5]23。較之九十年代，這一階段的公推直選呈現(xiàn)兩個(gè)趨勢(shì)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)在“公推公選”政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的基礎(chǔ)上擴(kuò)展為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部組合選舉，二是“公選”的職級(jí)有限、審慎地向更高層級(jí)滲透，擴(kuò)大到了縣（區(qū)）級(jí)黨政正職，以至副廳級(jí)。如2002年6月，德陽(yáng)市中江縣以公選方式產(chǎn)生了縣長(zhǎng)人選，在全國(guó)首開(kāi)公選產(chǎn)生縣市區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)人選的先河。2003年12月，江蘇省委在沛縣、金壇同時(shí)選出了“公推公選”全國(guó)首位縣市長(zhǎng)人選。

公開(kāi)選拔與公推公選的產(chǎn)生與發(fā)展是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政權(quán)組織職能分化、經(jīng)濟(jì)生活市場(chǎng)化和社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化等諸多因素作用的結(jié)果。這一時(shí)期干部選拔制度以法規(guī)、條例形式把公選制度提升至制度化、規(guī)范化層面，選拔范圍、選拔層次級(jí)別及選拔程序逐步規(guī)范化、科學(xué)化。但是在推行過(guò)程中也暴露出諸多問(wèn)題。

其一，公推公選制度與人大制度之間的矛盾問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)行地方人大與地方各級(jí)政府組織法，政府首腦的選舉須由人大主席團(tuán)或人大代表提名，由人民代表大會(huì)間接選舉產(chǎn)生。在實(shí)際工作中，則是由黨委推薦人選給鄉(xiāng)人大，再由人大按程序選出。但公推直選顛倒了這一邏輯，雖然在文字正式表述中將公推公選對(duì)象稱為“候選人”，但最終向地方人大提名的候選人只有一人。最后一輪的人大選舉只是體現(xiàn)了一個(gè)“確認(rèn)程序”，這無(wú)形中剝奪了人民代表大會(huì)的選舉權(quán)利。

其二，選舉增強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)干部為選民負(fù)責(zé)的公仆意識(shí)，由對(duì)上負(fù)責(zé)變成了對(duì)下負(fù)責(zé)，但也可能導(dǎo)致黨委與政府班子之間的矛盾，架空黨委的權(quán)力。這也是2000年以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的公推直選被黨政一把手聯(lián)合選舉所代替的原因。

其三，“公開(kāi)選拔”和“公推公選”是兩種不同的干部產(chǎn)生方式?！肮乒x”是具有選舉性質(zhì)的選拔方式，只適用于對(duì)人民群眾直接負(fù)政治責(zé)任、具有決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)人，也就是選任制領(lǐng)導(dǎo)干部。這些選任官員更多代表的是民意，一定要由選民做出理性的判斷，而很難通過(guò)考試來(lái)測(cè)評(píng)。而公開(kāi)選拔則適用于執(zhí)行政策的業(yè)務(wù)官員，某些專業(yè)崗位由專家組考察評(píng)判，可以通過(guò)考試的辦法測(cè)評(píng)專業(yè)能力的高低，不宜采取大民主的方式。但在實(shí)際操作中，有許多黨政正職也采取了前者，而后者也經(jīng)常被應(yīng)用于屬于委任制的部門干部選拔中。

三、十八大以來(lái)的制度趨勢(shì)

十八大以后，隨著全面深化改革戰(zhàn)略布局的全面展開(kāi)，建設(shè)一支宏大的高素質(zhì)的干部隊(duì)伍，既是全面深化改革、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要?jiǎng)恿?，也是改革的重要組成部分和題中應(yīng)有之義。2013年的全國(guó)組織工作會(huì)議和黨的十八屆三中全會(huì)也都著重強(qiáng)調(diào)了改革黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度并提出了具體的改革重點(diǎn)。2014年伊始，運(yùn)行10多年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》重新修訂頒布，中央正式發(fā)出黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度系統(tǒng)化改革的信號(hào)。2019年3月18日，中央對(duì)本《條例》再次修訂，這是繼2002年、2014年修訂后的第三次修訂，充分指明了新時(shí)代黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用在全面深化改革中的重要性和急迫性?？偲饋?lái)說(shuō)，十八以來(lái)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度改革表現(xiàn)為以下特點(diǎn)和趨勢(shì)。

