白紀元

[摘 要]隨著近年來我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，大量污染物流入海洋，造成海洋污染嚴重。十八大提出的建設“海洋強國”的目標，要求我們需要從多角度多層次研究保護海洋生態(tài)環(huán)境的相關管理政策。

[關鍵詞]海洋生態(tài)環(huán)境;海洋生態(tài)環(huán)境保護;政策

[中圖分類號]X322 [文獻標識碼]A

我國不僅擁有960多萬平方公里的陸地面積，還有約300萬平方公里的海洋面積和1.8萬公里的海岸線。這就使我國在海洋資源開發(fā)和使用等方面具備了得天獨厚的優(yōu)勢。

新中國成立以來，我國海洋經(jīng)濟得到了恢復和發(fā)展;黨的十一屆三中全會之后，國家實行改革開放政策，為經(jīng)濟發(fā)展注入活力，引進了國外的先進政策理論和技術手段，促進了海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，從而進一步提高了濱海城市及其周邊地區(qū)的經(jīng)濟效益，使廣大人民群眾的生活水平逐步提高，海產(chǎn)品產(chǎn)量穩(wěn)步提高。

隨著海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的騰飛，隨之而來的便是與之對應的海洋環(huán)境保護問題。過于注重經(jīng)濟發(fā)展從而造成海洋過度開發(fā)，海洋生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞。因此，海洋環(huán)境的保護問題越發(fā)突顯。同時，環(huán)境問題與經(jīng)濟發(fā)展是相互依存的關系，對于海洋的態(tài)度早已不是單純的開發(fā)利用不加節(jié)制，而是要發(fā)展、環(huán)保兩手抓，兩手到要硬，環(huán)境優(yōu)先，環(huán)保優(yōu)先。

對于海洋生態(tài)環(huán)境來說，它不是某一方面的單一問題，而是牽一發(fā)而動全身的綜合性問題。要想使得海洋環(huán)境問題得到有效抑制，就要建立起針對海洋環(huán)境相關問題的管理政策研究，也就是本文要研究的重點。

1 我國海洋生態(tài)環(huán)境存在的問題

近年來，我國政府對海洋生態(tài)環(huán)境愈加重視，重組海洋生態(tài)環(huán)境保護部門，出臺一系列海洋生態(tài)環(huán)境保護措施并取得令人矚目的成績。但是，局部海域生態(tài)環(huán)境是形勢依舊嚴峻，海洋生物污染，大面積赤潮頻發(fā)。例如，劣一類水質(zhì)海域面積從1992年的10×104平方千米上升到1999年的20.2×104平方千米，平均每年增速達到了14.6%，短短幾年時間污染就增加了一倍。近年來，整體上劣一類水質(zhì)海域面積基本穩(wěn)定，第二、三、四類水質(zhì)海域面積呈遞減趨勢，但是劣四類嚴重污染海域的面積卻在持續(xù)增長。

1.1 近海海域生態(tài)環(huán)境污染嚴重

近海海域的主要污染物來源于陸源排污。每年近百億噸的生活污水和工業(yè)廢水排放近海海域，造成近海海域水質(zhì)惡化，赤潮頻發(fā)。諸多赤潮生物可產(chǎn)生毒素，然后沿著食物鏈、食物網(wǎng)傳遞與富集，最終會危害到人類的生命財產(chǎn)安全。其主要污染物包括無機氮、磷酸鹽、部分重金屬和石油類。污染海域主要分布在河口、海灣、工業(yè)發(fā)達和人口稠密的大中城市附近的近海海域。

1.2 海洋生物資源衰退嚴重

漁業(yè)作為重要的國民產(chǎn)業(yè)之一，為豐富人們的食物來源提供了不可小覷的作用。傳統(tǒng)經(jīng)濟類種群捕撈愈演愈烈，簡單的捕撈方式已經(jīng)不能滿足人們的需求，更加先進的捕撈技術使得傳統(tǒng)經(jīng)濟類種群的正常生長繁殖遭到破壞，同時造成海洋生物結(jié)構(gòu)嚴重失衡。