（一）干部選拔標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)代性發(fā)展

《條例》一個(gè)最為鮮明的特征，就是堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄?，?jiān)持把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位，德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄仁屈h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的總的標(biāo)準(zhǔn)，但標(biāo)準(zhǔn)又是具體的、歷史的，不同時(shí)代對(duì)干部的德與才提出了具體要求。針對(duì)新的歷史條件，黨的十九大報(bào)告及新修訂的《條例》都明確提出，選人用人要堅(jiān)持”德才兼?zhèn)?，以德為先“，同時(shí)又”突出政治標(biāo)準(zhǔn)，提拔重用牢固樹(shù)立‘四個(gè)意識(shí)和‘四個(gè)自信，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威，全面貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策、忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母刹俊啊Ｕ螛?biāo)準(zhǔn)不僅寫入總則，而且體現(xiàn)在包括分析研判和動(dòng)議、民主推薦、考察、討論決定、任職、依法推薦、提名和民主協(xié)商，交流、回避，免職、辭職、降職，紀(jì)律和監(jiān)督等干部選拔任用的各個(gè)環(huán)節(jié)、各項(xiàng)工作。在人選的標(biāo)準(zhǔn)條件上凸顯政治要求，在考察識(shí)別上突出政治素質(zhì)，在審核把關(guān)上將“違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的”作為不得列為考察對(duì)象的第一種情形，扎緊織密嚴(yán)把人選政治關(guān)的制度籠子，進(jìn)一步形成選人用人的鮮明導(dǎo)向。

對(duì)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，所謂德，首先包括共產(chǎn)主義偉大理想、馬克思主義堅(jiān)定信仰，也包括堅(jiān)定的政治立場(chǎng)，堅(jiān)持黨的基本理論、路線、方針、政策，還包括修身正己、嚴(yán)于自律的個(gè)人品德操守。對(duì)于政治標(biāo)準(zhǔn)的突出強(qiáng)調(diào)，是馬克思主義政黨使命性和紀(jì)律性的本質(zhì)特征，也是為全面深化改革統(tǒng)一思想、凝聚力量的必然要求。關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部的“才”，主要是領(lǐng)導(dǎo)干部崗位所需要的知識(shí)和能力，新的《條例》更加強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的綜合能力，強(qiáng)調(diào)把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善、社會(huì)和諧進(jìn)步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，防止單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定工作實(shí)績(jī)。

（二）堅(jiān)持黨管干部與人民民主的統(tǒng)一

“黨管干部”是中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度堅(jiān)持的根本原則和首要原則，也是干部人事制度改革的基本遵循。十八屆三中全會(huì)指出，要強(qiáng)化黨委（黨組）、分管領(lǐng)導(dǎo)和組織部門在干部選拔任用中的權(quán)重和干部考察識(shí)別的責(zé)任。習(xí)近平同志在黨的組織工作會(huì)議上也作了著重強(qiáng)調(diào)。修訂后的《條例》也將其列為七大原則之首，在原則標(biāo)準(zhǔn)和程序方法等規(guī)定中，都體現(xiàn)了黨組織的主體地位和主導(dǎo)作用。例如，“在分析研判和動(dòng)議”一章，強(qiáng)調(diào)黨組織在干部選拔任用的啟動(dòng)環(huán)節(jié)的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用。在考察環(huán)節(jié)，規(guī)定考察對(duì)象要由黨組織集體研究確定，防止簡(jiǎn)單以票、以分取人。對(duì)于公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗、交流任用、破格提拔等特殊情形也加強(qiáng)了黨組織的審批把關(guān)。但強(qiáng)化黨委和組織部門的用人權(quán)不等于賦予其無(wú)限權(quán)力，權(quán)力與責(zé)任是對(duì)等的，黨委有用人權(quán)，組織部門有識(shí)人權(quán)，選人、識(shí)人是黨委和組織部門的重要工作職能所在，選不準(zhǔn)、用不好，應(yīng)該負(fù)主要責(zé)任。修訂后的《選拔任用條例》規(guī)定群眾公認(rèn)度不高的不得列為考察對(duì)象，這是把黨管干部原則與發(fā)揚(yáng)民主更好結(jié)合起來(lái)的一個(gè)亮點(diǎn)。通過(guò)制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)黨管干部與群眾認(rèn)可的協(xié)調(diào)互動(dòng)，可以有效解決投“利益票”“感情票”“跟風(fēng)票”等現(xiàn)象，以及拉票賄選、為了選票而在工作中左右逢源、當(dāng)老好人現(xiàn)象，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的擔(dān)當(dāng)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)以及過(guò)硬的工作作風(fēng)。

（三）探索建立有效管用、簡(jiǎn)便易行的制度體系

科學(xué)的干部選拔任用體系的建立以科學(xué)的分類為前提。正如中國(guó)古代有官、僚、吏之分，西方有政務(wù)官與事務(wù)官的分野，我國(guó)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部也主要分為兩類：選任制和委任制。選任制干部是經(jīng)由選舉產(chǎn)生，權(quán)力來(lái)源自下而上，委任制干部是由上級(jí)機(jī)關(guān)任命，權(quán)力來(lái)源自上而下。兩者的權(quán)力來(lái)源不同、崗位職能不同，其產(chǎn)生方式也不同。十八屆三中全會(huì)提出，要區(qū)分實(shí)施選任制和委任制干部選拔方式，這是實(shí)現(xiàn)制度科學(xué)化的前提。但分類不是完全分開(kāi)，不管哪類干部，都要體現(xiàn)黨管干部與人民民主相統(tǒng)一的原則。關(guān)鍵是如何根據(jù)選任制和委任制的不同特點(diǎn)，探索不同的干部人選產(chǎn)生方式和票數(shù)權(quán)重，避免一刀切。

制度的科學(xué)化最終是要構(gòu)建一個(gè)有效管用、簡(jiǎn)便易行的選人用人機(jī)制。十八屆三中全會(huì)首次使用“有效管用、簡(jiǎn)便易行”來(lái)描述制度改革的目標(biāo)，新的《條例》在“選拔原則”中新增加了“事業(yè)為上、人崗相適、人事相宜”一條，這一目標(biāo)具體體現(xiàn)在新修訂的《條例》關(guān)于各個(gè)程序、環(huán)節(jié)的規(guī)定中。例如，通過(guò)完善推薦和測(cè)評(píng)的程序，注重干部一貫表現(xiàn)和全部工作，堅(jiān)決糾正唯票取人現(xiàn)象。對(duì)考察程序作了進(jìn)一步的優(yōu)化，規(guī)定了必選動(dòng)作，也就是一般應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的方法，同時(shí)規(guī)定了可以根據(jù)實(shí)際需要靈活采取的辦法，把民意調(diào)查、延伸考察等作為自選動(dòng)作；加強(qiáng)民主監(jiān)督，擴(kuò)大了換屆考察公示的范圍；為確?？疾熨|(zhì)量，避免走過(guò)場(chǎng)，規(guī)定干部考察要保證充足的時(shí)間。

（四）打破干部部門化，拓寬選人視野和渠道

自從建立公務(wù)員制度，實(shí)現(xiàn)“三支隊(duì)伍”分類管理體制，公務(wù)員隊(duì)伍實(shí)行“凡進(jìn)必考”并有了諸多限制。因?yàn)橹袊?guó)的“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”基本都在公務(wù)員體制內(nèi)或參照公務(wù)員體制管理，這就導(dǎo)致了干部的更替基本都在體制內(nèi)循環(huán)，企、事業(yè)單位人員被選拔為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的渠道變窄，不利于人才的交流與集聚，無(wú)形中也造成了不同體系之間的橫向流動(dòng)停滯與固化。

十九大報(bào)告指出，打破體制壁壘，掃除身份障礙，完善黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)各方面人才順暢流動(dòng)的制度體系。第十三版《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》增加了五湖四海、任人唯賢原則。這一制度的確立，針對(duì)當(dāng)前一定程度上出現(xiàn)的社會(huì)分層“凝固化”和社會(huì)流動(dòng)“緩慢化”現(xiàn)象，打破體制壁壘，掃除身份障礙，讓人人都有成長(zhǎng)成才、脫穎而出的通道，讓各類人才都有施展才華的廣闊天地”[6]。必將推動(dòng)干部跨條塊跨領(lǐng)域交流，加快形成干部能上能下、能進(jìn)能出的流動(dòng)機(jī)制，也會(huì)進(jìn)一步拓展對(duì)“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)?nèi)涵、產(chǎn)生方式、管理方式等方面的重大變化。

小結(jié)

縱觀改革開(kāi)放時(shí)期中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的演變，我們發(fā)現(xiàn)，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度作為國(guó)家政治制度的重要組成部分，是由黨的性質(zhì)與宗旨所決定的，也是與人民民主的國(guó)家性質(zhì)相適應(yīng)的。同時(shí)，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度也是一個(gè)歷史的和具體的存在，針對(duì)不同時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)，其選拔標(biāo)準(zhǔn)、選拔方式、干部結(jié)構(gòu)也在不斷地進(jìn)行調(diào)適與完善。改革開(kāi)放初期，適應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和大力推進(jìn)改革開(kāi)放的需要，干部選拔任用逐漸走向民主化、制度化，在堅(jiān)持黨管干部的前提下，增加了公開(kāi)推薦、民主測(cè)評(píng)、考試等環(huán)節(jié)，與國(guó)家主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，好干部的標(biāo)準(zhǔn)是有知識(shí)、懂業(yè)務(wù)、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績(jī)顯著。十八大以來(lái)，隨著全面建成小康社會(huì)、全面深化改革開(kāi)放、建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的戰(zhàn)略目標(biāo)的確立，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度在加強(qiáng)黨管干部的前提下，將逐漸走向科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，與現(xiàn)代化國(guó)家治理相適應(yīng)，好干部的標(biāo)準(zhǔn)將更注重政治性、務(wù)實(shí)性。變中不變的是：制度的變革始終緊緊圍繞著一個(gè)目標(biāo)：通過(guò)選賢任能、建設(shè)一個(gè)人民當(dāng)家作主、社會(huì)公平正義的現(xiàn)代化國(guó)家。旨在解決一個(gè)核心問(wèn)題：實(shí)現(xiàn)黨管干部與人民授權(quán)的統(tǒng)一，并努力尋求一個(gè)科學(xué)合理的制度路徑。

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責(zé)任編輯：孫 靜