1.3 海岸侵蝕嚴重

隨著經(jīng)濟水平的快速提升，濱海區(qū)域開發(fā)建設的強度持續(xù)增強，對海岸帶及海洋生態(tài)系統(tǒng)造成了巨大壓力。近年來，國家海洋局開展了沿海開發(fā)強度、近岸海域綜合環(huán)境質(zhì)量及海洋生態(tài)脆弱區(qū)評價工作。評價結(jié)果顯示，上海、天津、浙江、江蘇和廣東的沿海地區(qū)已經(jīng)處于高強度開發(fā)狀態(tài)，海岸侵蝕十分嚴重。主要是受沿岸挖沙、采礁、水庫攔沙、河流人工改道等人為活動的影響。

2 我國海洋生態(tài)環(huán)境問題的主要原因

2.1 陸源污染

陸源污染主要包括以下四大類：生活污染源、工業(yè)污染源、農(nóng)業(yè)污染源和陸地污染源。陸地上的各種生活垃圾、工業(yè)三廢、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖所使用的化肥農(nóng)藥等通過河流最終排入到海洋當中，海洋作為垃圾處理的最后一站，所有未經(jīng)處理的污染源在海洋里逐漸堆積，當超出海洋自身凈化能力后海洋生態(tài)環(huán)境就遭到破壞，并且難以恢復。

2.2 不合理的海洋開發(fā)和海洋工程建設項目的興建

隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，人們對于海洋資源和海上空間的不合理需求愈來愈多。非必要的海洋工程建設項目和海洋開發(fā)成為導致海洋生態(tài)環(huán)境惡化的重要因素之一?！堵?lián)合國海洋法公約》關于“海洋環(huán)境保護和保全”中就有關于海洋開發(fā)建設工程的基本要求：“在海洋環(huán)境中操作其他設施和裝置所產(chǎn)生的污染，特別是為了阻止意外事件發(fā)生和處理緊急情況，確保海上操作安全，以及規(guī)定這些設施和裝置的設計、建造等一系列措施?！?/p>

2.3 海洋石油資源開發(fā)污染

對海洋生態(tài)環(huán)境而言，石油的污染持續(xù)時間很長，不易被分解。被泄漏到海洋中的一升石油約需要40萬升海水中的氧氣才能充分降解，這種特性使得海洋中的各種生物大量死亡。

海洋石油勘探開發(fā)對海洋生態(tài)環(huán)境的污染主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，正常生產(chǎn)過程中對周圍海域造成的污染;第二、突發(fā)性的石油泄漏事故，如油井意外泄漏、船舶意外失事造成石油泄漏等。

3 當前我國海洋生態(tài)環(huán)境保護的管理政策

3.1 海洋生態(tài)環(huán)境保護政策現(xiàn)狀

1979年國家重視海洋生態(tài)環(huán)境保護工作以來，中央相關管理部門共出臺了160余項與海洋生態(tài)環(huán)境保護直接相關的法律法規(guī)、規(guī)章、條例等政策文件，經(jīng)過實踐檢驗和優(yōu)化，形成了目前海洋保護政策體系。

具體來說，對海洋生態(tài)環(huán)境保護政策展開的學術研究可以歸納為以下兩大類：第一，根據(jù)公共政策的根本屬性和基本功能，結(jié)合海洋環(huán)境問題的特點，指出海洋環(huán)境治理政策的重要作用和現(xiàn)實意義，對政策進行基本的理論分析闡述;第二，在比較公共政策的視野下，借鑒國外先進的海洋生態(tài)環(huán)境保護政策，結(jié)合國內(nèi)實際情況，對海洋生態(tài)環(huán)境保護提出相應的政策指導并進行實踐。

3.2 嚴格管控陸源污染物入海

近年來，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等一系列的法律法規(guī)的出臺為我國海洋生態(tài)環(huán)境的保護提供了強有力的支持。伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，越來越多的不達標的企業(yè)快速崛起，由于資金等各方面的資源匱乏導致其技術落后，尤其是環(huán)保設備短缺，其產(chǎn)生的工業(yè)污染物大量流入近海海域造成海洋富氧化嚴重，出現(xiàn)大面積赤潮。2016年，遼寧省關停了272家排污入海的企業(yè)，下達行政處罰750.07萬元。同時，按照海陸兼顧的原則，對各海洋排污口進行監(jiān)測，嚴控排放總量，完善涉海工程排污申報和排污許可證制度。

3.3 完善法律制度，增強執(zhí)法力量

《海洋環(huán)境保護法》、《海域使用管理法》和《環(huán)境影響評價法》等一系列法律法規(guī)的頒布，有力地增強了污染損害事故的處理效率，各管理部門、檢測部門相互配合，協(xié)調(diào)一致，在執(zhí)法和損害賠償方面也有了準則。

要集中執(zhí)法力量，就要求海域各相關省市政府、環(huán)保部門、漁政部門和交通部門等涉海部門確定相同目標，將各部門執(zhí)法力量集中起來，建立聯(lián)合聯(lián)動共享的機制，共同開展海洋環(huán)境監(jiān)測與執(zhí)法監(jiān)察工作，把治理海樣污染放在首位。加強海上巡查，對海洋石油、海洋航運和港口碼頭單位發(fā)生的溢油漏油及違規(guī)傾廢等行為進行嚴肅處理。

3.4 增強海洋污染的治理能力

對于現(xiàn)存的海洋污染，我們應該借鑒發(fā)達國家污染處理的先進經(jīng)驗，提高我國海洋生態(tài)環(huán)境修復技術;對不可燃燒垃圾進行填海深處理。增加海洋技術開發(fā)研究投入，引導全民參與海洋生態(tài)環(huán)境保護，共同提高海洋生態(tài)環(huán)境保護科技水平。

4 強化我國海洋生態(tài)環(huán)境保護的管理政策設想

海洋政策對海洋生態(tài)環(huán)境保護所具有的重要作用和影響，可以從以下幾個方面得到集中體現(xiàn)：

第一，政策是在更宏大、更基礎的范圍內(nèi)對整個社會或特定事件發(fā)展目標、路線、方針的表達，某種政策往往就是處理某個特殊事物的戰(zhàn)略規(guī)劃，是進行各類活動的出發(fā)點和行動綱領。

第二，從更直接的角度講，關于環(huán)境的社會政策也是環(huán)境保護權(quán)力秩序和法律的直接來源和依據(jù)。

4.1 從宏觀制定海洋經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的政策

緊緊圍繞黨的十八大所提出來的“建設海洋強國”的精神，以《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》作為海洋開發(fā)的底線，將《中國海洋21世紀議程》作為海洋領域可持續(xù)發(fā)展的背景、目標和具體行動策略;用《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》描繪中國海洋戰(zhàn)略發(fā)展的宏觀愿景;讓“海洋強國”和“一帶一路”的偉大構(gòu)想開啟中國的“海洋時代”。

4.2 制定實施重點海域環(huán)境保護規(guī)劃

海洋環(huán)境綜合整治的主要內(nèi)容包括實施以嚴格控制污染物入?？偭康暮Ｑ笊鷳B(tài)保護政策，實施以強化海洋監(jiān)測和防災減災能力為基礎的海洋環(huán)境監(jiān)測預報體系建設對策，實施以加強海洋工程、海洋傾廢為基礎的海洋保護管理政策等。

4.3 建立健全海洋管理的公眾參與機制

隨著海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，海洋生態(tài)環(huán)境保護需要全民的參與和監(jiān)督，充分發(fā)動群眾，讓民眾參與到海洋的保護和管理中，為建設更加美麗的海洋生態(tài)貢獻一份力量。例如，可以成立民間組織進行海上監(jiān)察工作、護海工作等。同時，利用發(fā)達的新聞媒體，加大對海洋環(huán)境保護法律法規(guī)的宣傳工作力度，提高環(huán)保意識，增強全民意識。

4.4 積極推進與國外先進的海洋管理機構(gòu)的合作

由于我國在海洋生態(tài)環(huán)境問題的管理方面起步較晚，各方面政策制度的制定和實施仍然與海洋強國有一定的差距，因此，我們應該加強與海洋強國之間的管理經(jīng)驗交流，結(jié)合本國實際情況，努力將我國建設成為海洋強國。

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